小編在裁判文書網上搜索到一篇最高法院最近的判決，江必新副院長擔任審判長，行政庭庭長和另一名法官組成合議庭。最高法院提審的行政判決並不多見，而且還是改判國家部委敗訴的案件。判決書的本院認為部分非常精彩，值得反覆品讀。
中華人民共和國最高人民法院
行 政 判 決 書
（2018）最高法行再6號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：郴州飯壟堆礦業有限公司。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：中華人民共和國國土資源部。
被申請人（一審第三人、二審被上訴人）：中信興光礦業有限公司。
再審申請人郴州飯壟堆礦業有限公司（以下簡稱飯壟堆公司）訴被申請人中華人民共和國國土資源部（以下簡稱國土資源部）國土資源行政複議決定一案，北京市第一中級人民法院於2015年7月1日作出（2015）一中行初字第839號行政判決，駁回飯壟堆公司的訴訟請求。飯壟堆公司不服提起上訴後，北京市高級人民法院於2016年3月2日作出（2015）高行終字第3209號行政判決，駁回上訴，維持一審判決。飯壟堆公司仍不服，向本院申請再審。本院於2017年12月28日作出（2016）最高法行申1002號行政裁定，提審本案，並依法組成由審判員江必新擔任審判長、審判員黃永維、審判員耿寶建參加的合議庭，對本案進行了審理，現已審理終結。
國土資源部國土資複議〔2014〕455號行政複議決定（以下簡稱被訴複議決定）主要內容如下：
第一，湖南省國土資源廳（以下簡稱湖南省國土廳）授權郴州市國土資源局（以下簡稱郴州市國土局）頒發本案採礦許可證不符合有關規定。按照《礦產資源開採登記管理辦法》、原中華人民共和國地質礦產部《關於授權頒發勘查許可證採礦許可證的規定》（地發〔1998〕48號，以下簡稱地發〔1998〕48號文件）以及國土資源部《關於規範勘查許可證採礦許可證權限有關問題的通知》（國土資發〔2005〕200號，以下簡稱國土資發〔2005〕200號文件）的規定，本案涉及的小規模鉛、鋅、銀等礦種由國務院地質礦產主管部門授權省級國土資源部門審批發證，並且不得再行授權。湖南省國土廳根據原湖南省地質礦產廳《關於委託審批登記頒發採礦許可證的通知》（湘地行發〔1998〕6號，以下簡稱湘地行發〔1998〕6號文件）規定，將小規模鉛、鋅、銀等礦種的審批發證權限下放至市級國土資源部門。本案中2006年4310000610044號《採礦許可證》（以下簡稱2006年《採礦許可證》）由郴州市國土局頒發，湖南省國土廳認可該發證行為。湘地行發〔1998〕6號文件和湖南省國土廳的該授權行為與上述文件規定不符。第二，本案採礦許可證不符合採礦權審批發證的有關規定。根據有關地質資料，本案紅旗嶺礦、飯壟堆礦等存在礦權範圍垂直投影重疊，儘管在立體空間上採礦權沒有重疊與交叉，但垂直投影重疊已經實質構成了礦產資源管理中的礦業權重疊。根據《國務院辦公廳轉發國土資源部〈關於進一步治理整頓礦產資源管理秩序的意見〉的通知》（國辦發〔2001〕85號，以下簡稱〔2001〕85號文件）第二條「一個礦山原則上只能審批一個採礦主體。不能違法重疊和交叉設置探礦權、採礦權」的規定，湖南省國土廳在2006年3月24日授權郴州市國土局向飯壟堆公司頒發2006年《採礦許可證》時，中信興光礦業有限公司（以下簡稱中信興光公司）的採礦權已經合法存在，湖南省國土廳該發證行為違反了有關礦業權重疊與交叉的禁止性規定。決定：根據上述事實和理由，依據《中華人民共和國行政複議法》（以下簡稱《行政複議法》）第二十八條第一款第三項規定，撤銷湖南省國土廳向飯壟堆公司頒發的C4300002010123230090905號《採礦許可證》（以下簡稱2011年《採礦許可證》）。
北京市第一中級人民法院審理查明以下事實：
2006年1月16日，湖南省國土廳向郴州市興光礦業有限公司頒發4300000620008號《採礦許可證》，礦山名稱為「郴州市興光礦業有限公司紅旗嶺礦」，開採礦種為「錫礦、鎢、砷」，有效期限為2006年1月至2010年1月。紅旗嶺礦原為國有企業郴州市橋口鉛鋅礦紅旗嶺礦區。2005年該國有企業改制，通過招拍掛處置礦業權，郴州市興光礦業有限公司競得該採礦權。2009年，礦山與中信集團合作，成立中信興光公司作為經營主體，並於2010年在湖南省國土廳辦理轉讓和變更（延續）登記手續，採礦權人變更為中信興光公司。由於錫礦儲量達到中型以上，2010年11月和2011年10月，中信興光公司在國土資源部辦理了採礦許可延續登記手續，證號為C4300002010013210053832。經延續，該採礦證的有效期為2011年10月7日至2012年10月7日，發證日期為2011年12月26日。同時，國土資源部在該採礦許可證上標註：「請在本證有效期內解決重疊問題，重疊問題解決後，再申請辦理延續登記。否則不再予以延續。」
2006年3月24日，郴州市國土局頒發2006年《採礦許可證》，採礦權人為「蘇仙區飯壟堆北段有色金屬礦」，礦山名稱為「蘇仙區飯壟堆北段有色金屬礦」，開採礦種為「鉛礦、鋅、銀」，有效期限為2006年3月至2011年3月。2010年12月，郴州市國土局進行換證，證號變更為C4300002010123230090905。2011年該證到期後，由湖南省國土廳辦理採礦權延續登記手續，並將開採礦種變更為「錫礦、鉛、鋅，綜合回收鎢、銀、銅」。同時，由於原礦山企業不具備法人資格，礦山重新登記成立了飯壟堆公司作為新的採礦權人，並辦理了變更登記手續，證號不變，即2011年《採礦許可證》。經延續和變更登記，該採礦許可證的有效期限為2011年9月1日至2014年9月1日。
