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北大光華租賃住房研究課題組
北大光華住房公積金制度變遷和功能完善研究課題組
2020年11月5日
2020年11月3日，中共十九屆五中全會審議通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）全文發布。《建議》凝聚全黨全社會共識，做出了在國內外環境發生深刻複雜的變化之下，我國仍處於重要的戰略機遇期的重要判斷。《建議》特別指出在新的發展階段，以新的發展理念，構建新的發展格局是十四五規劃的核心要義，這為我國實現高質量發展提出了破題思路。
構建以國內循環為主體，國際和國內循環相互促進的新發展格局，我們需要積極應對我國在經濟社會發展中面臨的一系列結構性問題，通過徹底的改革創新破題挑戰，清晰界定了未來5-15年我國經濟社會發展的工作內涵。促成新發展格局的形成，暢通國內大循環，尤其是暢通要素（資金、勞動力、土地、技術和數字資產）的自由流動和有效配置是有序推進城鎮化、提升居民消費意願和消費能力、減小直至消除城鄉收入差距、解決新市民的居住問題、實現住房市場健康發展、全面提升人們福祉的關鍵。
為此，《建議》在第八點第31條明確提出「推進以人為核心的新型城鎮化」，為進一步推進城鎮化建設指出了新方向：「堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，租購併舉、因城施策，促進房地產市場平穩健康發展。有效增加保障性住房供給，完善土地出讓收入分配機制，探索支持利用集體建設用地按照規劃建設租賃住房，完善長租房政策，擴大保障性租賃住房供給。深化戶籍制度改革，完善財政轉移支付和城鎮新增建設用地規模與農業轉移人口市民化掛鈎政策，強化基本公共服務保障，加快農業轉移人口市民化。」
北大光華課題組基於對城鎮化建設、住房問題和公積金制度改革的長期研究認為，在構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局的階段，需要大力培育租賃市場，啟動「住房公積金制度、租賃住房和REITs三位一體」的新一輪改革，推動新型住房體制建設，以高質量供給引領和創造住房新需求，最終實現人的城市化。
一、構建新發展格局迫切需要大力發展租賃住房
（一）實現與社會主義現代化相匹配的產業結構需要大力發展租賃住房。《建議》強調了「到二〇三五年基本實現社會主義現代化，到本世紀中葉把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國」的遠景目標。2019年，我國佔全國勞動力人口26%的農業就業人口僅貢獻了7.1%的GDP，這體現出我國城鄉二元差距明顯。根據光華思想力課題組的預測，2035年實現社會主義現代化的中國人均GDP與2004年的日本大致相當。日本2004年農業佔GDP比重為1.24%，就業人口佔比4.6%；2035年的中國，農業GDP佔比大約為3%，就業人口佔全部就業人口6%左右。這意味著未來十五年，將有超過20%的就業人口需要重新配置到第二產業或服務業。未來中國會主要形成幾大中心城市和都市圈，在產業結構變遷和人口流動的情況下，農業轉移人口城市化的過程將帶來大量的住房需求，尤其是住房租賃需求，同時需要根據人口流入或流出情況有效規劃和設計相應的基礎建設及公共服務設施建設。大力發展住房租賃市場，增加租賃住宅有效供給，建設配套設施完善的租賃社區，才能有效解決人才和新市民的居住問題，增強其安全感、幸福感和獲得感，形成人口增長、產業發展雙向互促的可持續發展模式。
