作者： 《中國發展觀察》記者 張 倪
9月21日，國務院印發了《關於北京、湖南、安徽自由貿易試驗區總體方案及浙江自由貿易試驗區擴展區域方案的通知》，我國自貿試驗區「家族」再添三名新成員。
至此，我國自貿試驗區數量由此前的18個增至21個，彰顯了中國推進更高水平對外開放的堅定決心。
今年中央提出，「形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局」。那麼，自貿區在新發展格局中可以發揮怎樣的作用？新增自貿試驗區方案有何亮點？與以往有何不同？中國是否需要這麼多的自貿區？下一步，應如何持續推動自貿區高質量建設？
自貿區再添新成員各挑重擔開新局
選北京、湖南、安徽三地增設自貿試驗區，並在浙江自貿試驗區擴展區域，其背後有何意圖？
商務部副部長王受文9月21日在國新辦舉行的新聞發布會上介紹，主要基於四點考慮：
一是服務國家發展戰略。北京設自貿試驗區有利於推動京津冀協同發展；安徽是為了推動長三角區域一體化；湖南則著眼於中部崛起。
二是保障產業鏈供應鏈安全穩定。北京科技創新動能強勁，湖南裝備製造業積澱深厚，安徽新興產業要素比較活躍，浙江數字經濟蓬勃發展。在這4個地區新設或者擴區，將從源頭上補鏈強鏈、穩鏈固鏈，提升產業鏈供應鏈先進性、穩定性和競爭力。
三是深入開展差別化探索。王受文舉例說，北京服務業發達，因此北京自貿試驗區將在有條件的區域最大限度放寬服務貿易準入限制；湖南自貿試驗區著力促進位造業數位化、智能化轉型，支持先進位造業高質量發展；安徽自貿試驗區通過布局一批基礎研究、應用研究的前沿研發平臺和基地，努力建設科技創新策源地；浙江數字經濟發展突出，所以浙江自貿試驗區將加大物聯網、工業網際網路、人工智慧等新型基礎設施的建設力度，打造數字經濟發展示範區。
四是建設更高水平開放型經濟新體制。從國家整體開放層面考慮，這四地開放水平相對比較高，經濟也發達，吸收外資額和進出口額都佔全國的五分之一以上。數據顯示，去年這4個省市加在一起利用外資額佔全國的21.4%，進出口額佔全國的21.7%。特別值得一提的是，北京市服務業佔北京市GDP的83%。王受文表示，「在四地新設或者擴區，可進一步釋放巨大的潛力和發展動能，有助於探索在新形勢下建設更高水平開放型經濟新體制，推動經濟高質量發展。」
回顧來看，自2013年國家設立上海自貿試驗區至今，我國已先後批准18個省區市設立了自貿試驗區。此次北京、湖南、安徽自貿試驗區的獲批，是第七批被批准設立的自貿試驗區。毋庸置疑，這些區域都各有特點，並且在我國對外開放中各自承擔著不同的任務。
在採訪中，商務部國際貿易經濟合作研究院學術委員會副主任張建平分析指出，北京是京津冀地區經濟實力最強、發展水平最高、國際化程度最高的直轄市，在京津冀協同發展的進程中發揮著引領作用，在高科技產業和服務業等支柱產業方面發揮著關鍵的作用。而湖南和安徽都是中部省份，在中部崛起大戰略的實施過程中可以起到支柱作用。這兩個省份的共同特點是在新形勢下，產業發展的外向度在不斷提升，國際貿易規模不斷擴大，對外經濟依存度也在提升，這些對貿易投資自由化、便利化提出了更高的要求。
張建平表示，在經濟全球化遭遇逆流、世界經濟又面臨疫情衝擊的形勢下，此次第七批自貿試驗區的推出，充分顯示了我國持續推進主動開放的大國自信，以及勇於維護全球貿易投資自由化進程的大國擔當。這一戰略舉措將通過新一輪的體制機制改革創新、先行先試，進一步提升我國貿易投資自由化便利化水平，把握新一輪科技革命帶來的戰略機遇，推動我國外貿的轉型升級和戰略性新興產業的發展。
實際上，2013年以來，自貿區建設的成功經驗，主要通過兩種形式進行複製和推廣：第一種形式，把已有的自貿試驗區在制度創新方面取得的成功經驗，在更大範圍內複製推廣。目前自貿區已經累計有260項制度創新的成果在全國範圍內進行複製和推廣。第二種形式，自貿試驗區要在制度創新方面進行先行先試，不斷從廣度和深度上拓展自貿試驗區的範圍。
國務院參事室自貿試驗區建設研究中心研究員、國務院發展研究中心對外經濟研究部原部長趙晉平認為，這一次自貿區的擴容，可以從兩個層面來理解：第一個層面是從廣度上將自貿區的範圍進一步拓展，在地域上增加自貿區的範圍。在過去幾年設置的自貿區名單中，中部地區的自貿區比較少，有觀點認為出現了自貿區的中部地區「塌陷」。這一次在安徽、湖南這兩個中部地區增加了自貿試驗區，改變了目前中部地區自貿試驗區布局相對比較小的局面，提高了自貿區覆蓋率和影響力。此次北京按照三個片區來布局自貿區，也是在廣度上拓展了自貿區的範圍，進一步提升了北京在自貿區實踐中的地位和影響。