據地質資料和礦山儲量核實，紅旗嶺礦與飯壟堆礦存在礦區垂直投影重疊。2010年起，為了確保礦山安全生產，郴州市人民政府和郴州市蘇仙區人民政府將紅旗嶺礦區列為重點整合礦區，擬通過資源整合徹底解決礦區礦山設置過密及部分礦區範圍垂直投影重疊等問題。2011年5月16日，飯壟堆公司與中信興光公司籤訂承諾書，雙方承諾在採礦生產過程中保證做到合法開採、安全生產，不超深越界。
因在採礦許可證有效期內無法解決重疊問題，中信興光公司於2012年11月向國土資源部提出行政複議申請，以湖南省國土廳授權郴州市國土局向飯壟堆公司頒發《採礦許可證》違法、湖南省國土廳在該公司礦業權坐標範圍內重疊、交叉向飯壟堆公司設置採礦權侵權、湖南省國土廳授權郴州市國土局向飯壟堆公司頒發《採礦許可證》違反法定程序等為由，請求：撤銷湖南省國土廳（授權郴州市國土局）於2006年向飯壟堆公司頒發、於2011年又經湖南省國土廳延續的2011年《採礦許可證》的具體行政行為。2012年12月12日，國土資源部決定受理中信興光公司提出的複議申請，並通知飯壟堆公司參加行政複議。因認為需要進一步查明有關事實和依據，國土資源部於2013年1月30日中止該案的審理。2014年7月14日，國土資源部恢復該案審理，並於同日作出被訴複議決定。飯壟堆公司不服，提起本案行政訴訟。
北京市第一中級人民法院一審認為：
一、關於2006年採礦許可是否屬於2011年採礦許可合法性審查要素的問題
從權利來源來看，飯壟堆公司最初系通過掛牌出讓方式取得飯壟堆礦的採礦權。對此，郴州市國土局核發2006年《採礦許可證》，對該採礦權予以登記。2010年12月，郴州市國土局進行換證。2011年該證到期後，由湖南省國土廳辦理採礦權延續和變更手續，向飯壟堆公司頒發2011年《採礦許可證》。由此可知，2011年《採礦許可證》系由2006年《採礦許可證》延續變更而來。雖然兩者的發證機關、礦種和生產規模有所區別，但這無法否定兩者之間的權利延續關係。從權利內容來看，前者是後者的基礎，後者是對前者的延續。前者在有效期屆滿後，其權利內容會被後者繼承與吸收。因此，對湖南省國土廳向飯壟堆公司頒發2011年《採礦許可證》的合法性審查應當包含以下幾個要素：一是2011年《採礦許可證》記載的採礦權設立的合法性；二是採礦權延續手續的合法性；三是採礦權變更手續的合法性。其中，第一項要素包含許可實施機關、條件、程序和期限等方面內容的審查，這與郴州市國土局頒發《採礦許可證》的合法性審查並無區別。因此，從結果上看，郴州市國土局向飯壟堆公司頒發2006年《採礦許可證》的合法性,屬於湖南省國土廳向飯壟堆公司頒發2011年《採礦許可證》的合法性審查要素。
二、關於湖南省國土廳委託郴州市國土局向飯壟堆公司頒發《採礦許可證》是否違法的問題
根據《礦產資源開採登記管理辦法》第三條第一款規定，2011年《採礦許可證》中記載的「錫礦、鉛、鋅，綜合回收鎢、銀、銅」等，屬於國務院地質礦產主管部門審批發證礦種。同時，根據該辦法第三條第三款第二項、地發〔1998〕48號文件第二條、國土資發〔2005〕200號文件第十條、第十一條、第十七條等規定，2011年《採礦許可證》所涉及的礦種屬於國土資源部授權省國土資源廳審批發證的範圍，而省國土資源廳不得再行授權。本案中，湖南省國土廳委託郴州市國土局為飯壟堆公司頒發採礦許可證違反了上述禁止性規定，該頒證行為違法，作為郴州市國土局所頒發的採礦許可證的延續，2011年《採礦許可證》亦存在上述違法問題。
三、關於飯壟堆公司與中信興光公司的採礦權是否存在重疊，是否足以導致涉案採礦許可證被撤銷的問題
飯壟堆公司與中信興光公司的採礦權礦區範圍在空間上相互獨立，但存在垂直投影重疊之情形。對此，〔2001〕85號文件第二條第一項規定，對未按照法定程序和權限頒發的勘查許可證、採礦許可證，向不符合法定條件的申請者頒發的勘查許可證、採礦許可證，違法設置的相互重疊或交叉的勘查許可證、採礦許可證，都要依法抓緊進行糾正。該吊銷的要依法吊銷，該註銷的要堅決註銷，該協調處理的要妥善處理。第二條第四項規定，一個礦山原則上只能審批一個採礦主體。不能違法重疊和交叉設置探礦權、採礦權。由上可知，飯壟堆公司與中信興光公司的採礦權存在礦區範圍垂直投影重疊的問題，不符合上述規定的要求，應當依法予以糾正。且從權利產生的時間而言，飯壟堆公司的採礦權系出讓取得，並於2006年3月24日由郴州市國土局頒證；而中信興光公司的採礦權系轉讓取得，並於2006年1月16日由湖南省國土廳頒證。中信興光公司的採礦權取得在先，屬於在先權利。當飯壟堆公司取得的採礦權與中信興光公司的在先採礦權發生衝突時，國土資源部依據上述規定撤銷飯壟堆公司的採礦權並無不當。
四、關於中信興光公司申請行政複議是否超過法定期限、是否符合行政複議受理條件的問題
《行政複議法》第九條規定：「公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內提出行政複議申請；但是法律規定的申請期限超過六十日的除外。因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續計算。」從本案證據來看，中信興光公司申請複議時已經超出六十日的複議期限。但鑑於中信興光公司一直在積極主張權利，一方面向湖南省國土廳反映礦區重疊問題，要求予以解決，當地政府及國土部門也確實在進行協調。另一方面，國土資源部在為中信興光公司辦理採礦許可證延續時明確指出，需在有效期內解決重疊問題，否則不再予以延續。中信興光公司出於對當地政府及國土部門的信任，一直等待其協調解決問題。因在有效期內無法協調解決，中信興光公司無法辦理延續手續的情況下，其在合理期限內提出複議申請，並不存在怠於行使權利之情形，應當認為其具有正當理由，國土資源部受理其提出的行政複議申請並無不當。