（二）城鎮化率的進一步提升需要租賃住房市場作為堅定支撐。真正推動國內大循環，應該首先從繼續深化要素市場的改革破題。從人力要素角度，一方面，我國未來勞動力要素麵臨的主要挑戰是勞動力數量減少問題，另一方面，是如何處理好農業轉移人口市民化的問題。2019年中國常住人口城鎮化率為60.60%，戶籍人口城鎮化率為44.38%。光華思想力課題組利用1978-2017年歷史數據線性擬合，預計2035年中國人口城鎮化率將達到75%-80%。約2億農民將會進入城市生活，參與城市的經濟建設。租賃住房將是解決進城農村人口住房需求、實現農業轉移人口市民化的重要支柱，激發他們積極融入城市生活的意願，大量人口留下來才能保持城市活力和動力。而消除城鄉二元差距，需要將城市化推進與鄉村振興有效結合起來，將農村建設用地的流轉與勞動力的自由流動結合起來，提升農村人口的財產性收入。這為未來要素市場改革、新型城市化的推進等提出了要求，也指明了方向。
（三）發展租賃住房是新發展格局下提振消費、拓展投資的新思路。新發展格局下，消費發揮著基礎性和引領性作用。近年，居民消費佔GDP比重約為40%。據光華思想力課題組預測，2035年可達到60%，增加約20個百分點，同時服務消費佔整個消費的60%，接近美國的65%。在未來15年的時間裡，解決了城市人口工作地和居住地相一致的問題，能更好地釋放消費的潛力，促進消費尤其是服務消費。推動租賃住房建設，引導居民以租賃住房代替購房，有利於培育租賃住房這一新型消費，更有利於降低以往高昂的購房和貸款支出，打通消費堵點，釋放其他消費需求，拉動經濟長期健康發展。
（四）租賃住房是解決我國當下住房問題的必由之路。十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。國家統計局發布的報告顯示，2019年，我國城鎮居民人均住房建築面積39.8平方米，住房問題已由總量不足轉變為結構性供需矛盾問題和人地匹配問題。面對大城市居高不下的房價，完全以購買途徑解決住房問題必然是行不通的。長期以來，我國住房租賃市場發育相對滯後，租賃供給結構較為單一，一些人口流入量較大的城市租賃房源總量不足、市場秩序不規範。推動實現居民住有所居的目標，需要削減房地產的投機和投資屬性，多主體供給、多渠道保障、租購併舉，從供給側大力推動租賃住房建設，一方面穩定租賃住房市場價格，另一方面緩解政府在保障性住房投資上的巨大財政負擔。
二、培育和發展租賃住房市場的挑戰和原則
（一）培育和發展租賃住房市場的挑戰
我國未來保持高質量發展離不開新型城市化的推進，而激發城市活力需要多元化的新增人力資源。為新市民提供租賃住房，目前還有很多待解決的問題，包括土地、資金、運營、覆蓋面、稅費政策等多方面。
土地方面，隨著大量人口流入高速發展的城市，土地資源稀缺，而居民對於住房有迫切和多樣的需求，從而導致這些城市房地產價格快速增長；過去的公租房等保障性住房大多區位偏遠，空間布局和需求之間存在錯配，帶來居住不便和空置率高的問題。對於依賴土地出讓收入的地方政府來說，低價出讓的短期收入不及土地招拍掛收入，因此也沒有改革的動力。地方租賃住房用地和集體建設用地租賃住房試點，將參與主體基本限制為國有企業，降低了民營企業參與的積極性。
資金方面，目前的租賃住房建設主要依靠債務融資，缺少權益性資金等市場資本。債務資金有固定期限、成本較高，難以匹配租賃住房初期投入高，回報期長的投資特性。
運營方面，目前租賃住房項目參與主體單一，主要為國企，運營管理缺乏市場化激勵。租賃住房企業運營能力有差異，部分房企缺乏運營能力導致資源低效使用。
覆蓋面方面，現有的租賃住房，尤其是長租公寓，主要滿足了小部分高收入人群的需求，無法覆蓋廣大農業轉移人口和城市的其他靈活就業人群。而隨著產業結構變遷，各類人才湧入城市，租房需求也更加多元化。
稅費政策方面，目前稅務優惠集中在居民層面，對於租賃住房企業的全國性稅收優惠政策未實質落地，企業需要繳納增值稅、增值稅附加稅、房產稅、城鎮土地使用稅、印花稅、所得稅等多種稅費，高綜合稅費壓縮了企業的利潤空間。