除了廣度層面的擴容，自貿區擴容的第二個層面是深度的擴容。即在原有的自貿試驗區已經取得進展的基礎上，在某些制度層面進行新的拓展，比如說通過擴區等方式增加自貿區的一些功能。實際上，此次浙江自貿試驗區的擴展就是從深度上進行擴容的體現。
做好自身改革自貿區應在「雙循環」中發揮更好的作用
中央今年提出，「形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局」。那麼，自貿區在新發展格局中可以扮演怎樣的角色，發揮怎樣的作用？
趙晉平表示，首先，新發展格局是開放的國內國際雙循環。有觀點認為，隨著外部國際環境變得越來越嚴峻，中國經濟全部要以國內大循環為主，把產業鏈供應鏈集中在國內，形成一個閉合的產業鏈，從而保證產業鏈的安全和穩定。這其實是一種錯誤的認識。當然，雙循環毫無疑問強調的是以國內大循環為主體。實際上，中國現在已經形成了內需為主導的經濟模式。但在很多高端產業領域所需的大量關鍵技術、零部件、設備還依賴進口，在短期內這些核心短板無法得以彌補。我們應該通過自主創新、努力攻關這些薄弱環節，從而形成一個相對完整的產業鏈，但僅僅依靠自身的努力是不夠的，還必須通過參與國際大循環來彌補和完善薄弱環節，這樣才能進一步提升國內大循環產業鏈和供應鏈的現代化水平和國際競爭力。
比如，通過加強國際大循環，和發達國家、跨國公司進行合作，從而獲得技術研發的成果和資源。趙晉平指出，從國內外兩個市場來看，中國生產的產品有相當一部分依靠國際市場來吸納，我們也有必要繼續拓展國際市場的空間。因此需要繼續依靠擴大開放、深化改革，通過開放的國際大循環優化和帶動雙循環發展格局。
第二，在雙循環格局之下，自貿試驗區的作用會明顯增強而不是減弱。自貿試驗區未來要成為聯通國內國際雙循環的重要載體和平臺。作為載體，自貿區一定會是一個更高水平的開放平臺。在這一平臺上，可以充分整合國內國際的市場要素。比如，在自貿試驗區內，通過更多產業的對外開放，整合國內外人才、資金等各種要素資源。
第三，自貿區自身要進一步推進改革，從而更好地在雙循環格局建設中發揮作用。趙晉平坦言，他在調研中也發現，自貿區設立以來至今，確實存在一些問題，這些問題對於自貿區試驗的目的產生了不利的影響。因此，在自貿區建設中要進一步深化改革、擴大開放。
新自貿區設立有利於保障產業鏈供應鏈安全穩定
在疫情給產業鏈供應鏈安全造成不小影響，全球產業鏈供應鏈格局加速重構背景下，加快推動科技成果轉化為「真金白銀」，提升產業鏈水平、維護產業鏈安全，成為這次新擴圍的自貿試驗區最突出的特點之一。
例如，北京自貿試驗區提出，要簡化國內生物醫藥研發主體開展國際合作研發的審批流程；湖南將在創新平臺建設、數字經濟發展、工業網際網路建設、高端裝備維修再製造、智慧財產權保護和運用等方面開展探索試驗；安徽更是提出要加快推進科技創新策源地建設，在合肥片區打造具有全球影響力的綜合性國家科學中心和產業創新中心引領區等。
除了「更新潮」，更開放也是此次新擴圍的自貿試驗區一大突出特點。
例如，在金融業開放方面，北京自貿試驗區將允許更多外資銀行獲得證券投資基金託管資格，跨國公司還可以在境內設立符合條件的投資性公司，依法合規設立財務公司。
此外，北京還將探索賦予中關村科創企業更多跨境金融選擇權，在宏觀審慎框架下自主決定跨境融資方式、金額和時機等，創新企業外債管理方式，逐步實現中關村國家自主創新示範區非金融企業外債項下完全可兌換。
再如，湖南自貿試驗區放寬了外商投資企業設立投資性公司的申請條件；安徽則提出要探索建立符合國際通行規則的跨國技術轉移和智慧財產權分享機制；浙江自貿試驗區允許中資非五星紅旗船開展以寧波舟山港為中轉的外貿貨櫃沿海捎帶業務等。
近年來，開放已成為自貿試驗區最鮮明的特點之一。在2020年版自貿試驗區投資準入負面清單中，限制或禁止外商投資的只有30項，比2013年上海自貿試驗區推出的第一張外資準入負面清單減少了80%。
用王受文的話說，當前自貿試驗區是全國開放水平最高的區域，這些放開的領域絕大部分都在全國放開，帶動了全國對外開放，提升了全國對外開放度和透明度。
新增自貿區均涉及擴大金融領域開放
值得注意的是，此次公布的北京、湖南和安徽自貿區總體方案，均提到深化金融領域開放創新，擴大金融領域對外開放。
