原創 羅增慶 審計觀察
珠海經濟特區成立40年來，從一個落後的邊陲小鎮發展為現代化花園式海濱城市，成為我國改革開放的「重要窗口」。一代代特區人逐夢前行、奮力拼搏，在人才資本引進、生態環境保護和城市建設管理等多個領域敢闖敢試，經濟社會實現跨越式發展，人民生活水平明顯提高，城鄉面貌發生深刻變化，創造了無數輝煌成就，獲「全國文明城市」「最具幸福感城市」等諸多美譽。
這一切成績的背後都有珠海市審計局的身影。珠海市審計機關始設於1984年 8月，成立36年來，從最初7名工作人員、6個內設科室，發展到目前市局行政編制72名，實有總人數91人，內設15個科室（含代管市委審計辦秘書科）、1個派出機構，另設有3個行政區審計局和橫琴分局，全市實有審計總人數171 人。三十六載篳路藍縷，全市審計機關在省審計廳和市委市政府的正確領導下，緊緊圍繞特區工作中心，始終銘記「橋頭堡」使命，不斷先行先試、砥礪奮進，深耕改革「試驗田」，從1986年在全國率先提出審計是經濟工作 「保健醫生」的探索，到黨的十八大以來樹立「治未病、促良治」的定位，再到新時代深入貫徹落實習近平總書記提出的「治已病、防未病」的理念創新，收穫了豐碩改革成果。
2019年以來，珠海市審計局印發《關於奮力推進新時代珠海市審計機關「二次創業」高質量發展的意見》，提出「一年夯實基礎、兩年初見成效、三年全面提升」奮鬥目標，制定「1+1+6」工作思路，以政治建設為引領，聚焦監督保障主責主業，落實「質量為本、制度為綱、人才為要、創新為魂、服務為先、文化為根」六項保障措施，推動市審計局榮獲珠海市第十屆先進集體，機關獲評 2019 年度全市績效考評「優秀」，支部獲評市「先進基層黨組織」，「三務」融合工作法獲評全市優質黨建工作法等榮譽。在當前和今後一段時期，珠海市審計局將圍繞「五個走在前列」目標，積極推進「審計全覆蓋、大數據審計、市管企業審計專員和審計助理制度改革、審計整改、審計幹部隊伍建設」工作走在全省乃至全國前列。
深化機構改革，完善審計管理機制
近年來，珠海市審計局認真貫徹落實黨的十八屆四中全會、十九大、十九屆三中全會關於改革審計管理體制的重要精神，深化審計管理體制改革，建立完善審計制度，堅持和加強黨對審計工作的領導。
落地落實審計管理體制改革。提請市委於2019年1月11日正式組建市委審計委員會，委員會辦公室和優化職責後的市審計局於同年1月21日揭牌。2020 年在全省率先出臺市委審計辦辦理重要事項和重要文稿工作機制。委員會正式運轉以來，市委審計辦共向委員會呈報審計領域重大事項47項，獲委員會領導批示126次，其中市委主要領導批示56次。順利承接重大項目稽查職責、市級預算執行情況和其他財政收支情況監督檢查職責，以及市屬國有企業監事會職責。推進功能區審計管理體制改革，2020年成立市審計局直屬分局，負責高新區、高欄港區、萬山區、富山工業園區審計監督，填補了除橫琴新區外功能區審計監督空白，推進審計全覆蓋。
創新完善審計領域制度機制。2019年以來累計制定修訂製度50多項，提請市委市政府出臺制度4項，內容涉及落實經濟責任審計新規、加強審計整改等。2020年在全省率先出臺審計質量 控制及考核辦法，創新實施審計質量分級量化考核。率先印發市級加強內部審計制度性文件，提升全市內部審計工作規範化、專業化水平。率先構建「紀檢 +巡察 + 審計」聯動協作機制，合力做好審計整改「後半篇文章」。聯合多部門建立派駐市管國有企業審計專員制度，設立審計專員辦事處，有力推動審計關口前移，深化國有企業和國有資本審計監督改革。大力推進審計助理制度改革，制定審計助理管理辦法，有效充實審計力量。