因此，北京市第一中級人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決駁回飯壟堆公司的訴訟請求。飯壟堆公司不服一審判決，向北京市高級人民法院提起上訴。
北京市高級人民法院二審審理查明的事實與一審審理查明的事實基本一致。
北京市高級人民法院二審認為：
一、關於行政複議審查對象確定的問題
根據《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）的相關規定，行政許可的行為樣態包括行政機關對行政許可的準予、變更、延續、撤回、註銷和撤銷等，這些行為樣態相對獨立，均可以成為行政複議的審查對象。本案中，中信興光公司申請行政複議的對象為「湖南省國土廳（授權郴州市國土局）於2006年向飯壟堆公司頒發、於2011年又經湖南省國土廳延續的2011年《採礦許可證》的具體行政行為」，國土資源部在被訴複議決定中將中信興光公司的複議請求歸納為「請求撤銷湖南省國土廳向飯壟堆公司頒發2011年《採礦許可證》的行為」，其作出被訴複議決定的結果是「撤銷湖南省國土廳向飯壟堆公司頒發的2011年《採礦許可證》」。因此，本案中被複議審查的對象應為湖南省國土廳向飯壟堆公司頒發2011年《採礦許可證》的行為，從而亦將國土資源部對上述行政許可進行行政複議的行為，作為本案行政審判審理對象。
二、關於行政複議申請期限認定的問題
根據《行政複議法》第九條、《中華人民共和國行政複議法實施條例》（以下簡稱《複議法實施條例》）第十七條規定，本案中，湖南省國土廳頒發2011年《採礦許可證》的行為對中信興光公司的權利、義務可能產生不利影響，但湖南省國土廳並未舉證證明其已告知中信興光公司申請行政複議的權利、行政複議機關和行政複議申請期限。由於《行政複議法》和《複議法實施條例》並未明確行政機關未履行《複議法實施條例》第十七條所規定的告知義務情況下行政複議申請期限如何計算，鑑於行政複議在權利救濟方面的準司法性質，可以參照當時有效的《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條第一款的規定，將此種情況下申請複議的期限計算問題解釋為：從相對人知道或者應當知道複議權利或者複議期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過適當的期限。就本案而言，湖南省國土廳為飯壟堆公司頒發2011年《採礦許可證》的日期為2011年9月1日，國土資源部在向中信興光公司頒發的《採礦許可證》上標註「請在本證有效期內解決重疊問題」的日期為2011年12月26日，2012年中信興光公司多次向湖南省國土廳提出撤銷重疊採礦權的申請。且在此期間相關政府部門組織各方進行整頓整合。因此，中信興光公司於2012年11月對2011年《採礦許可證》申請行政複議，應認定未超過適當期限，故國土資源部受理中信興光公司的行政複議申請並無不當。
三、關於2006年《採礦許可證》是否存在重大明顯違法的問題
結合《最高人民法院關於審理行政許可案件若干問題的規定》第七條規定，行政複議機關在對行政行為進行複議審查時，發現作為被審查行政行為基礎的其他行政決定存在明顯缺乏事實根據、明顯缺乏法律依據、超越職權或者其他重大明顯違法情形的，可以據此對被申請審查的行政行為作出相應處理。本案中，湖南省國土廳頒發的2011年《採礦許可證》，屬於對郴州市國土局頒發的2006年《採礦許可證》的變更、延續。相對於2011年採礦許可而言，2006年採礦許可處於基礎行政決定的法律地位。國土資源部在對2011年採礦許可進行複議審查時，發現2006年採礦許可存在重大明顯違法情形，可以對2011年採礦許可進行相應處理。本案國土資源部撤銷2011年採礦許可的理由分別為湖南省國土廳授權郴州市國土局作出採礦許可違法，以及郴州市國土局作出採礦許可違反有關礦業權重疊與交叉的禁止性規定。對此，分別作出認定：
（一）湖南省國土廳委託郴州市國土局作出採礦許可是否屬於重大明顯違法
根據《中華人民共和國礦產資源法》等系列規定，本案中對於飯壟堆公司的採礦許可應由湖南省國土廳作出，且國務院地質礦產主管部門明確要求不得再行授權。《行政許可法》第二十四條規定：「行政機關在其法定職權範圍內，依照法律、法規、規章的規定，可以委託其他行政機關實施行政許可。委託機關應當將受委託行政機關和受委託實施行政許可的內容予以公告。委託行政機關對受委託行政機關實施行政許可的行為應當負責監督，並對該行為的後果承擔法律責任。受委託行政機關在委託範圍內，以委託行政機關名義實施行政許可；不得再委託其他組織或者個人實施行政許可。」本案中，2006年採礦許可作出時無法律、法規、規章規定湖南省國土廳可以委託郴州市國土局頒發採礦許可證，原湖南省地質礦產廳通過制發湘地行發〔1998〕6號文件的形式，將頒發2006年《採礦許可證》的權限委託郴州市國土局行使，郴州市國土局頒發採礦許可也未以湖南省國土廳的名義作出。因此，上述委託行為不符合《行政許可法》的規定。但鑑於2006年《採礦許可證》確係郴州市國土局受湖南省國土廳委託向飯壟堆公司頒發，而湖南省國土廳本身具有作出採礦許可的主體資格，且其以頒發2011年《採礦許可證》的行為實際追認了郴州市國土局頒發2006年《採礦許可證》的行為。綜合上述情況，本案中湖南省國土廳委託郴州市國土局以後者名義頒發2006年《採礦許可證》並不構成重大明顯違法。至於上述委託行為違法問題，可通過其他途徑予以責任追究。因此，國土資源部以湖南省國土廳委託郴州市國土局頒發2006年《採礦許可證》違法作為撤銷湖南省國土廳頒發2011年《採礦許可證》的理由之一，屬於不當。
