[作者簡介]馬慶鈺，中共中央黨校（國家行政學院）社會和生態文明教研部教授、博士生導師。
[摘 要] 具有參公管理性質的官辦行業協會商會是似是而非的第三部門社會組織，現實證明其難以進行自主治理，消解監督和自律機制，降低競爭和創新動力，影響資源公平配置，不利於社會多元參與。官辦行業協會商會脫鉤改革迄今為止可分為探索、徘徊、實質性推進三個階段。影響全面脫鉤進程的主要問題是改革相關方共識度欠缺、官本位障礙、政策不配套。根據現實矛盾應進一步調整改革方向，著力破除根深蒂固的官本位意識，打造自主治理的會員共同體，完善脫鉤改革的支持配套制度。
[關鍵詞] 行業協會；商會；脫鉤改革；會員共同體；官辦社會組織
[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A
行業協會和商會大都是經濟類會員性組織。會員主體主要是從事相同性質經濟活動的機構、同業人員，或同地域的經濟組織，在民政部門登記為社會團體法人。行業協會一般以團體會員為主，商會一般以個人會員為主，無論名稱是「行業協會」「商會」，還是「協會」「同業公會」「聯合會」「促進會」，官方文件中統稱為「行業協會商會」。[1]它們對外代表著同行業經營者的利益，成為其與國內外關聯資源之間的互動機制；對內起到連結同行生產經營者的作用，成為業內分享資訊、優化要素、改進產品、適應市場、規範行為、影響政策的同行業共同體。在改革開放中依託政府一步步發展起來的官辦行業協會商會，因為不能滿足經濟與社會轉型的新環境,自2005年以來即按照中央的要求努力進行脫鉤改革。這是深化機構改革建立合理政社關係的需要，是加快形成政社分開、權責明確、依法自治現代社會組織制度的需要，是完善我國社會治理體系的需要。按照2015年6月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》計劃，2020年年底將實現應脫盡脫的最終目標。在脫鉤改革持續推進的同時，各方面也注意到這個歷史性轉型並不輕鬆。能否不僅在形式上而且在各方認識上也認可脫鉤；不僅在協會商會主體方而且在原主管主辦方也真正脫鉤，不僅在「五脫鉤」要求上而且在相關配套制度和政策上也支持脫鉤，都決定了脫鉤改革的執行效果。
一、官辦社會組織及行業協會商會的現實問題
官辦社會組織是傳統管理體制的產物，官辦行業協會商會是其中的一個類型。對官辦社會組織進行去機關化、去行政化、去官僚化改革，是國家治理、政府治理、社會治理現代化中的一項重要任務。伴隨政府機構改革的逐步展開，將官辦行業協會商會作為政社分開的突破點成為社會各方面的共識。所謂官辦社會組織，其現實表徵主要是「具有公職編制，依靠公共財政，按照參公管理，體現權力意志」。[2]也就是說，它們雖有社會組織之名，卻參照機關事業單位管理，由黨政機關直接或者間接經辦，在人事、財務、決策、職能等方面受到公權部門的直接領導。這類組織既包括免於登記的若干全國性社團系統，也包括在政府機構改革中由經濟管理部門轉成的大量行業協會，還包括基於政府管理職能自上而下成立的行政機關的系統性協會、學會、研究會，以及在最近幾年基層社會治理發展中出現的基層黨政部門成立的社區社會組織。其中，對國家、政府和社會治理發展具有廣泛影響的，無論從數量還是從與經濟活動關聯程度上看，都非官辦行業協會商會莫屬。從1979年原國家經貿委組建中國企業管理協會作為我國第一家全國性行業協會,[3]到2019年年底的40年間，與各級黨政部門有直接關係和背景關係的官辦行業協會商會數量在全國已有近8萬家，佔同年全國社團總數約22%，其中全國性經濟類協會商會有843家①?。這些協會覆蓋了國民經濟各個行業和各個層次。