抓實創新黨建，打造審計先鋒
2019年以來，圍繞新時代黨的建設總要求， 深入實施黨建強審戰略，積極打造「 審計先鋒財經衛士」黨建品牌，創建基層黨建「全面進步全面過硬」示範點，鍛造 「技高一籌」「紀嚴一等」審計隊伍。
創建「三務」融合工作法。強化黨總支引領作用，搭建1個黨總支、2個黨支部、5個黨小組、N個科室黨建聯絡員的「1+2+5+N」黨建層級。構建以「黨員之家」為主，黨員活動室、黨廉文化中心、審計徵程展、政治學習園地為輔的黨建陣地體系。創新推出「寓服務於審計監督」機制，構建局機關科室與全市一級預算單位「點對點」全員全程全覆蓋服務網絡，開展「五星黨員」評比活動，促進黨 務、業務、服務「三務」融合，有效破解黨務業務「兩張皮」問題。
創建「先鋒指數」黨員評價法。創新黨員教育管理方式，以黨章為根本遵循，總結吸收審計工作實踐成果，全面實施黨員「審計先鋒指數」量化評價，以積分指數記錄、衡量、評定黨員，建立黨員「黨性」坐標，充分發揮黨員先鋒模範作用。
創建黨建工作「掛圖作戰」法。針對黨建工作點多、面廣、線長特點，實施黨建「掛圖作戰」，清晰編制全年任務圖，做到月月有提醒、季度有安排、全年有推進，推進黨建任務落細落實。讓各級黨組織負責人能提前謀劃、合理安排，普通黨員看得見、看得懂、能監督。將巡察意見反饋、日常督導發現問題整改納入「掛圖作戰」重點工作。
創設 「審計業務大講堂」。組織相關局領導、科室負責人、業務骨幹，同時邀請系統外專家，輪流上臺開講，大力提升審計幹部專業技能和綜合素質。
督促政策落實，促進政府良治
圍繞黨中央、省委、市委重大決策部署貫徹落實情況，通過揭示體制機制障礙，促進政策落實，督促問題整改，激發政策活力，為推進國家治理體系和治理能力現代化積極貢獻審計力量。
圍繞中心，當好「政府參謀員」。2003 年開始探索重大政策跟蹤審計，提出「當好領導進行宏觀經濟決策的參謀和國民經濟運行的衛士」工作思路，主要圍繞財稅體制改革、土地管理改革、國有資產管理、珠海機場建設、歷史工程欠款等不同時期本市重大經濟事項，從宏觀角度對微觀問題進行政策性分析，提出審計意見建議，得到市委市政府主要領導多次批示，在國企改革創新、促進特區改革發展中發揮了重要作用。
服務大局，當好「政策督察員」。2014年，珠海市審計局在全省地級市中率先成立政策跟蹤審計科，著重圍繞穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險系列重大政策措施進行跟蹤審計，逐步實現政策跟蹤審計從「雜牌軍」到「正規 軍」、從「 隨機審」到「定期審」、從「附帶做 」到「專題做 」的轉變。2019年以來，政策跟蹤審計重點圍繞市委市政府交辦重大審計項目，集中力量開展推進粵港澳大灣區建設和珠澳合作、三大攻堅戰、優化營商環境、產業用地、對企專項補貼、廣珠鐵路等審計項目，向市委市政府專報多份《審計要情》，提示重大漏洞風險，節約大量財政資金。
聚焦民生，當好「人民監督員」。2019年以來，聚焦重大民生政策落實、民生項目建設以及民生資金使用情況，在審計基本養老保險基金、醫療保險基 金、住房公積金等民生資金基礎上，對疫情防控資金和捐贈款物、新增財政 資金直達市縣、鄉村振 興、東西部扶貧協作、醫院異地新建、汙染防治等重點民生項目進行專項審計調查，確保發展成果惠企利民。
創新方式方法，深化審計全覆蓋
為突破審計全覆蓋面臨的「人少事多、技術落後、質效較低」等瓶頸，確立「創新統籌審計項目和組織方式，寓服務於審計監督」和「以大數據技術統領審計全覆 蓋」工作思路，不斷提升審計全覆蓋的質效。