（二）郴州市國土局違反垂直投影重疊禁止性規定頒發《採礦許可證》是否屬於重大明顯違法
根據國土資源部提交的《紅旗嶺礦區礦權設置平面位置關係圖》《紅旗嶺礦區礦權設置剖面位置關係圖》，以及飯壟堆公司在行政複議程序中提交的《行政複議答辯書》等材料，可以認定本案存在垂直投影部分重疊的情況，被訴複議決定認定重疊的事實清楚。
根據《中華人民共和國礦產資源法實施細則》第五條、《礦產資源開採登記管理辦法》第五條第一款、第三十二條第一款規定，申請採礦許可所指向的礦區範圍，應是指立體空間區域。但對於礦區範圍之間能否存在垂直投影重疊，2006年《採礦許可證》頒發時的相關法律、法規、規章未予規定。根據〔2001〕85號文件第二條規定，違法設置的相互重疊或交叉的採礦許可證，都要依法抓緊進行糾正。該吊銷的要依法吊銷，該註銷的要堅決註銷，該協調處理的要妥善處理；一個礦山原則上只能審批一個採礦主體。不能違法重疊和交叉設置採礦權。上述通知系經國務院辦公廳轉發的並由國務院地質礦產主管部門制發的規範性文件，下級地質礦產主管行政機關在行政執法中應予執行，其中有關不能違法設置相互重疊的採礦權的規定不與上位法相牴觸，且具有礦產行政管理的實際必要性，主管行政機關在頒發採礦許可證時不應違反。本案中，郴州市國土局在向飯壟堆公司頒發2006年《採礦許可證》時，〔2001〕85號文件已經頒布施行，在垂直投影範圍內已存在在先採礦權的情況下，郴州市國土局頒發2006年《採礦許可證》的行為違反了該文件中「不能違法重疊設置採礦權」的相關規定。故本案應參照上述規範性文件的規定，認定郴州市國土局頒發2006年《採礦許可證》存在重大明顯違法。國土資源部以此作為理由之一撤銷2011年採礦許可行為，適用法律正確。
四、關於湖南省國土廳頒發2011年《採礦許可證》是否存在違法的問題
2011年1月20日，國土資源部制發的《關於進一步完善採礦權登記管理有關問題的通知》（國土資發〔2011〕14號，以下簡稱〔2011〕14號文件）第十四條明確規定：「除同屬一個礦業權人的情形外，礦業權在垂直投影範圍內原則上不得重疊。涉及和石油、天然氣等特定礦種的礦業權重疊的，應當籤署互不影響，確保安全生產的協議後，辦理採礦許可證。」本案中，湖南省國土廳頒發2011年《採礦許可證》的日期為2011年9月1日，應適用上述〔2001〕85號文件和〔2011〕14號文件有關採礦權垂直投影重疊禁止性規定。但在存在垂直投影重疊的情況下，湖南省國土廳仍通過頒發2011年《採礦許可證》的形式將2006年《採礦許可證》予以延續和變更，違反了上述規範性文件的規定。需要指出的是，國土資源部並未將湖南省國土廳頒發2011年《採礦許可證》存在此項違法情形，在被訴複議決定中直接而明顯地予以體現，屬於適用法律不全面的情況，應予指正。
五、關於被訴複議決定引用法律條文是否具體的問題
行政機關作出行政行為有對應法律條文可以的，應當寫明法律依據及具體條款。本案中，被訴複議決定系適用《行政複議法》第二十八條第一款第三項，該項包括「1.主要事實不清、證據不足的；2.適用依據錯誤的；3.違反法定程序的；4.超越或者濫用職權的；5.具體行政行為明顯不當的」等5目，但國土資源部並未在被訴複議決定中引用具體，存在引用法律條文不具體的情況，對此應予指出，國土資源部應在以後的行政執法中避免出現上述情況。
另，在接到中信興光公司的行政複議申請後，國土資源部履行了受理、通知、調查取證、中止、作出決定等法定步驟，履行行政複議程序並無不當。
因此，北京市高級人民法院認為國土資源部撤銷湖南省國土廳向飯壟堆公司頒發2011年《採礦許可證》的主要理由成立，主要法律依據充分，遂依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，判決駁回上訴，維持一審判決。
再審申請人飯壟堆公司在法定期限內向本院申請再審，請求：1.撤銷一、二審法院判決；2.撤銷被訴複議決定；3.判令國土資源部依法重新作出行政複議決定；4.判令由國土資源部承擔一、二審訴訟費用。主要理由為：1.一、二審法院判決認定事實不清，主要證據不足。一、二審法院對審查對象認定嚴重錯誤，二審法院表面認定被複議審查對象應為湖南省國土廳向飯壟堆公司頒發2011年《採礦許可證》的行為，實際上仍然以郴州市國土局頒發2006年《採礦許可證》為基礎進行合法性審查。一、二審法院在沒有明確依據的情形下，僅依據礦區範圍存在垂直投影重疊的事實就認定存在違法重疊，明顯證據不足。〔2001〕85號文件與〔2011〕14號文件的相關規定均屬於原則性規定，對違法重疊的認定，規範性文件本身規定不明確，沒有當然的法律效力。相關規定既為原則性規定，即是屬於自由裁量的範疇，湖南省國土廳作為發證機關享有自由裁量權，其基於自由裁量權而做出的發證行為及後來一系列的協調行為，並不存在違反法律規定的情形。被訴複議決定對飯壟堆公司和中信興光公司的採礦權構成垂直投影重疊的事實、程度、影響等未進行認定，沒有進行任何分析。2.一、二審法院判決違反法定程序、適用法律錯誤。一、二審法院超越權限違法裁判，將本應由國土資源部在行政複議中作出的決定直接在判決中作出，違反法律規定，將中信興光公司自主選擇放棄申請複議的行為視為超過複議申請期限的正當理由，屬適用法律錯誤。3.一、二審法院違反客觀公正原則，影響公正審判。二審法院在明知被訴複議決定引用法律不全面的情況下，不僅仍然認定被訴複議決定合法，還在判決書中提到「國土資源部……存在引用法律條文不具體的情況，對此本院應予指出，國土資源部應在以後的行政執法中避免出現上述情況」等內容，明顯偏向國土資源部。4.被訴複議決定無視行政相對人的信賴利益，嚴重損害了再審申請人的合法權益。