官辦社會組織是計劃經濟、傳統管理思維與非營利組織形式雜糅的結果，在中國民間社會組織尚未充分發育的歷史背景下，官辦社會組織受益於改革開放的政策環境而得以快速發展。它們以與政府部門和事業單位不同的名義履行政府賦予的公共職能，憑藉官辦背景發揮資源優勢，在為政府提供諮詢、服務企業發展、優化資源配置、加強行業自律、創新社會治理、履行社會責任等方面發揮了時代性作用。但與此同時，一些行業協會商會還存在政會不分、管辦一體、治理結構不全、創新動力不足、作用發揮不夠等問題，與當下現代社會組織制度的發展不相吻合。第一，影響社會資源配置的公平性。因為具有公權力的背景關係，官辦行業協會商會在資源獲取上具有特權優勢，這將對其它規範社會組織形成擠壓。第二，降低競爭意識和創新動力。官辦社會組織因為資源無憂，易於養成機關做派和官僚習慣，既無法真正成為會員的服務依託，又成為公共財政負擔。第三，監督和自律機制無法形成。因為背靠權力「大樹」導致有些行業協會商會打著政府的旗號搞壟斷、亂作為，也有的不作為、濫收費，加重了市場主體和企業負擔，帶來社會的負面評價。第四，無法健全行業協會商會自主治理。因為政社不分，行業協會商會成為權力部門的下級單位，管理層配置、用人關係、財務資源、業務開展等都聽命於黨政領導部門，無法真正體現社會組織應有的自主性和非官方性本質特徵，抑制了其社會價值的體現和提升。第五，官辦行業協會商會由來已久的政社不分，不利於形成現代社會組織制度和多元參與的現代社會治理格局。黨中央、國務院高度重視行業協會商會與行政機關脫鉤工作。要求釐清行政機關與行業協會商會的職能邊界，理清政府、社會、市場三者關係，加強綜合監管，規範行業協會商會依法運行，促進行業協會商會更加有效地發揮作用。李克強總理強調，要通過試點探索實現行業協會商會與行政機關真正脫鉤，加快形成政府依法行政、行業協會商會依法自治的新體制。[4]這為做好行業協會商會與行政機關脫鉤工作進一步確認了方向目標。
二、行業協會商會脫鉤改革的進程與成效
行業協會商會脫鉤改革迄今已進行了 15 年。 根據改革的效果差異可以分為三個階段：2005 年年初—2012年12月是探索階段；2013年年初— 2015 年 6 月為徘徊階段 ；2015 年6月至今為實質性推進階段。
2005年3月，國家發展改革委等部門起草《關於行業協會商會改革與發展的若干意見》，這個共有十九條的徵求意見稿設定的基調和框架，為行業協會商會脫鉤改革拉開了序幕。其中首次提出「行業協會要在職能、機構、人員、資產上與政府部門脫鉤」，要求「行業協會的辦事機構不得與政府機關部門合署辦公，現職黨政公務人員不得在行業協會兼任領導職務，已兼職的或退出公職或退出行業協會職務。行業協會使用國有資產的，要明確產權歸屬，實行無償或有償使用」。根據中央的精神，一些經濟發達地區，如廣東省於2005年率先進入脫鉤改革軌道，探索自願發起、自選會長、自籌經費、自聘人員、自主會務，和無行政級別、無行政事業編制、無行政業務主管部門、無現職國家機關工作人員兼職的「五自四無」行業協會新模式。[5]浙江、江蘇、安徽、山東、重慶等十多個地方也在廣州和深圳的帶動下，進行了不同程度的探索。但由於改革動員權威層次不高，且利益關係複雜，脫鉤進展緩慢。2007年，國務院辦公廳正式發布《關於加快推進行業協會商會改革和發展的若干意見》，提高了改革動員層級。