開發農村財務審計軟體，開展「批量式」審計。2011 年，鬥門區審計局在全省 地級市中率先開發「農村財務審計軟體」，將農村集體經濟審計和村幹部經濟責任審計相結合，運用計算機技術批量實施全區100個行政村的換屆審計工作，將農村集體經濟審計和村幹部經濟責任審計從原來的「三年一審」升級到「隨時監控」。
構建大數據審計模式，破解全覆蓋 「 瓶頸 」。2014年以來，運用大數據審計 對全市20多個財政業務系統、260多家單位的部門預算和財務核算數據審計實現全覆蓋。全面構建審計數據分析、資源統籌管理、虛擬雲終端應用三大系統，整合財政資金實時在線監控、監察部門廉情預警系統，精準定位問題線索、精準實施過程管理、精準防範風險控制。目前，已實現對重大決策數據的批量分析 ；地理信息系統等技術在自然資源環境審計中的應用也取得重大突破。
寓服務於審計監督，提升審計全覆蓋質效。隨著新時代審計全覆蓋力度不斷加大，面臨「對審計政策不了解」「大數據與審計業務融合不足」和「大數據審計分析疑點核實難」等問題，2020年出臺《寓服務於審計監督落實審計全覆蓋工作方案》，修訂推進審計全覆蓋實施細則。建立寓服務於監督推進審計全覆蓋機制，由局領導和各科室分別掛點，每年對78個市本級一級預算單位進行審計數據分析並提供審計服務，同時建立局領導掛點聯繫服務市管國有企業機制，幫助解決企業存在的困難和問題，獲得被審計單位的一致好評。
圍繞永恆主題，促進財稅改革
財政審計是國家審計的法定職責和永恆主題。珠海市自開展預算執行審計以來，先後提出審計是經濟工作「 偵查兵 」「 經濟衛士」「保健醫生」等審計理念，並在此理念指導下，不斷創新，實現財政審計從合規合法性向績效性轉變、向政 策落實和防範風險 延伸的目標。
跟進財政資金， 實行「 聯動聯網審計 」。在全省地級市中率先實行「兩個聯動」（即市、區預算審計聯動開展，市級對區級決算和區級預算審計聯動開展），充分發揮「聯動審計」覆蓋面大、數據收集全、參審人員多、便於綜合分析等優 勢，有效實現資源整合、信息共享、技術互補、系統挖掘深層次問題等效果。2002 年，直連市財政局會計集中核算系統，在全省地級市中率先實現預算單位財務收支「聯網審計」，2014 年 珠海「聯網審計」已在全國領先，聯合人大、財政等部門建成全國示範性的「珠海市財政審計實時在線監督平臺」，此平臺可對財政財務收支開展遠程審計，對預算申報、指標分配、資金支付等管理環節設置預警指標，全面推行前置監督，嚴格控制財政資金的支付風險。
再造審計流程， 探索「 網絡在線審計 」。為解決審計資金體量大、人少事多、各功能區地理位置不集中、現場審計效率低等難題，2020年起，以新成立的直屬分局為「改革試驗田」，探索建設網絡在線審計系統，配套制定《在線審計業務流程》，將審計項目實施各環節通過網絡實現，突破公共資金審計在理念、人才、技術、質效、地理位置等方面的瓶頸，力爭為全國、全省大數據審計提供可借鑑的珠海經驗和模板。
聚焦績效審計，促進政府投資提質增效。2004年，正式啟動績效審計， 獲得市委市政府大力支持。為解決績效審計缺乏理論指導、 評估指標體系不成熟等問題， 打造「 結合型」績效審計，將績效理念嵌入財政、投資、國企、經濟責任等各類審計中，由「向資金問效」擴展為「向職能職責問效」。近3年來，開展多個專項績效審計，節省財政資金數億元，尤其是通過產業用地、政府投資工程等績效審計，深挖問題根源，形成要情專報市委市政府，反映珠海普遍存 在的產業用地和工程領域突出問題，極大節約政府資金，規範資金使用。
