歐盟在固體廢棄物（包括生活垃圾，工業廢棄物，農業廢棄物，醫療垃圾等）管理方面的工作走在世界前列。歐盟制定的固體廢棄物框架指令（Waste Framework Directive）中，提出明確的廢棄物管理分級策略（Waste Management Hierarchy）：
歐盟廢棄物管理分級策略。本圖摘自《垃圾分類的全球經驗與上海實踐》，澎湃研究所 編著
預防原則是環境管理的普遍原則。垃圾管理先進國家和地區對末端處理帶來的資源損耗、能源損耗和環境破壞風險進行反思，確立了「源頭減量-重複使用-循環利用-其他方式利用-末端處置」的垃圾管理優先序原則，認為應當儘量採取優先序更靠前的手段，並根據這個原則制定垃圾管理政策。
從這一分級管理層級看，我們常說的「回收利用」概念，還需要釐清。
首先，綜合環境效益和經濟效益，應首先考慮在不破壞產品原有整體性、功能性情況下的再利用。這就是源頭減量（Prevention），是指防止或減緩產品、包裝物或其他物料變成固體廢棄物，或使用產生固體廢棄物更少的產品、包裝物，從源頭上減少垃圾產生。
以木桌為例，從設計開始就要結實耐用，因為壞了就會變為垃圾。
近幾年，出現了「二手經濟」、「閒置經濟」、「共享經濟」等一系列新名詞。雖然意思不盡相同，但多少能提高單位產品利用率。如果管理得當，甚至可以從源頭阻止廢棄物產生。其最重要的意義在於，避免廢棄物本身和相應處理所導致的資源和能源的浪費，以及直接和間接的環境健康危害。
第二，一些破舊或損壞的產品，可實現「重複使用」（Re-use）。這是指在產品及其部件、包裝物，變成固體廢棄物之前，就通過回收、清潔、消毒、維修、再分配等操作，使其能夠再次用於同樣的用途或其他用途。
其中一個含義是修復。比如一條桌腿壞了，儘量先採用修復的手段，讓它保持桌子的功能，不要丟棄。另一個含義是二手交換，比如桌子是新的，但有錢人不要了，把它給到需要的人繼續使用。
歐美流行的「慈善商店」，就是這種策略的常見表現形式。這種辦法不破壞原有產品的屬性和功能，對資源、能源、環境及經濟效益都有較好的體現。
同濟新村一角落擺放的椅子。澎湃新聞記者 周平浪 圖
第三，對可回收物資，如廢紙、廢塑料、廢舊金屬等，通過物理、化學的手段，將其中物質進行提取和轉化之後，使之成為可生產加工新產品的材料，即「循環利用」（Recycling）。
以木桌為例，在木桌徹底損壞而廢棄後，將其粉碎，作為木材填料，利用了其中的材料，重新進入產品物質循環。
這便是我們日常語境下的「回收利用」，即廢品回收。
第四，有些國家、地區推崇垃圾焚燒發電，也稱為「能源回收」。但這不能稱做「循環利用」（Recycling）。如果滿足一定的能源回收率，則可以成為下一個層級：「能源回收」（Energy Recovery），也被稱為「其他方式利用」（Other Recovery），是指在循環利用之外對固體廢棄物的利用，主要包括從固體廢物中提取物質作為燃料、達到一定能量轉化率的焚燒、利用填埋場沼氣發電等活動。
例如把桌子作為木材粉碎燒掉，就是回收能源。
最後，在目前的技術、現實條件下，即使通過以上廢棄物管理分級策略，減少一定比例的固體廢棄物，但仍需要進行安全處置，即「末端處置」（Disposal），來完成廢棄物管理的最終一步。這包括常見的填埋，以及因發電效率較低而不能被劃入「能源回收」的垃圾焚燒，其背後意義是不再利用或利用效率很低。
早在2008年，歐盟的《廢棄物指令》就對優先序原則做出明確規定，聯合國也將該原則作為垃圾管理的指導方針。在歐盟指令中，如果焚燒項目的能源效率（Energy Efficiency）高於0.65，可歸於「其他方式利用」的層級，否則只能算「末端處置」。
在優先序原則指導下，歐盟2015年出臺的《循環經濟行動計劃》是從源頭到末端的、統一的生活垃圾管理規劃。其中，計劃到2030年，將生活垃圾循環利用和重複使用的比例提高到70%以上。
這意味著，焚燒和填埋等混合垃圾處理方式，比例不能高於30%。也就是說，歐盟將焚燒定位為「源頭減量」和「循環利用」不能完全到位的情況下，而不得已採取的措施，或分類利用之後剩餘垃圾的補充手段。
低成本化原則很重要。
焚燒如果排放達標，就可以用於處理廢棄物。但是問題在於，焚燒要真正完全達標（包括廢氣、廢水、飛灰的處理），需要很高的社會成本。比如，焚燒廠建造成本50萬元/（噸·日），運營成本為70元/噸；而廚餘堆肥廠的建造成本僅為10萬元/（噸·日），運營成本僅為28元/噸。通常來說，應當優先採用成本更低的方案——何況，垃圾焚燒本身還存在環境風險。
同樣有必要釐清「無害化」這一概念。
上海某小區的垃圾回收站堆放的可回收物。澎湃新聞記者 馮婧 圖
很多場景下，我們認為生活垃圾進入填埋場或焚燒廠，就是進行了無害化處理。然而，這一理解並不準確。無害化不能簡單等同於填埋或者焚燒。
無害化是對整個固體廢棄物處理過程的基本要求，即任何環節、方式都應該達到無害化要求，而非只是最終處理過程的代名詞。甚至，如果填埋場和焚燒廠具有相應的環境問題，也不能默認其等同於無害化（處置）手段。
可以看看中國的廢棄物管理法規。目前的《中華人民共和國固體廢物汙染環境防治法》（以下簡稱《固廢法》）二審稿中，雖然對「利用」有相應解釋（見第一百一十八條，第十一項，「利用，是指從固體廢物中提取物質作為原材料或者燃料的活動」），但具體到總則中提出的綜合「利用」，並實現「資源化」利用等原則，並沒有明確解釋，什麼才是符合原則的「資源化利用」。
如果按照定義來理解，只要是「利用」的活動中提取了物質作為原材料或燃料就算「（資源化）利用」的話，那作為固體廢棄物管理層級中最下層級的、目前不得不接受的垃圾焚燒，也就成為符合法規原則的「利用」手段。
存在於很多農村地區的小型焚燒爐，由於技術限制，燃燒過程的爐溫無法有效達到、維持在分解二噁英的溫度，在焚燒垃圾的過程中可能產生大量的有毒有害物質，按照《固廢法》的定義也算利用，但顯然既不資源化，也不無害化。
（作者謝新源系零廢棄聯盟政策主任，劉華系綠色和平資深項目主任。本文摘錄自《垃圾分類的全球經驗與上海實踐》一書）由澎湃研究所編著的《垃圾分類的全球經驗與上海實踐》即將上市，敬請關注！
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