被申請人國土資源部向本院提出意見，請求駁回飯壟堆公司的再審申請。主要理由為：1.郴州市國土局2006年許可行為違反有關礦產資源頒證權限的相關規定，屬越權執法行為。2.郴州市國土局2006年許可行為、湖南省國土廳2011年許可行為，均違反了垂直投影重疊的禁止性規定，屬重大明顯違法的行政行為，依法應予撤銷。3.中信興光公司申請行政複議沒有超過法定期限，湖南省國土廳於2011年9月1日作出行政許可行為，中信興光公司於2012年11月申請行政複議，且中信興光公司在行政許可作出後，曾多次提出要求撤銷重疊的採礦權申請，相關政府部門也組織多方進行整合協調，因而中信興光公司不存在怠於行使複議申請權的情形。
被申請人中信興光公司向本院提出意見，請求駁回飯壟堆公司的再審申請。主要理由為：1.被訴複議決定及一、二審法院判決認定事實清楚、證據確實充分、審查對象正確。作為涉案採礦許可證取得基礎的拍賣行為違法，採礦權設置違法重疊，拍賣標的依法不具有可處分性。違法重疊，既包括立體空間重疊，也包括垂直投影重疊，採礦權重疊將明顯對礦山生產安全造成隱患。郴州市國土局2006年許可行為不僅程序違法，而且實體違法，但鑑於該行為已被湖南省國土廳2011年行政許可行為所替代，可以不予撤銷。湖南省國土廳2011年行政許可是對郴州市國土局2006年行政許可的延續和變更，其沒有糾正違法重疊設置的採礦權，同樣構成違法，依法應予撤銷。2.中信興光公司申請行政複議沒有超過法定期限，符合法定申請條件，國土資源部受理中信興光公司的行政複議申請符合法律規定。
本院對一、二審法院審理查明的事實依法予以確認。
本院另查明：2016年10月26日，郴州市人民政府給國土資源部《關於支持郴州市蘇仙區紅旗嶺礦區資源整合工作的請示》（郴政〔2016〕71號）載明：「90年代中後期，郴州市蘇仙區紅旗嶺等礦區因鄉鎮、村多頭髮包，多頭管理，亂採亂挖嚴重，非法礦點達255個。2001年起，蘇仙區政府開展了紅旗嶺等礦區的礦業秩序整治工作。截止2003年，有色金屬礦點由原來的255個整治保留到56個，由於這些礦山基本上未辦理採礦登記或延續登記手續，未取得合法採礦權或者合法採礦權已廢止，引發多人向中央、省、市有關部門上訪。為逐步化解歷史遺留問題，蘇仙區政府編制了《郴州市蘇仙區有色礦遺留問題礦山礦產資源開發利用專項規劃》，明確紅旗嶺礦屬於國有礦山企業予以保留，飯壟堆礦和白沙壟礦雖然與紅旗嶺礦存在部分垂直投影重疊，但有各自獨立的空間範圍，經區政府組織有關主管部門及紅旗嶺礦等協調，同意將這2個礦山作為新設採礦權公開掛牌出讓。該專項規劃於2005年11月獲湖南省國土廳批覆（湘國土資辦函〔2005〕138號）。」
本院組織各方當事人勘驗現場後還查明：根據相關政府部門要求，飯壟堆公司和中信興光公司的涉案礦區至今仍處於停止生產狀態。
本院審理期間，曾多次組織各方當事人並邀請湖南省國土廳、郴州市人民政府、前期曾經籤訂整合併購協議的相關公司參與協調整合事宜，但因故協調未果。
本院認為：本案審查的標的是被訴行政複議決定是否合法。結合被訴複議決定、一、二審法院判決以及各方當事人在再審期間的訴辯意見，本院對被訴複議決定是否合法、一、二審法院判決是否正確，從以下五個方面分述之：
一、關於國土資源部受理中信興光公司行政複議申請是否合法的問題
國家對礦產資源的開採利用實行許可證制度，並實行採礦權有償取得的礦產資源產權制度。根據《礦產資源開採登記管理辦法》第六條、第十三條之規定，通常情況下，採礦權的設立和取得，是行政機關與相對人多階段、多步驟多個行為共同作用的結果：地質礦產行政主管部門確定採礦權類型與礦區範圍，發布招標公告並根據擇優原則確定中標人，中標人繳納採礦權出讓費用並籤訂出讓合同，中標人取得相關行政機關的相關聯行政許可，並取得相應年限的採礦許可證。其中，採礦許可證是地質礦產行政主管部門代表國家向採礦權申請人頒發的、授予採礦權申請人行使開採礦產資源權利的法律憑證，但並非唯一法律文件。採礦權人開採礦產資源權利的取得，雖以有權機關頒發採礦許可證為標誌，但採礦權出讓合同依法生效後即使未取得採礦許可證，也僅表明受讓人暫時無權進行開採作業，除此之外的其他佔有性權利仍應依法予以保障。同樣，採礦許可證規定的期限屆滿，僅僅表明採礦權人在未經延續前不得繼續開採相應礦產資源，採礦權人其他依法可以獨立行使的權利仍然有效。《礦產資源開採登記管理辦法》第七條第二款規定：「採礦權人逾期不辦理延續登記手續的，採礦許可證自行廢止。」該條規定的「自行廢止」，不能理解為所有礦產資源產權權益一併喪失。而且，本案中信興光公司在採礦許可證到期之前已經提出延續登記手續，僅僅是因為重疊問題未解決，採礦許可證暫未得到延續，並不具備採礦許可證自行廢止的條件，也不影響其基於採礦權出讓合同等已經取得的礦產資源權利，更不應以採礦許可證事後未得到延續的事實，來否定其與在先的採礦許可行為的利害關係。因此，雖然中信興光公司採礦許可證在2012年10月7日期限屆滿後未得到延續，但基於中信興光公司已經取得的礦產資源等權益，其與湖南省國土廳2011年的許可行為，仍具有法律上的利害關係，有權以自己的名義申請行政複議。由於飯壟堆公司、中信興光公司雙方客觀存在採礦許可證範圍垂直投影重疊問題，國土資源部、湖南省國土廳、當地政府及職能部門等多次舉行專題協調會推進整合事宜；國土資源部2011年12月26日向中信興光公司頒發的《採礦許可證》也明確標註：「請在本證有效期內解決重疊問題，重疊問題解決後，再申請辦理延續登記。否則不再予以延續。」因此，中信興光公司基於等待當地政府和國土資源部門推動整合等考慮，於2012年11月申請行政複議，即使存在申請超過法定期限情形，也應當認為屬於有「正當理由」。因此，一、二審法院結合全案情況，對國土資源部依法受理中信興光公司的行政複議申請予以支持，有法律依據。