聚焦經濟責任，規範權力運行
珠海市審計局在全國最早開展經濟責任審計，經過多年發展，已在立法保障、業務規範、技術方法等方面取得了長足進步。
以地方立法保障經濟責任審計。珠海市1987年開始探索廠長（經理）離任審計 ；1995年珠海市香洲區人民政府率先頒布《香洲區副科以上行政事業單位主要領導離任審計實施辦法》；1997年珠海市人民政府頒布《國有企業廠長（經理）離任經濟責任審計監督辦法》；2003 年《珠海經濟特區審計監督條 例》經珠海市人大通過，是全國地級市最早頒布的審計法規，對經濟責任審計的範圍和內容進行了明確。
以「 大案要案 」 震懾領導幹部用權。2009年實施的珠海市體育局原局長蔣建成任期經濟責任審計項目，發現其利用職務之便，指使單位會計編造虛假交易，利用相關公司套現公款等，共查出違規和管理不規範問題資金1000多萬元，移送處理案件線索5件，涉案2人都被判處有期徒刑。該項目入選「2009年度 珠海最具警示意義10個公訴案件」，對促進領導幹部嚴以律己、嚴以用權起到了震懾作用。
以宣傳培訓規範加強經責審計。認真貫徹落實2019年黨政主要領導幹部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計新規，舉辦了近5年來範圍最廣、力度最大的審計政策宣傳培訓會，在市委常委會、市政府常務會、全市經責審計專題培訓等場合，組織各級領導幹部學習領會新規內容。梳理細化經濟責任審計業務流程，規範審計業務文書格式，擬定全市經濟責任審計業務指引。2019年，在全省率先建立「三個區分開來」容錯 糾錯機制，客觀公正審慎評價審計發現的問題，切實促進地方改革發展。
維護青山綠水，探索環保審計
珠海市一直以生態環境優美而著稱，歷屆珠海市委市政府均高度重視環境保 護，珠海市審計局也在特區綠色發展過程中，發揮了重要作用。
率全國之先立法規範「環境審計」。2003年9月，環境審計作為《珠海經濟特區審計監督條例》的重要內容頒布施行。珠海市成為全國最早將「環境審計」列入地方法規的城市。2016年通過開展水汙染防治、土地情況等審計調查，推進有關黑臭水體問題、土地問題積極全面整改。2018年通過開展森林資源審計，推動重啟全市林權制度改革，相關林業審批管理權限下放「接不住」等問題也陸續整改。
重視資源環保審計機構人才規劃。2012年成立資源環保審計科，引進專業人才，將審計範圍拓展至國土資源、森林資源、海洋資源、大氣環境、餐廚垃圾分類等領域。將資源環保審計納入各個時期審計工作發展規劃，分門別類推進落實。2013年起在大氣環境審計過程中，解決了一直困擾環境審計開展的專業技術指標、專業檢測設備及專業人才缺乏的問題，探索出一條引入資源環保高層次專家協同攻堅的審計路徑。
注重資源環保審計技術方法創新。樹立大數據審計分析理念，利用大數據夯實各類資源數據基礎，梳理國家、省、市法律法規711部，採集構建涉及國土、水、森林和海洋資源的資料庫10個。應用國土、森林、水資源遙感影像等數 據分析，提高審計質效，利用 ArcGIS、GPS 等技術發現一批資源環境問題。（作者系廣東省珠海市審計局黨組書記、局長）
2019 年 1 月 21 日，中共珠海市委審計委員會辦公室和優化職責後的珠海市審計局正式揭牌。
來源：《審計觀察》雜誌2020年第12期
原標題：《特區審計40年 | 羅增慶：深耕改革「試驗田」 爭當審計「先行者」》
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