李思敏1 樊春良2*
1 中國科協創新戰略研究院
2 中國科學院科技戰略諮詢研究院
英國於 1964 年正式設立政府首席科學顧問制度，是較早在國家最高決策層面建立科技諮詢制度的國家之一。經過半個多世紀的發展，英國形成了以政府首席科學顧問為核心、部門首席科學顧問為支撐的網絡式科學諮詢制度，為首相、內閣和政府部門決策提供及時、有效和全面的政策建議。該制度被稱為「英國模式」。
與另一有影響的模式——「美國模式」相比，「英國模式」的科學顧問對國家政策的影響範圍更大，其國際影響也更為廣泛。澳大利亞、古巴、捷克、印度、愛爾蘭、馬來西亞、紐西蘭及歐盟（2011—2014 年）都設立了政府首席科學顧問一職。有些國家還設立了部門首席科學家職位，如澳大利亞有 6 個政府部門設立了首席科學家職位。
我國《國家科技決策諮詢制度建設方案》於 2017年 2 月獲得中央全面深化改革領導小組第三十二次會議審議通過，現已進入實施階段。英國作為施行政府首席科學顧問制度的代表性國家，「英國模式」有許多方面可以為我國提供有價值的參考。本文在梳理英國政府首席科學顧問制度建立的歷史發展基礎上，研究其運行環境、職位設置和作用，提出對我國科技決策制度建設值得借鑑之處。
1
英國政府首席科學顧問制度的建立和發展
英國是政府支持科學技術發展最早的國家，1916年便設立了科學與工業研究部。同時，英國科學家參與公共事務有著比較悠久的傳統。19 世紀中期，英國科學家就開始進入政府各部門做科學顧問，為政府提供科學諮詢。一戰期間，英國建立了科學諮詢委員會；二戰期間，科學家深入參與英國政府各個層面的決策。
邱吉爾任英國首相後，聘任物理學家林德曼作為其私人科學顧問。在 20 世紀 40—50 年代的戰爭期間及戰後重建期間，林德曼為邱吉爾提供了許多有益的建議。二戰後，英國在若干關鍵部門（如國防部等）設立了科學顧問。為了在更高層面影響決策，英國科學界仍不斷地呼籲在內閣和政府其他部門設立科學顧問。
1964 年，英國政府任命索利·祖克曼為第一任政府首席科學顧問。祖克曼成為政府首席科學顧問的原因有：
1.國家科技政策的重心由國防向工業化轉型。當時的英國首相哈羅德 · 威爾遜確立了工業科技戰略的基本目標，需要科學家幫助規劃和實現。
2.作為政府首席科學顧問的理想人選，祖克曼在二戰期間就進入政府擔任科學顧問，積攢了大量的戰時科學諮詢經驗；二戰後，他的科學諮詢工作更是覆蓋了各個領域。
1960 年祖克曼被任命為國防部首席科學顧問，為英國政府提供有關國防政策和裁軍方面的科學建議。祖克曼任英國政府首席科學顧問期間，在反對核武器擴散方面作出了突出貢獻，並推動英國政府設立中央科學技術諮詢委員會。
從祖克曼至今，英國共有 12 位政府首席科學顧問，科技諮詢的主要議題從國防軍事到經濟建設再到風險、健康與環境等轉變，為英國國家重要政策領域的決策作出了突出貢獻。同時，政府首席科學顧問制度還拓展到各部門首席科學顧問，並與政府各級各類科學諮詢聯結在一起，形成了一個科學諮詢網絡體系和制度化的科學諮詢機制，為英國各重要領域的決策提供了有力支撐。
2
英國政府首席科學顧問制度的運行環境
首席科學顧問制度設立於英國中央政府內，與政府各類科學諮詢機制有機地聯結在一起。英國在各個層面都建立了相應的科學諮詢機構，而設立在決策最高層的政府首席科學顧問制度能夠獲得直接面向首相和內閣的匯報線，部門首席科學顧問的設置也使英國的科學體系呈現網絡式的格局，這是英國科學諮詢體系的重要特徵。
英國中央政府對科學諮詢的需求
英國中央政府由首相、內閣和政府各部門構成，首相領導的內閣行使國家最高權力。從傳統上來看，英國政府注重保密性、集體決策和政治中立性，這使得政府信息僅在內部流動，中央決策過度依賴政府部門提供的單一信息，而部門之間各自為政，協調性不高，進而影響了政府決策效率。
20 世紀 70 年代末—80 年代初，經過柴契爾夫人、約翰 · 梅傑等多任首相的改革，英國政府逐漸呈現出決策中心化、跨部門的政府協調功能和開放式政府的特徵，其對科學諮詢的需求越來越大，具體表現在 3 個方面：
1.中央政府的決策中心化要求更多樣的信息來源。外聘顧問成為政府增加信息獲取的重要途徑。
2.中央政府注重宏觀協調。決策中心化使中央政府能夠集中力量制定戰略，從宏觀上關注經濟、市場、社會福利和公共服務，而戰略的執行和完成也需要中央政府加強部門之間的協調。
3.公眾信息需求的提高要求更多的政務公開。1996 年英國暴發狂牛症之後，公眾對政府及時公開工作信息的需求越來越高，促使政府更多地與公眾交流工作情況、解釋政策，而對於政府績效的強調，也使公眾監督成為政府政策過程的一個重要組成部分。
為了滿足這些需求，英國需要一個能夠及時提供科學諮詢建議、幫助中央政府協調部門事務、注重信息公開和與公眾交流的科學諮詢體系，這為政府首席科學顧問制度的發展和完善提供了客觀基礎。
英國政府首席科學顧問與政府科學諮詢體系
英國政府在內閣層面上，設有政府首席科學顧問和科學技術委員會。在部門層面上，設有部門首席科學顧問和各類科學諮詢委員會（圖 1）。
圖1 英國政府科學諮詢架構
這些機構向政府提供科學諮詢建議的方式主要有 4 種：