文件要求「行業協會要切實解決行政化傾向嚴重以及依賴政府等問題。要從職能、機構、工作人員、財務等方面與政府及其部門、企事業單位徹底分開」，「行業協會使用的國有資產，要明確產權歸屬，按照有關規定劃歸行業協會使用和管理。建立政府購買行業協會服務的制度，對行業協會受政府委託開展業務活動或提供的服務，政府應支付相應的費用，所需資金納入預算管理。」雖然脫鉤的設計具有歷史突破意義,奠定了此項改革的重要基礎，但由於行業協會商會及參公人員利益轉換缺少可操作的配套保障性制度政策，因而從2005年啟動到2012年年底的8年時間裡，整體來看脫鉤過程是雷聲大雨點小。
2013年，國務院辦公廳根據十二屆全國人大新一輪改革安排，再次啟動「逐步推進行業協會商會與行政機關脫鉤」工作。① 具體步驟是2013年9月底前提出脫鉤方案，確定一批協會商會進行試點同時試點一業多會；2014年12月底前總結試點經驗，提出逐步推開的意見；2015年基本完成行業協會商會與行政機關脫鉤，出臺實行一業多會的具體辦法。在這個階段的將近3年中，因為缺少具體操作性部署安排，從中央到地方基本處於徘徊觀望狀態，脫鉤改革舉步維艱，沒有按照預定節奏按時推進。
為了加大力度將脫鉤改革任務落實到位，中辦和國辦加大力度，於2015年6月聯合發布《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》，全面系統地提出脫鉤工作的基本原則、主要任務、配套政策和試點工作安排。此後以機構、職能、資產財務、人員管理、黨建外事「五分離、五規範」為要求的脫鉤改革進入實質性推進階段，官辦行業協會商會與行政機關脫鉤工作從中央到地方全面鋪開。《總體方案》印發以來，全國各地按部就班，迄今已經進行了三批脫鉤試點。在中央層面參加2015年9月—2016年9月第一批試點的全國性社會組織共148家，參加2016年9月-2017年7月第二批試點的有144家，參加2017年9月—2018年4月第三批試點的有146家。到2019年上半年，納入脫鉤計劃的795家全國性協會中已有422家完成脫鉤，納入脫鉤計劃的1萬多家省級協會中已有5318家完成脫鉤，都超過相應層級應脫鉤協會總數的50%。①?脫鉤協會商會在機構、職能、資產財務、人員管理、黨建外事等方面與行政機關實現分離，在重塑新型政會關係上呈現幾個變化：一是激發了協會商會活力。官辦協會商會脫鉤後有了更多自主權，減少了束縛，放開了手腳，有了自主充分發揮作用的條件。尤其是協會從服務政府為主轉向服務企業和行業發展為主，在參與標準制定、評估評價、數據統計、行業立法、誠信體系建設等方面有了更強的內在動力。二是推動政府職能深入轉變。改革促使那些作為主辦者的行政機關，從自管自辦協會變為對全行業社會組織進行指導監管，一些機關向協會購買或委託服務事項，做到了「放管服」改革和支持協會發展的相輔相成。三是規範了政會職能邊界。脫鉤改革破除了黨政機關與協會的隸屬關係，協會官辦色彩趨於淡化，為阻斷公權部門幹預行會商會事務進而根治「二政府」頑疾創造了條件。四是協會黨建提高了管理層級和規範化程度，針對協會特點開展的黨建質量得以進一步提高。
三、行業協會商會下一步改革成功的三個關鍵