高成本的資金加之稀缺的土地、缺乏動力的地方政府、運營缺乏效率，以及稅費等多個因素極大地限制了租賃住房市場的發展。如果這些問題得不到解決，流動人口將無法真正融入城市，也無法持續推動新發展格局的形成。因此，未來改革發展中應該充分考慮上述問題，保障多方利益。
（二）培育和發展租賃住房市場的原則
我們認為，在推動租賃住房建設，解決新市民住房問題時，須遵循以下原則：1）確保資金投入和項目運營上的市場化。2）形成低成本租賃住房用地的多渠道供給；3）形成多層次人群的租賃住房供給。
三、推動租賃住房建設的建議
第一，拓寬租賃住房用地來源。其一，地方政府通過劃撥或出讓方式提供新增低地價的租賃住房建設用地。其二，利用農村集體建設用地建設租賃住房。既能夠增加租賃住房供應，又可以拓展集體土地用途，通過集體土地作價入股，使集體經濟組織和農民享受長期穩定的租金收益。其三，盤活社會閒置住房、改建商業用房、園區等現有的存量房屋，增加租賃住房的有效供給。可將符合發展租賃住房需求的存量用地和閒置土地資產，統一部署調整為租賃住房用地。如未來建立了專業的租賃住房運營機構，地方政府也可以以提供土地的方式入股。其四，整體規劃和利用開發商自持用地。在土地競拍環節，明確規定自持部分應整體規劃併集中，鼓勵由租賃住房企業整合和運營。
第二，擴大租賃住房建設資金來源，支持住房公積金用於租賃住房建設。因城施策，從供給端發力，吸納更多社會主體和市場主體參與租賃住房建設，綜合考慮住房公積金、政府財政、社會資本（如公募REITs等權益類資金）等多種資金來源，根據各地發展情況統籌資金，共同收購、運營、新建地方保障性住房、人才公寓、租賃住房。住房公積金從供給端參與租賃住房建設，既符合部分類型土地對參與主體的要求，又有利於住房公積金自身擴大繳存面、提升增值收益，發揮其作為居民養老的第二支柱作用。引入社會資本建設租賃住房，有助於降低保障性租賃住房建設對於財政的過度依賴。長期來看，培育成熟的租賃市場應充分利用社會資金，形成「開發-培育-退出-開發」的投融資閉環，循環的投融資體系也能夠為市場機構參與租賃住房建設增加信心。
第三，放開各類市場主體參與建設和運營。適當放開租賃住房用地、集體土地、限自持用地等類型土地的參與主體限制，鼓勵租賃住房企業以更加市場化的方式開發與運營，提升租賃住房的運營效率。
第四，豐富租賃住房品類，滿足不同階層的多樣化住房需求。深入調研租房人群的需求，鼓勵租賃住房企業提供豐富的住房品類，如藍領公寓、家庭房等，為不同階層的租房者提供「一套房」「一間屋」「一張床」的多層次供給。
第五，對租賃住房企業的稅費支持。通過稅收和貸款優惠等方式鼓勵市場主體積極參與租賃住房的建設和運營。例如，參考目前我國部分地市已推出的稅收優惠政策，鼓勵在省市層面落實租賃住房企業的稅收優惠；適當減低租賃住房企業的房產稅、增值稅等運營稅費，降低企業持有運營成本。
四、兩個具體建議
（一）住房公積金從供給端參與租賃住房建設
地方政府劃撥租賃住房建設用地，並給予一定的稅費減免，住房公積金通過權益投資方式，與住房租賃企業、社會資本等從供給端參與建設租賃住房，住房租賃企業進行實際運營，主要為繳納公積金城市的白領、藍領工人等各類型租戶提供在價格和品質方面具有差異化的住房產品，租戶享受一定的租金優惠。租賃住房前期投資可以選擇通過REITs方式退出。該方案有利於農業轉移人口真正融入城市，消除因「身份識別」形成的各種不平等；有利於擴大住房公積金的繳存面，提高住房公積金的投資收益，使公積金成為繳存人養老金的補充。
以蘇州工業園區租賃住房數據為例，34億公積金投資能形成75萬平米住房面積，解決1.5萬戶租房問題（50平米/戶）；全國一年投資4080億元用於租賃住房（如果其中一半利用社會資本，則只需要2040億公積金投入），能夠解決180萬戶家庭住房問題，十四五期間能夠解決900萬戶家庭住房問題。如果適度使用槓桿、在稅收方面具有一定減免或在租金方面保有一定彈性，投資資本收益率可達7-9%。此外，與租賃住房上下遊配套相關的產業由此能夠發展起來，社區建設將成為社會穩定的支柱之一。
