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《中國經濟周刊》 記者 姚冬琴 | 北京報導
（本文刊發於《中國經濟周刊》2016年第21期）
5月17日， 審計署發布2016年第一季度貫徹落實國家重大政策措施跟蹤審計結果，發現有94.28億元專項資金未及時安排使用發揮效益。
當前，落實去產能、去庫存、去槓桿、降成本、補短板任務，很多領域需要大量資金，盤活「沉睡資金」顯然更為迫切。為何中央一再部署要求，仍有大量資金「趴在帳上」？哪些因素影響財政資金統籌盤活？如何推動專項資金的清理、整合、規範，提高財政資金使用效益？日前，審計署專門召開專題座談會，研討進一步盤活財政存量資金、促進專項資金統籌整合。
財政資金分配「碎片化」：
農林水類專項由114個處室管
部分領域騙取比例達到37%
審計署副審計長袁野在座談會上談道，當前比較突出的問題是，財政資金在分配上還存在著「散」「小」的問題，使用上還存在比較「亂」的問題。
從這幾年審計結果公告看，目前財政專項資金的分配「碎片化」問題突出，而且特別體現在與民生關係度比較大的項目上。他介紹說，2014年審計機關曾對專項資金的分配渠道進行深入解剖發現，農林水事務類中的66個專項，在分配時中央層級就有9個部門在管， 具體又分散到各部門下屬的50個司局、再分散到114個處。「分配渠道非常散。這塊資金由114個處分配管理，到底有多少個政策方向？」袁野說。
碎片化、部門化、司處化現象在轉移支付分配中也比較突出。袁野介紹說，比如2014年財政部上報轉移支付項目是133個，但是在實際執行中，安排的明細專項是362個。審計抽查了其中343個明細專項，資金分配涉及到43個部門、123個司局、209個處室。資金使用中效率不高。
一些專項不僅使用效率不高，有的在使用中還存在著不安全的問題。比如2013年審計發現，有的專項由於分配的部門多，基層逐級審核上報、信息溝通不夠、審核監管不到位等，弄虛作假問題比較突出。審計重點抽查了林業貸款貼息、成品油價格補助、農機具購置補貼、中央基建投資、縣域金融機構涉農貸款增量獎勵等專項，發現騙取比例達到抽查金額的37%。2014年，審計部門繼續對專項進行審計，重點抽查了關閉小企業中央財政補助專項資金、涉農資金等，發現資金被騙取套取的情況還是不能忽視。
基層整合資金有「三怕」：
今年整合，明年就沒了資金
要區分基層政府的「制度創新」與「違紀違法」
整合使用財政資金，在實踐中還存在一些難點。袁野在座談會上談道，在審計調研中感到，對於財政資金整合使用，基層有「三怕」：第一怕失去專項支持不敢整合。「錢是按照條條框框來的，按照一個部門一個部門落下來，拿到資金以後可能有多種原因沒有辦法使用，但要調整到其他部門統籌安排，就怕整合出去的資金往往第二年上級就不再安排了，而且這個現象在審計中已經發現了。」袁野說，基層第二個擔心是把資金整合出去，把上級部門得罪了。第三個擔心是，很多資金跟著政策走，有考核目標，地方根據實際對資金進行了整合，但年底考核責任沒完成，影響政績。
審計署在5月17日發布的審計結果公告解讀中也提到，一些現行制度規章與統籌使用財政存量資金的政策要求沒有及時銜接，涉及專項分配使用的具體制度規定、特別是相關部門有些「專款專用」「打醬油的錢不能買醋」等規定還沒有修訂完善，基層往往難以突破這些規定進行有效整合，造成「不能作為」。
就此，審計署建議要按照簡政放權精神，加快清理修訂影響財政資金統籌使用的制度規定，鼓勵在資金統籌使用中進行制度創新，給予基層政府更多資金統籌自主權，鼓勵先行先試，大膽探索，切實促進提高財政資金效益。
在審計實踐中，如何把握「制度創新」與「違反專款專用規定」的界限？審計署財政審計司相關負責人在座談會上指出，要做好「三個區分」：把推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區分開來；把上級尚無限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止後依然我行我素等違法違紀行為區別開；把為推動發展的無意過失，同為謀取私利等違紀違法行為區分開來，審慎做出結論和處理。
專家觀點