行業協會商會脫鉤改革方向清晰、目標正確且成效明顯。但一些地方一些機構的脫鉤存在水分。一些表面脫鉤的協會商會依然與權力機關存在 斬不斷理又亂的關係；一些協會領導以退休公務員任職為主，工資照發福利無憂，對協會工作熱情不夠動力不足；一些協會在脫鉤後因為失去黨政機關依託，出現了管理真空，對會員的凝聚力降低，資源獲取和配置能力減弱；加上配套政策和制度保障不到位，都對改革成果的保持和納入脫鉤範圍的行業協會商會的信心產生不利影響。2019年6月，發展改革委、民政部等十部委聯合印發《關於全面推開行業協會商會與行政機關脫鉤改革的實施意見》，標誌著脫鉤工作全面推開。為了保持改革的可持續性和保證脫鉤目標的圓滿達成，應重點推進以下三個方面的工作。
（一）行業協會商會管理層要形成脫鉤共識
從調研了解到，行業協會商會的管理層有一些領導者和管理骨幹，對脫鉤改革的態度仍有保留。大家長期習慣了的一種官辦方式突然改變了，感覺利益不確定、工作不安全、前景不明朗，對新的治理不了解不適應。特別是一些全國性行業協會，原來都是省部級、司廳級的社團規格，既有財政撥款，又享受參公管理待遇，還有一些行政職能。脫鉤之後這些都隨之中斷，讓不少行業協會商會管理者難以適應。調研發現有些協會負責人有各種說法，比如「脫鉤就是甩包袱」「脫鉤以後我們的地位沒有了」「以後黨委政府是否保證我們的生存發展」「沒有了上級主管以後我們的工作怎麼做」，②等等。從這些反映可以看出來，不少行業協會商會負責人還沒有完全從官辦思維、計劃思維中跳出來。按照這個認識往前走，行業協會商會將很難適應自主治理的需要，很難實現行業協會商會的社會化轉型，很難圓滿完成中央和國務院部署的脫鉤任務。
行業常識告訴我們，社會組織和黨政機關不一樣，因為它不具有權力屬性；社會組織和企業組織不一樣，因為它不是利潤獲取指向；社會組織和人民團體不一樣，因為它不具有參政議政的專屬政治功能；社會組織和事業單位也不一樣，因為它不是財政供養的法定服務機構。社會組織在本質上具有志願公益、不分配利潤、非官方、自主治理、組織規範五大屬性。在長期改革實踐中，社會組織對經濟社會發展的價值逐步顯現，政策制定者對社會組織獨特屬性的認識日益清晰，明確了我國加快形成現代社會組織制度的努力方向，從2013年開始把官辦行業協會商會脫鉤列入政府機構改革的議程。這是對國家治理現代化規律的遵循，是政府管理規範化的改革舉措，是行業協會商會走向自主治理的歷史機遇。
在政社關係模糊混淆的時期，行業協會商會雖然也發揮了一定作用，但是由於沒有真正的自主運作權，從人財物的決策到組織的管理活動，無不受到組織內外官僚氛圍和主管單位行政權的牽絆。不能充分體現行業社會組織的應有價值，無法在服務企業會員和行業政策制定上面形成投入產出的高性價比，甚至有的行業協會也逐步變成了官僚機關。這些都不是社會組織的應有之義。
中央關於脫鉤改革的部署給了行業協會商會通過脫鉤改革實現自主發展的機會，雖然會失去行政依附和資源依賴，迎來的卻是自主有為和大有作為。因為作為一個法人組織，從此獲得了自主配置協會商會資源的權力和責任。無論是人財物、工資福利、內部事務還是外部活動，都可以按照內部章程制度和外部法律法規，在會員大會、理事會、秘書處、監事會等的協同下付諸執行，省卻了請示匯報等繁文縟節的行政成本，這是脫鉤改革的預期利好。脫鉤計劃中的行業協會商會負責人和理事會要帶領組織成員，認真學習中央和國務院關於脫鉤改革的基本精神，充分了解脫鉤前後的本質不同，堅定不移執行脫鉤改革的各項要求，形成共識，抓住機會，自覺行動，完成行業協會商會從官辦走向自主治理的歷史性轉型。
（二）按照自主治理準則打造新的會員共同體
