陸銘/上海交通大學中國發展研究院執行院長、城市治理研究院研究員
2020-12-01 16:24 來源：澎湃新聞
澎湃新聞 王基煒 製圖
一、背景當前，上海和全國一樣面臨經濟增速下行壓力，但上海同時承擔著中國（上海）自由貿易試驗區新片區和長三角一體化示範區建設的新任務。
隨著我國製造業和服務業在經濟中所佔比重越來越高，城市群對發揮規模經濟效應，拉動國家發展起到的作用也越來越大。在城市群發展中，核心大城市及周圍的都市圈建設所發揮的增長極作用，也需要加強。但既有的以行政邊界為界的發展規劃，已經不能適應上述城市發展和都市圈建設的新形勢，因此，跨行政邊界的上海都市圈建設必將成為推進長三角一體化和上海發展的關鍵抓手。
二、上海都市圈建設需要突破多重障礙第一，
觀念障礙。
在歐美日等發達經濟體，城市源於「自治」，因此其地理管轄範圍通常比較小。相比之下，中國的地級市和直轄市是以中心城區為核心，包括周圍縣級市（區）的行政管轄區。
以上海為例，它的面積遠大於發達國家超大城市的中心城市（如紐約市、東京市），但又小於圍繞著超大城市所建設的都市圈。由於未做科學和客觀的區分，我們在一系列對上海發展現狀和趨勢的判斷上出現了偏差。習慣上，經常將上海人口與國外的「城市」人口進行比較，但如果在半徑大約50至70公裡的都市圈範圍之內進行比較的話，潛在的上海都市圈的人口約3000萬，而東京都市圈的人口已經達到3700萬，並仍然在增長。在土地方面，既有的國際比較是將上海與其他都市圈相比，而如果在大約相同面積的範圍之內進行比較的話，上海都市圈的土地開發強度不到30%，仍然低於東京都市圈，而且這是在東京都市圈範圍內存在大量山地的情況之下。
不僅如此，在城市群的發展方向上，人們始終認為經濟向核心城市集聚會帶來其對周邊其他城市、中小城市和小城鎮的「虹吸效應」，將那裡的資源要素吸引過來，從而不利於那裡的發展。事實上，經濟向核心地區的集聚，是經濟規律使然。並且，高度集聚的核心區發展能夠對外圍產生更強的帶動作用，同時在核心區和外圍區形成更明確的分工，進而提高資源配置的效率。在經濟集聚的過程中，中心地帶和外圍之間人均實際收入和生活質量的差距也會縮小，從而可以
「在發展中營造平衡」。
第二，
規劃障礙。
在當前體制之下，各城市是按照自己的行政管轄邊界來進行規劃的，因此，在潛在的上海都市圈和長三角一體化示範區範圍之內，對土地、人口、基礎設施和公共服務等，仍缺乏統一規劃。甚至，以行政管轄邊界進行規劃，有可能強化相鄰城市之間各自為政和市場分割的情況。
第三，
體制障礙。
在既有體制之下，每一個地方的基礎設施、公共服務、社會保障等方面支出相對獨立運轉。地方官員的政績觀中，又往往追求本地投資和經濟增長速度的最大化，因此每一個地方都相對獨立地有自己的產業發展和招商引資計劃。在對長三角一體化的理解上，相關方面往往強調上海向周邊的產業疏散，而不是高效集聚。這種政府行為模式對區域經濟一體化和相應規劃的制定，具有實質性的阻礙力。
三、關於推進上海都市圈規劃的建議上海市委書記李強同志近日要求：高質量編制好「十四五」規劃，高水平落實好國家戰略任務，更好服務國家發展大局。為此，就「十四五」期間的上海都市圈建設，我提出如下建議：
第一，
儘快推進上海都市圈規劃。
建議制訂圍繞上海大約50至70公裡半徑的上海都市圈規劃，並與長三角一體化示範區建設規劃相對接。這裡的上海都市圈規劃，實際上是目前已經提出的「大上海都市圈」規劃的核心。「大上海都市圈」是一個覆蓋面更廣、輻射周邊中小城市的城市群，上海都市圈則是國際上一般定義的「日通勤圈」概念。
第二，
以上海都市圈為空間單元科學預測人口，淡化上海管轄範圍內的人口控制目標，推進公共服務一體化。
「十四五」期間，國家層面將推進特大和超大城市戶籍制度改革，廣州已經率先推進在落戶申請中對珠三角和長三角社保繳納年限互認。在這一形勢之下，建議上海加快都市圈內社會保障和公共服務一體化和均等化的進程。應大幅度提高居住年限和社保繳納年限在積分落戶標準中的權重。目前在上海非本地戶籍的常住人口中，居住在本地超過5年的，大約一半，超過10年的，大約20%，這部分人口的市民化是迫切需要推進的。同時，建議調整公共服務和基礎設施的數量、結構和布局，以適應人口增長帶來的有效需求。隨著義務教育很快將提高至12年，以及戶籍制度改革加快推進，上海需要大幅度增加中小學（特別是高中）的數量，這一任務非常緊迫。
第三，
打破行政邊界制約，進行都市圈內統一的土地開發規劃。
假設上海都市圈的開發強度達到和東京都市圈一樣（33.56%），那麼上海+周邊（吳江、嘉善、平湖、啟東、崑山、太倉）的建成區面積可以達到3883平方公裡（11569.88*33.56%），使這一地帶的建成區面積至少增加500平方公裡。需要說明的是，上海都市圈內的地形全為平原，而東京都市圈內則有大面積的山區，上述估計是非常保守的。
為實現上海都市圈的發展，建議充分利用好國家已經允許的跨地區建設用地指標交易和有條件佔用農田等政策，增加城市建設用地。加強土地管理的靈活性，增加住宅用地比例，實施低效利用的工業和商服用地轉住宅用地，放鬆容積率管制，增加土地綜合利用比率，在保障安全的前提下對各種低成本居住形態增加包容度，多管齊下，提高都市圈內部的土地利用效率和經濟密度。
第四，
儘快啟動網絡化、快速度、大體量的軌道交通線建設，連接上海與周邊縣市。相應地，建議加強軌道交通沿線的土地開發利用，特別是提高上海市郊區軌道交通線沿線地區開發強度。
類似我所建議的上海都市圈規劃，東京早在半個世紀前就已經在逐步推進。目前，上海都市圈規劃和建設可以說是時不我待。
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關鍵詞 >> 上海十四五規劃,都市圈規劃,人口控制,公共服務一體化