二、關於2006年行政許可行為違法是否必然影響2011年行政許可行為合法性的問題
本院注意到中信興光公司提交的行政複議申請曾對2006年《採礦許可證》合法性提出質疑，但被訴複議決定並未將該許可行為的合法性直接作為審查標的，一、二審法院亦僅將國土資源部對頒發2011年《採礦許可證》複議的行為作為本案審理對象。但是，不論是被訴複議決定還是一、二審法院判決，在對2011年採礦許可的合法性作出否定性評價時，又均將2006年採礦許可的違法性作為主要理由之一。因此，對行政複議決定合法性的審查，仍需全面考慮前後兩次行政許可的合法性問題。具體而言，湖南省國土廳2011年行政許可，系對郴州市國土局2006年行政許可的承繼和延續，因而對2011年行政許可的合法性審查，也必然會涉及對2006年行政許可甚至採礦權設立行為、拍賣出讓行為的合法性評價。但是，不能認為只要2006年行政許可存在合法性問題，就必然影響2011年行政許可的合法性；而且對2006年行政許可合法性的審查與對2011年行政許可合法性的審查，其審查標準應當有所不同。一方面，2006年行政許可已經超過法定申請行政複議和提起行政訴訟的期限，具有不可。因而，不能認為只要2006年行政許可存在違法性問題，就必然要對2011年行政許可的合法性作出否定性評價；只有在2006年行政許可存在重大明顯違法或者存在顯而易見的違法且無法補正的情況下，才可能直接影響到2011年行政許可的合法性。另一方面，不論是行政許可機關、行政複議機關還是人民法院，對首次許可與延續許可行為合法性的判斷標準與審查重點均應有所不同。對許可期限屆滿的行政許可，許可機關在延續時，既會考慮原許可的適法性問題，也必然會考慮法律規範的變化對是否延續的影響，甚至會考慮基於公共利益需要是否能夠延續的問題。但顯然，行政系統作出首次許可、許可延續以及撤銷許可時，裁量幅度應當有所不同。首次許可時，許可機關可以依法裁量不予許可；但是否延續許可的裁量和判斷，則應受首次許可的約束，兼顧信賴利益保護問題。即使首次許可存在瑕疵或者違法，許可機關仍應審慎行使不予延續職權。同理，行政複議機關或者人民法院對許可機關裁量權進行審查時，亦應秉持謙抑原則，尊重許可機關對自身裁量權的限縮，除非這種裁量明顯不合理或者違背了立法目的，亦或構成濫用裁量權。本案中，國土資源管理部門2006年可以裁量不設定礦區範圍垂直投影重疊的採礦權，也可以不頒發相應的採礦許可證，但其一旦實施了首次許可，那麼在其後的延續許可，以至行政複議機關、人民法院對延續許可合法性進行審查時，則既要考慮首次許可的適法性，也要考慮維持許可是否必然損害公共利益，以及是否有必要的措施防範可能的不利影響並保障被許可人的信賴利益等問題。因此，不能簡單以首次許可存在適法性問題，即否定許可延續行為的合法性。易言之，在審查許可延續行為的合法性時，只有首次許可具有重大明顯違法或者存在顯而易見的違法且無法補正情形的，複議機關才可以撤銷延續許可。具體到本案，郴州市國土局2006年許可行為，系根據湘地行發〔1998〕6號文件進行。該通知授權市級國土資源部門以自己名義而非以湖南省國土廳的名義審批並頒發採礦許可證，雖違反地發〔1998〕48號文件和國土資發〔2005〕200號文件中有關應當由省級國土資源部門審批發證並不得再行授權的規定，但湖南省國土廳將審批發證權限違法下放至市級國土資源部門的法律責任，不應全部由飯壟堆公司承擔。飯壟堆公司持有的2006年《採礦許可證》，系通過採礦權公開掛牌拍賣出讓、籤訂採礦權出讓合同、繳納採礦權價款、辦理相關行政許可手續等法定程序依法取得，其合法的礦產資源權益應當受到法律保護。尤為重要的是，郴州市國土局頒發的2006年《採礦許可證》於2011年到期後，延續許可的審批主體已經由郴州市國土局變更為湖南省國土廳，並由湖南省國土廳以自己的名義頒發了2011年《採礦許可證》。因此，2006年許可行為存在的越權情形，已經得到2011年許可行為的治癒，其越權頒證的後果已經消除，並不構成違法性繼承問題。中信興光公司有關2011年《採礦許可證》系從2006年《採礦許可證》發展而來，2006年頒證越權違法，2011年頒證亦屬違法的主張，不能成立；被訴複議決定將此作為撤銷湖南省國土廳頒發2011年《採礦許可證》的理由，亦不能成立。二審法院認定被訴複議決定將此作為撤銷2011年採礦許可的理由不當，符合法律規定，本院予以支持。
三、關於採礦權礦區範圍垂直投影能否重疊的問題