黨的十九屆四中全會提出要建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。在脫鉤改革攻堅中需要認真思考和把握其意蘊內涵。共同體是其成員與所在組織之間建立有實質性權利與義務關係的大大小小的各類組織。組織成員都是所在組織的利益相關者。組織整體利益與組織成員個體利益相互依賴、緊密關聯。依照共同約定的規則程序參與所在組織的管理和服務並分享成果和分擔責任是每個成員的權利和義務。組織成員的公平參與機會和參與能力，決定著組織整體的生命力。
毫無疑問，憲法意義上的國家是由公民組成的共同體，而日常經濟與社會生活中產生的各類社會組織也是共同體。個體或者企業可以成為相應行業協會商會共同體的成員，行業協會商會也可以聯合組成一個行業聯合組織，成為聯合共同體的團體會員。在脫鉤改革和實現治理轉型過程中，有關各方需要吃透黨中央國務院的改革精神， 自覺建立「行業協會商會共同體」理念，並以此指導行業協會商會在以下五個方面實現脫鉤重構。
第一，行業協會商會須消除行政級別意識。一些全國性行業協會商會在物色會長或者理事長時，仍然拘泥於退休部級領導人選，但是中央文件已經做了「1207」（只能任職1個，不超過兩屆，零薪酬，最多幹到70歲）和「3年休眠期」規定（在社會組織任職前需要3年的離退崗脫敏期）。脫鉤後的行業協會商會要以開放意識物色協會商會領導者，理事長人選既可以是德高望重的退休者，也可以是有聲望的企業家或業內專家；既可以選任制也可以輪值制。秘書長人選可以是行業協會商會的骨幹，也可以是業界職業經理人；可以是國內社團精英，也可以是國際社團人才。重點是突出決策團隊和執行團隊的專業化和職業化。尤其強調，組織的決策成員、領導者和主要管理者的產生， 都務必依照組織章程和制度規定，經會員大會和相應的民主程序決定。第二，清除「老闆」或「婆婆」依賴意識。既然脫鉤文件規定了與主管單位的五個方面脫鉤關係，行業協會商會就一定要從思想認識上自覺接受改革安排，抓住機會，不要再去尋尋覓覓，搞所謂「變通」，試圖再以種種名義找一個官方機構做靠山。否則無法擺脫原行政機關幹預，無法建立健康的政會關係。各脫鉤主體從現在開始就要用改革的意識和行動，為自主配置資源做準備。第三，按照脫鉤轉型需要修訂協會商會章程。脫鉤是組織告別舊身份、獲得新身份的過程，修訂過時的章程是要務。章程是行業協會商會的內部「憲法」，要按照行業需要、會員意志和程序規則進行修改，把「民主辦會」「自主辦會」「規範辦會」「權利義務」「選舉程序」以及所有治理要件和治理規則寫明白、寫充分、寫透徹，建立與脫鉤轉型相適應的、堅實的新的制度基礎。第四，建立符合自主治理規則的治理結構。脫鉤轉型後的行業協會商會具有了權力、決策、執行、監督四個功能主體才可謂治理結構完備。作為會員組織，會員大會是權力主體，理事會是決策主體，秘書處是執行主體，監事會是監督主體。脫鉤後各行業協會商會需要完善會員大會及其權力機制、理事會及其決策機制、秘書處及其執行機制、監事會及其監督機制。各主體各司其職、缺一不可，形成既相輔相成又相互制約的民主治理關係，務必杜絕有名無實的花架子。第五，制定適應自治需要的內部規章制度。規章制度是自主治理的依據，會費繳納、財務制度、項目管理、服務收費、工資福利、五險一金、國內公務、國外出差、投資理財、職責分工、活動決策、內部激勵、會議規則、民主決策等一應事務，都需要經過會員大會或者理事會程序作出規定。依照國家法規和內部章程經由民主程序制定的組織制度，是行業協會商會脫鉤後自主配置資源的基本依據。
（三）推動黨委政府脫鉤保障制度配套到位