這一方案有以下三大優點：
（1）形成機制上的閉環。該方案結合了租賃住房建設與公積金制度改革、公募REITs等社會資本建設，在擴大公積金針對靈活就業人員覆蓋面的同時，從供給端也能給繳納人員提供多層次的租購服務。
（2）讓近千萬家庭住有所居。根據課題組對蘇州工業園區租賃住房數據的測算，一年2040億的公積金投入，佔全國公積金可用資金存量的20%多一點，在十四五期間就能解決900萬戶家庭住房問題，同時，該方案充分利用資本市場和市場化運營機構，可以帶來規模和品質上的迅速提升。
（3）提升公積金增值收益。投資者的投資收益率能夠達到7-9%，利於吸引社會資本進入，也增加公積金繳納者投資收益，使得公積金有可能成為養老第二支柱的一部分。
（二）以集體用地建設租賃住房
2020年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於調整完善土地出讓收入使用範圍優先支持鄉村振興的意見》。提出「調整土地出讓收益城鄉分配格局，穩步提高土地出讓收入用於農業農村比例」。《建議》進一步明確，探索支持利用集體建設用地按照規劃建設租賃住房。未來《建議》的實施落地環節將更加有助於縮減城鄉差距，使得農村土地出讓收入真正支持農村發展，促進對農村集體建設用地的開發。
課題組預計，此類用地和租賃住房的結合將加速實現新發展階段關鍵領域的突破，成為切實促進民生福祉的政策亮點。為此，課題組提出建議方案：
集體經濟組織與企業共同建設租賃住房，以集體土地使用權出資，佔有51%或以上權益。開發建設資金由住房租賃企業、社會資本等主體提供，並佔有一定比例股權。住房租賃企業進行實際運營，為城市各類型租戶提供在價格和品質方面具有差異化的住房產品。租賃住房前期投資可以選擇通過REITs方式退出。
以北京市朝陽區十八裡店項目為例，十八裡店鄉政府成立北京致誠鑫達物業管理有限公司開發經營西直河村五宗集體用地地塊，與首創新都置業合資成立開發公司，鄉政府佔股51%。地塊面積11.4萬平米，建築面積合計41萬平米，總投資估算為436,320萬元。從財務角度分析，本項目財務內部收益率為7.94%，具備經濟可實施性。
該方案容易執行，現在也有試點的先例，而且投資回報對市場資本也有吸引力。比較明顯的缺點有兩個：其一，項目的標準化程度相對比較低，大規模推廣受制於集體用地的流轉情況；其二，租賃住房的服務對象相對不明確，如果只是從增加租賃住房供給的角度入手設計方案，難以形成相應社區文化體系，也難以給新市民群體提供住房消費上的長期保障。
中國發展模式從來不是一個固定不變的概念或是思維框架，它是一個隨時間的變化而不斷變化的思想探索和實踐探索的集成。中國經濟社會所處的發展階段的不一樣，就決定了破題重大問題思路的不一樣。自1998年開啟住房制度改革以來，金融機構以房地產投資所形成的固定資產作為抵押品，極大地擴大社會信用，形成了與經濟高速增長相匹配的「人-地-房-資金」循環。與二十年前住房制度改革開啟中國經濟高速增長一樣，「公積金制度改革、租賃住房及公募REITs」三位一體的重大改革，將形成「人-地-房-資金」新的循環，成為構建新發展格局、推動中國經濟社會高質量發展的核心改革舉措。
執筆人：劉俏、張崢、孟涓涓、張琳、張佳慧、高茜芸
劉俏 北京大學光華管理學院金融學教授、院長
張崢 北京大學光華管理學院金融學教授、副院長
孟涓涓 北京大學光華管理學院應用經濟學系教授
張琳 北京大學光華管理學院院辦主任
張佳慧 北京大學光華管理學院思想力研究員
高茜芸 北京大學光華管理學院思想力研究員
網易研究局（微信公號：wyyjj163） 出品
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