正如一、二審法院查明，對於能否重疊問題，現行法律、法規、規章並無明確規定；對於何為重疊，也缺少明確的認定方法和處理程序。一般認為，採礦權礦區範圍垂直投影重疊，是指兩個分別處於上、下位置的採礦權礦區範圍，雖然不發生物理交叉，但垂直投影后在平面上形成重疊。由於可供開採的礦產資源分布於地表上下，不同種類礦藏可能在不同深度的垂直空間分層分布，採礦權礦區範圍垂直投影重疊也就難以完全避免。國土資源部複議決定撤銷2011年《採礦許可證》所援引的最主要的依據為〔2001〕85號文件，但該文也僅規定「一個礦山原則上只能審批一個採礦主體。不能違法重疊和交叉設置探礦權、採礦權」。該文件既未對何為「一個礦山」予以明確，也未對何為「重疊」作出界定，更未明確違法重疊設置礦業權的法律責任。國土資源部在其後的答辯中雖又補充提供〔2011〕14號文件作為不得重疊的依據，但該文件中也僅規定「除同屬一個礦業權人的情形外，礦業權在垂直投影範圍內原則上不得重疊」。上述文件規定，符合礦業管理實際需要，且不違反上位法規定，國土資源管理部門在設定採礦權、劃定礦區範圍和頒發採礦許可證時應當執行。但上述規定的目的，並非在於絕對不能設立重疊的採礦權，而是在於強調設定和出讓重疊的採礦權時，應當採取適當措施，確保採礦權由同一採礦權人取得，以便於安全生產並統籌開採時序。〔2001〕85號文件與〔2011〕14號文件，均未規定重疊設置的採礦權只能予以撤銷，且均強調對因歷史原因形成重疊且採礦權人不同一時，應當逐步妥善處理。而如果進一步考察礦產資源的共生和伴生過程，以及不同類型的礦產資源可能分別蘊藏於不同的垂直分層這一地質現象，如果簡單強調在同一礦區範圍已經存在採礦權的情況下，不考慮礦產資源種類和開採工藝的差別，對垂直投影重疊的其他採礦權一律不予設置，或者要一律撤銷已經設立的重疊的採礦權，既不利於推進有限礦產資源的全面節約與循環高效利用，也與國土資源部既有規定不相一致。《國土資源部關於礦產資源勘查登記、開採登記有關規定的通知》（國土資發〔1998〕7號）附件二《礦產資源開採登記有關規定》第一條規定：「（三）劃定礦區範圍……審批機關在劃定礦區範圍時，應依據以下原則確定……4.保護已有探礦權、採礦權人利益。申請人申請劃定的礦區範圍，其地面投影或地表塌陷區與已設立探礦權、採礦權的區塊範圍、礦區範圍重疊或有其他影響的，採礦登記管理機關在審批礦區範圍時應以不影響已有的探礦權人或採礦權人權益為原則。採礦權申請人應與已有的探礦權人或採礦權人就可能造成對探礦權或採礦權影響的諸方面籤有協議。探礦權人或採礦權人同意開採的，採礦登記管理機關可劃定礦區範圍；探礦權人或採礦權人認為有影響且出具充分證明的，採礦登記管理機關可以組織技術論證。論證結果確有影響且無法進行技術處理的，不予劃定礦區範圍。」此規定說明，在同一立體空間依法可以存在兩個採礦權（或探礦權），在不影響已有採礦權、已有採礦權人同意開採的情況下，採礦登記管理機關審核後，可以依法劃定重疊的礦區範圍。此即說明現行立法並未完全禁止設立區分礦業權或者重疊礦業權。總之，基於特定的礦藏以及不同開採工藝水平限制等因素考慮，強調在特定歷史時期，垂直投影重疊的採礦權原則上由同一個礦業權人擁有，有其積極意義，應當得到支持。而在現行法律、法規並未禁止設立垂直投影重疊的採礦權的情形下，國土資源管理部門對因歷史原因已經設立的部分重疊的採礦權，則應在不影響安全生產和環境保護且更有利於不同種類礦產資源全面節約利用的前提下，綜合衡量礦產資源形成狀態和地質條件，尊重不同礦業權人的不同開採意向、開採能力與開採工藝以及礦藏的開發規律等因素，區別進行處理。
四、關於重疊採礦許可證的處理與撤銷的條件問題
現行法律、法規、規章以及被訴複議決定所引用的相關規範性文件，對類似於本案因歷史原因形成的重疊的採礦權撤銷程序、步驟、方法及具體情形均無具體規定。〔2001〕85號文件對於違法設置的相互重疊或者交叉的採礦許可，要求依法抓緊進行糾正，而糾正的方式包括「該吊銷的要依法吊銷，該註銷的要堅決註銷，該協調處理的要妥善處理」。實踐中，解決重疊有多種方式，包括將不同採礦權主體推動整合為同一採礦權主體、調整並縮小採礦許可證範圍以解決重疊問題、在不同採礦權主體間建立開採協調機制、區分礦產資源開發時序且在確保安全生產的前提下簽訂承諾協議、撤銷一方採礦許可並通過補償或者賠償等方式彌補損失，等等。據此，對因採礦權主體不同一且採礦權重疊之情形，處理方式是多重的且可以綜合運用，撤銷重疊的採礦許可僅為其中一種處理方式。
本案存在部分重疊屬實，而能否僅憑部分重疊即撤銷採礦權人已經依法取得的採礦許可，則應全面、客觀、歷史地看待。由於歷史和管理水平等原因，涉案郴州市蘇仙區紅旗嶺礦區存在區、鄉鎮和村多頭髮包、礦業秩序混亂的現實問題，國務院《關於全面整頓和規範礦產資源開發秩序的通知》（國發〔2005〕28號）下發後，經對原來的持證礦山和發包礦山實行停產整頓，湖南省國土廳又於2005年11月25日下發《關於郴州市蘇仙區遺留問題礦山專項規劃的批覆》（湘國土資辦函〔2005〕138號）。根據有關專項規劃，中信興光公司採礦權（原紅旗嶺礦）屬於保留礦山招標出讓，飯壟堆礦屬於招拍掛出讓。根據雙方的《採礦許可證》記載，位於上方的飯壟堆公司開採鉛鋅銀礦，位於下方的中信興光公司開採錫鎢砷礦。在立體上，兩礦沒有重疊與交叉，飯壟堆礦開採標高為790米至1200米，中信興光礦開採標高為760米至370米，兩礦之間安全隔離層30米。雙方均取得了湖南省安全生產監督管理局頒發的《安全生產許可證》，且雙方也曾就安全生產等問題於2011年籤訂有關承諾書。
同時，各方當事人對重疊的比例及計算方法存有不同意見。即使按國土資源部在作出複議決定後答辯主張的垂直投影部分重疊面積佔57%，飯壟堆公司2011年《採礦許可證》仍有43%面積不構成重疊。被訴複議決定既未認定重疊的比例和計算方法，也未認定現有重疊是否存在影響安全生產等情形，又未徵求安全生產等行政主管部門意見或者專業機構鑑定意見，即簡單以構成重疊為由作出撤銷決定，未能全面認定事實，屬於認定事實不清。