根據一些行業協會商會負責人的反映，在脫鉤轉型期，無論政府這邊還是協會商會自己，都存在認識不到位和有關政策與管理方式矛盾混亂的現象。尤其是黨委政府的一些職能部門，一邊是強力推動行業協會商會脫鉤和社會化，另一邊卻仍然把行業協會商會當作參公機構和事業單位來管理，不僅繼續幹預脫鉤後的行業協會商會內部活動事務如會員會費、外事活動、工資福利、服務收費、行業評比、活動組織、領導選任等，而且繼續派巡視組按照參公機構標準進行直接和間接巡視。實際上，只要脫鉤之後的行業協會商會依法依規運行，通過審計檢查就可。因此，脫鉤過程中僅有《脫鉤改革的實施意見》還不夠，還需要相應的配套政策支持。這些配套規定至少涉及以下九點：
第一，脫鉤後行業協會商會功能性質的定位。應明確它們是企業商業性團體會員、個人會員的共同體，在強調以服務會員為中心基礎上，處理好服務會員與服務政府的行業政策以及承擔一定的社會責任之間的關係。第二，脫鉤後原編制內人員的身份待遇。重點是在明確老人老辦法、新人新辦法原則基礎上，允許相關人員在明確工資福利等相關待遇標準前提下，自由選擇身份變更。第三，脫鉤後行業協會商會原辦公用房的使用。應當採用與脫鉤改革相適應的支持政策，對原辦公用房不硬性收回。建議設立六年過渡期，即三年免費使用、三年半費使用。過渡期後按照市場公允價格雙方協商有償使用的辦法。第四，脫鉤後行業協會商會服務收費的規定。脫鉤前主要靠公共財政維持行業協會商會辦公，脫鉤後停止財政撥款，會費和服務費成為組織正常運轉的資金條件。政府要承認行業協會商會依照會員意志和內部制度設定收費標準的合規性，民政、稅務、物價等相關部門對其收費的規範性進行監督即可。第五，脫鉤後行業協會商會人員出國的管理。實際上行業協會商會脫鉤後根據需要安排的出國活動都是其內部事務，除了政府委託的出國任務需要履行公差出國審批手續外，其它符合組織內部管理規定的外事活動，只要滿足一般出國程序要求即可。第六，脫鉤後協會商會會長或理事長由會員大會和理事會按照內部章程和民主程序選舉，黨組織可對人選和程序合規性進行監督確認，但不以任何理由指定或者任命主要負責人。第七，行業協會商會脫鉤後的人才支持政策。在實施進城指標限制的特大城市，脫鉤後的行業協會商會應當與其它人民團體和企事業單位一樣，或者保留原來的或者享有新制定的人才進城指標的支持政策。第八，黨委政府切實幫助行業協會商會建立政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織制度；脫鉤後行業協會商會在享有法人權力的同時必須承擔完全民事責任；內部管理中出現的矛盾，可藉由內部自我調節、民政部門調節和司法救濟等渠道解決。第九，脫鉤改革政策必須上升到法規制度層面，將政會分開、權責明確、依法自治、發揮作用所涉及到的黨委政府和協會商會等主體的權利義務用成文法形式固定下來，以保證脫鉤改革成果的鞏固和永續。
[ 參 考 文 獻 ]
[1] 中央辦公廳、國務院辦公廳.行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案[Z].2015.
[2] 馬慶鈺.實質推進官辦社會組織改革[J].當代社科視野,2014(11).
[3] 劉劍雄. 改革開放後我國行業協會和商會發展的研究[J]. 經濟研究參考, 2006(16).
[4] 王勇.紮實推進行業協會商會與行政機關脫鉤改革.求是，2015（11）.
[5] 廣東省民政廳：廣東省社會組織改革發展情況[EB/OL].http://smzt.gd.gov.cn/zwzt/d19chy/mzxl/content/post_1689254.html.