「這次在安徽、湖南建立開放試點，表明金融領域的開放向內地縱深拓展。」中國人民大學財政金融學院副院長、重陽金融研究院高級研究員趙錫軍說。
商務部研究院國際市場研究所副所長白明發現，此次自貿試驗區總體方案都在強調金融為實體經濟服務，特別為高端製造業、先進位造業、高端服務業服務，有明確的服務對象。同時，都採取了一系列開放措施，既面向世界，又立足於本地高端產業。
趙錫軍指出，早期開放更多是引進外資、外商，以進行加工出口為基礎，給與一定的稅收優惠和便利。但隨著我國經濟發展和對外開放進入新階段，要求實現高質量開放。高質量開放是全方位綜合地考慮開放，特別是制度層面的建設，必須通過開放的試點實踐，總結出制度性的開放成果，從而更好地發揚和推廣。高質量的發展不僅是對經濟規模速度的考量，也是對引進外資技術含量、當地產業升級、可持續發展等多方面綜合性質指標的考慮。在高質量開放的前提下，新設立的自貿試驗區的金融開放措施與以往不同，明顯更注重對高新技術領域、服務領域和人才的支持。
在白明看來，新的自貿區最大的亮點，主要是在於高科技產業、高科技產品、高科技企業的集聚。
針對北京、湖南、安徽自貿區採取的金融開放措施，趙錫軍認為，新的開放措施，如北京自貿區提出的「開展本外幣一體化試點」，考慮到了如何發揮境內境外兩個市場、兩種資源的作用問題。「從金融角度來講，這也是拓展開放領域更加關鍵的做法，體現了我們雙向開放的特點。但這對管理上會有更高的要求，在操作上需更加細緻，對風險點的控制要設計得更加合理，對可能帶來的利弊影響也需分析得更加透徹。從這個角度講，這體現了更高質量開放特點的舉措，對管理和運行方面，也帶來更高的要求和挑戰。」
下一步如何持續推動自貿區高質量建設
當前，全國自貿試驗區可謂是「遍地開花」。也有不少人疑惑，中國現在需要有這麼多的自貿區嗎？下一步，自貿試驗區將走向何方？
國家發改委對外經濟研究所新興經濟體研究室副主任李大偉認為，中國改革開放的經驗表明，在實施重大改革開放任務之前，選擇合適的地區進行先行先試，對提升政策創新精準度、降低風險具有非常明顯的作用。今後，自貿試驗區應當以「邊境後」規制改革創新為核心，促進更大力度的投資、貿易、金融自由化便利化和新興業態發展，打造新時代制度型開放的規則引領區、壓力測試區和國際對標區。
也有專家指出，自貿試驗區今後應更加注重提高制度創新的針對性，確保新政策務實管用，讓人們有「獲得感」。比如，可考慮對標世界銀行營商環境評價指標體系，努力建設國際一流的營商環境，切實降低企業的運營成本。此外，還應更加注重各個自貿試驗區的分工協作，讓它們既能充分發揮各自優勢，又能加強協作、互學互鑑，彼此「補臺」而不是相互「拆臺」。
談及下一步如何推動自貿區高質量建設，張建平提出了四點建議：
一是自貿試驗區的法治建設是最為關鍵的環節。只有按照國家法治建設的要求，不斷完善自貿試驗區這個新生事物的法治體系，企業和相關的管理部門才能依法進行推進。
二是要按照國家的要求簡政放權，從過去的事前監管切換到事中事後的監管。通過加快實施「多證合一」「兩單合一」等措施，切實降低企業營商成本，提升企業的經營效率。在這個過程中，一定要塑造政府服務企業的新型政企關係，儘量減少對企業的直接幹預。
三是在自貿試驗區運行和經驗複製推廣的過程中，要和相關行業積極協作。目前新一輪的擴大開放已經開始，但是大門打開之後，行業內部仍然存在一些「玻璃門」和「彈簧門」等條件限制，因此，在這些方面也要與時俱進地進行改革和開放。
四是自貿試驗區要探索建立新型的行業商協會管理體制機制。目前來看，中國的商協會組織在協助企業開拓市場、分享信息、識別風險、有效促進企業走出去等方面還任重道遠，希望商協會能夠以市場為導向，發揮越來越重要的作用。
本文刊於《中國發展觀察》雜誌2020年第18期
《中國發展觀察》由國務院發展研究中心主管、中國發展出版社主辦、中國發展觀察雜誌社編輯出版，是以發展為主線、以經濟為重點的綜合性半月刊，開設有戰略、宏觀、區域、世界、法治、社會、文化、前沿、產業、智庫論壇等欄目，具有較強的前瞻性、權威性、可讀性。《中國發展觀察》在學術理論界、各級黨政機關以及企業家階層擁有廣泛而穩固的讀者群，並被中國社會科學院、國家發展改革委等重要機構和中國知網、維普資訊等權威資料庫列為核心期刊或來源期刊。
中國發展觀察雜誌社：
北京經濟技術開發區榮華中路22號院亦城財富中心A座7層（郵編：100176）
網址:www.chinado.cn
公眾號:ichinado（中國發展觀察）
電話:010-68352880