五、關於被訴複議決定說明理由義務問題
國務院《全面推進依法行政實施綱要》規定，行政機關行使自由裁量權的，應當在行政決定中說明理由。行政複議決定是複議機關居中行使準司法權進行的裁決，且行使著上級行政機關專業判斷權，人民法院對行政複議決定判斷與裁量及理由說明，應當給予充分尊重。與此相對應，行政複議決定和複議卷宗也應當依法說明理由，以此表明複議機關已經全面客觀地查清了事實，綜合衡量了與案情相關的全部因素，而非輕率或者武斷地作出決定。因為只有藉助書面決定和卷宗記載的理由說明，人民法院才能知曉決定考慮了哪些相關因素以及是否考慮了不相關因素，才能有效地審查和評價決定的合法性。不說明裁量過程和沒有充分說明理由的決定，既不能說服行政相對人，也難以有效控制行政裁量權，還會給嗣後司法審查帶來障礙。
對本案而言，頒發採礦許可證屬於典型的許可類授益性行政行為，撤銷採礦許可必須考慮被許可人的信賴利益保護，衡量撤銷許可對國家、他人和權利人造成的利益損失大小問題。確需撤銷的，還應當堅持比例原則，衡量全部撤銷與部分撤銷的關係問題。同時，被複議撤銷的2011年《採礦許可證》有效期自2011年至2014年9月；國土資源部2014年7月14日作出被訴複議決定時，該《採礦許可證》的有效期已經臨近屆滿。在許可期限即將屆滿，雙方均已經因整合需要停產且不存在安全生產問題的情況下，被訴複議決定也未能說明撤銷的緊迫性和必要性，反而使飯壟堆公司在可能的整合中處於明顯不利地位，加大整合併購的難度。
堅持依法行政和有錯必糾是法治的基本要求，但法治並不要求硬性地、概無例外地撤銷已經存續的、存在瑕疵甚至是違法情形的行政行為，而是要求根據不同情況作出不同處理。《行政複議法》第二十八條第一款第三項規定，複議機關對違法的行政行為，可以作出撤銷、變更或者確認違法等行政複議決定。因此，複議機關應當審慎選擇適用複議決定的種類，權衡撤銷對法秩序的維護與撤銷對權利人合法權益造成損害的程度以及採取補救措施的成本等諸相關因素；認為撤銷存在不符合公共利益等情形時，可以決定不予撤銷而選擇確認違法等複議結果；確需撤銷的，還需指明因撤銷許可而給被許可人造成的損失如何給予以及給予何種程度的補償或者賠償問題。如此，方能構成一個合法的撤銷決定。在對案涉採礦權重疊問題有多種處理方式以及可能存在多種複議結論的情況下，國土資源部選擇作出撤銷決定，更應充分說明理由。但是，從複議機關所提供的證據與全案卷宗情況來看，被訴複議決定並未體現相應的衡量因素，也未進行充分說理，僅簡單以構成重疊即作出撤銷決定，難以得到人民法院支持。人民法院認為複議機關所提供的證據材料不能滿足司法審查需要，複議機關未完全履行說明理由義務的，可以要求複議機關重新調查處理，並提供可以進行審查的證據、依據以及相應的理由說明。
同時，被訴複議決定援引《行政複議法》第二十八條第一款第三項作為法律依據時，未明確具體適用該項五種違法情形的具體類型，更未闡明具體理由，給當事人依法維權和人民法院合法性審查造成障礙，構成適用法律不當。
綜上，中信興光公司在申請行政複議時，雖然其《採礦許可證》開採期限已經屆滿，但仍然擁有除開採礦產資源以外的其他合法權益，具備行政複議申請人資格；國土資源部受理中信興光公司的行政複議申請，符合《行政複議法》有關行政複議受理條件規定。湖南省國土廳委託郴州市國土局頒發2006年《採礦許可證》的行為雖然存在瑕疵，但該瑕疵已經因為2011年湖南省國土廳以自己的名義頒證而得到糾正和治癒，被訴複議決定以2006年頒證行為違法作為撤銷2011年頒證行為的理由不能成立。飯壟堆公司2011年《採礦許可證》與中信興光公司相應《採礦許可證》載明的礦區範圍存在部分垂直投影重疊情形屬實，但被訴複議決定未全面查清案件事實與重疊情形，在對重疊問題有多種處理方式、有多種複議決定結論可供選擇的情況下，未履行充分說明理由義務，也未能提供有關撤銷的必要性和緊迫性的相應證據，逕行撤銷2011年採礦許可，且法律規範不明確不具體，依法應予糾正。一、二審法院支持行政複議決定的裁判結果不當，亦應一併予以糾正。
當然，國土資源部在重新作出複議決定時，如經相應專業機構認定飯壟堆公司與中信興光公司的《採礦許可證》礦區範圍和各自的開採工藝存在確屬不能重疊的情形，或者飯壟堆公司非重疊部分不能獨立設立採礦權，或者重疊部分已經影響到中信興光公司的安全生產且無法通過採取其他防範措施的方法予以解決，又無法通過整合、併購等方式實現採礦權主體的，國土資源部仍可依據所查明事實和相應鑑定意見，在衡量全案各種因素和處理結果且充分說明理由的情況下，正確援引法律規範，依法作出撤銷行政許可的複議決定；壟堆公司對其合法產權受到的損失則可依法申請國家賠償。
綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項、《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條第一款、第一百二十二條之規定，判決如下：
一、撤銷北京市高級人民法院（2015）高行終字第3209號行政判決和北京市第一中級人民法院（2015）一中行初字第839號行政判決；
二、撤銷中華人民共和國國土資源部國土資複議〔2014〕455號行政複議決定；
三、責令中華人民共和國國土資源部重新作出行政複議決定。
一、二審案件受理費共計100元，由被申請人中華人民共和國國土資源部負擔。
本判決為終審判決。
審 判 長 江必新
審 判 員 黃永維
審 判 員 耿寶建
二〇一八年三月七日
法官助理 殷 勤
書 記 員 衛倩男
來源：裁判文書網 百姓與法制