沉澱資金成了一些地方政府和部門的既得利益
查出資金閒置問題，基本以整改為主，缺乏有效的問責機制
南京審計大學副校長裴育：利益驅動使得各級政府和政府部門盤活、整合專項資金的積極性比較低，甚至存在牴觸情緒。很多專項會涉及到部門和官員的權力，沉澱的資金已經成為一些地方政府和部門的既得利益。對於專項進行盤活和整合資源，必然會削弱相應的權力，損失既得利益。財政存量資金清理範圍實際上還不夠全面，從這個角度來看，打一個不恰當比方，觸動利益比觸動靈魂還難。
同時，財政專項資金的盤活和整合缺乏有效的約束問責機制。比如，有的地方使用中央專項資金種類繁多，其管理是依靠地方政府，對資金使用難以形成有效約束。對於資金閒置問題，無論是內部檢查還是外部發現的，基本以整改為主，無法形成有效的問責機制。
減少財政專項為什麼這麼難？
官本位思想作怪，每個部門都要有專項，否則工作就沒法開展了
全國工商聯辦公廳副主任姜建靜：談資金整合之前，首先應該先談減少專項資金。當前專項資金種類特別多，這跟十八屆三中全會提出的市場在資源配置中起決定性作用的精神不符。總理經常說，政府的改革要加大力度。但目前各部門改革還是不到位，尤其有資金分配權的部門，有時候是官本位思想作怪，每個部門都要有專項，沒有的話工作就沒法開展了。這種情況我也接觸過。
諸如民生、教育、科研、醫療、社保等方面，涉及特別貧困的人，涉及到個人的補貼，這些專項是應該有的，但也有其他一些專項沒有設立的必要。所以，我覺得首先應該把已有的專項清理一下。強調利用市場機制，比如社會機構的建立，包括社區醫療點、基層醫療衛生、體育設施等，都可以通過市場運作、通過招標等方式引導社會資金來辦。那些沒必要設立的專項應該清理，清理不掉再整合。
中央財經大學財經研究院院長、審計署特約審計員王雍君： 經常聽說，專項資金數量減少了多少，但其實仔細一看，很多專項還是原來的部門在管，只是把原來部門管理的多項在名稱上合併成一項，但還是按照原來的體制機制在運作。
我的想法是，真正的財政資金整合，應該是由財政部門統籌管理所有的財政轉移支付，其他任何部門是沒有財權的，只有事權。
另外，除了證明必須是中央政府在全國範圍內實施的以外，其他沒有合理性的專項轉移支付，應該通過因素法直接分配到縣。縣及縣以下基層政府為中國70%以上的人口提供了70%以上的公共服務，他們是重心所在。 提前告知縣政府，未來三年從中央政府、上級政府可以拿到多少專項資金，這就能夠大大增強地方政府的統籌規劃能力，也能夠有預見性。現在這項工作做起來非常難，但審計部門可以在審計報告中提出建議。
如何最大限度發揮財政資金使用效益？
合理劃分財權與事權；改革收支掛鈎制度；建立督查和問責機制
南京審計大學副校長裴育：有五方面建議：第一，進一步促進財稅體制完善和改革創新。合理劃分中央和地方以及地方各級政府之間的事權，確定財權事權的匹配，這是有效解決當前我國財政專項資金問題以及其他財政問題的重要途徑。
第二，要進一步促進財政專項資金規範管理和改革創新。可以推動建立專項撥款與資金盤活相銜接的約束機制，對財政專項資金使用進度慢、盤活財政專項資金存量不力的地方減少下一年度的安排，對於結餘消化不力的部門相應減少下一年度的預算安排。
第三，進一步促進完善相關法律法規，弱化掛鈎事項預算支出剛性（編者註：掛鈎是指教育、科技、農業等財政支出與財政收支增幅或生產總值掛鈎）。教育、農業、科技支出具有很強的支出剛性，再加上全國一刀切，導致專項資金沉澱中上述掛鈎事項比較高。可以進行三大掛鈎事項改革，探索建立符合各地區實際的三大事項收支新機制，取消全國一刀切的做法，相應可以降低三大事項預算支出剛性，盤活預算資金。
第四，進一步促進專項資金領域簡政放權改革，簡化審批程序，促進專項資金的管理由重申報向重管理轉變，監督由財政合規向財政績效轉變。
第五，進一步促進建立健全盤活財政存量資金督查和問責機制，比如說可以推動建立財政專項資金結轉日常報告制度，定期進行督促檢查，對於支出進度慢、盤活財政專項資金不力的地區和部門進行通報，並依照新修訂的《預算法》和《財政違法行為處罰處分條例》進行處理。
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2016年第21期《中國經濟周刊》封面