1.發布針對特定議題的調研報告。議題可以是政府官員指定的議題，也可以是諮詢機構認為重要的議題。
2.質詢（inquiry）。官方科學諮詢機構接受政府官員的諮詢和監督。
3.會議。科學諮詢委員會定期召開會議，議員、部長、高級公務員參會，並討論特定的科技議題及其與政治問題的關係，以此增進科學家與政府官員的交流。
4.網站發布報告等。諮詢機構通過自己的官方網站發布報告、簡報、視頻等，跟進熱點議題的新發展，或者指出某個議題的重要性。
政府首席科學顧問直接向首相和內閣匯報。從2012 年 1 月起，政府首席科學顧問需要向內閣秘書匯報。在英國政治中心——白廳中，政府首席科學顧問與科學大臣有緊密的工作關係；同時，政府首席科學顧問也在相關問題上與白廳其他部門的大臣和部長有直接的合作。這種合作機制確保了政府首席科學顧問擁有全面的高層匯報線。
在與執行層的聯繫方面，政府首席科學顧問與行政部門沒有直接的聯繫。一般情況下，政府首席科學顧問主要通過部門首席科學顧問和首席科學顧問委員會了解部門情況、影響部門決策；但是，在全國性的危機應對這類特殊情況中，政府首席科學顧問擁有直接指揮行政部門的權力。
3
英國政府首席科學顧問制度的職位設置
政府首席科學顧問的主要職責是為首相和內閣提供科學諮詢，其職位設置是科學與工程公務員領導（Head of the Scientific Civil Service），兼任政府科學辦公室主任、科學技術委員會（Council for Science and Technology）聯合主席。政府首席科學顧問同時兼有顧問、管理者和協調者的責任（圖 2）。
圖2 英國政府首席科學顧問制度的架構
英國政府首席科學顧問的職責
英國政府首席科學顧問的職責有 6 個方面：
1.為首相和內閣成員提供科學諮詢；
2.向政府提供科學技術政策方面的諮詢；
3.確保與改進政府中運用科學證據和科學諮詢的質量；
4.領導部門首席科學顧問；
5.領導科學與工程公務員；
6.由政府科學辦公室支持，跨部門對政府決策進行挑戰和支撐。
除了個人直接向首相和政府提出諮詢建議以外，政府首席科學顧問主要通過 4 種方式提供諮詢。
1
領導科學技術委員會
根據 1993 年英國政府發布的《實現我們的潛力：科學、工程和技術戰略》白皮書，內閣成立了科學技術委員會——英國政府在重大科學技術方面的最高諮詢機構。政府首席科學顧問任委員會的兩位主席之一。科學技術委員會為首相提供的科學諮詢建議涉及多個領域，包括：
1.分析科學、技術和顛覆性創新帶來的機會與風險；
2.研究如何通過教育、國際合作來發展與維持英國的科學、技術、工程和數學（STEM）水平；
3.確定政府在科技決策方面的優先事項。
2
領導「技術預見計劃」小組開展探索性研究
英國政府借鑑日本的經驗，於 1993 年啟動了「技術預見計劃」。每期「技術預見計劃」包含 3—4 個項目，研究周期為 2 年左右。當項目選題被確定下來之後，利益相關者、高層決策人員、資助部門預算負責人會組成監督小組。有關部長擔任監督小組主席，而政府首席科學顧問則負責管理工作。
3
領導突發事件科學顧問小組
突發事件科學顧問小組（Scientific Advisory Group for Emergencies）是英國專門應對危機的科學諮詢機構。突發事件科學顧問小組由政府首席科學顧問領導，其職能是提供及時、協調統一的科學諮詢建議，第一時間內幫助決策者制定應對措施。在危機應對中，突發事件科學顧問小組扮演著搜集信息、提供諮詢建議、組織協調具體行動的角色，從學術界、產業界和部門科學諮詢小組那裡搜集證據與諮詢建議，並將相關信息提供給內閣辦公室匯報室。
4
領導部門首席科學顧問
政府首席科學顧問通過政府科學辦公室聯繫部門首席科學顧問及其助理官員來搜集信息，為首相和內閣提供建議，應答議會特別委員會的請求，回答議會提出的問題。
英國政府首席科學顧問與政府科學辦公室
英國政府首席科學顧問通過政府科學辦公室發揮協調和管理政府科學事務的作用。英國政府科學辦公室（Government Office for Science）的前身是1992年成立的科學技術辦公室（Office of Science and Technology），旨在對科學與技術的活動和政策進行宏觀協調，並由政府首席科學顧問擔任主任。科學技術辦公室最初設立在內閣辦公室中。
1995年，為了促進科學技術與經濟的結合，科學技術辦公室被移至貿工部，後隨著英國政府部門的多次調整而變動。2009年，科學技術辦公室被納入新成立的創新、大學與技術部，並更名為政府科學辦公室。如今，政府科學辦公室設在商業、能源和工業戰略部。雖然機構名稱和辦公地點歷經多次變化，但其為高層決策提供諮詢、開展跨部門協調的宗旨一直沒有改變。
政府科學辦公室支撐了政府首席科學顧問的大部分工作（圖3），主要包括：
圖3 2020 年英國政府科學辦公室的架構
1.直接向首相和內閣提供諮詢，如大範圍流感等具有國際影響的問題，或者能源生產與供應等影響多數或全體部門的問題；
2.落實政策框架，鼓勵政府部門有效使用科學與工程知識制定和施行政策。
英國政府首席科學顧問的任職標準
英國政府雖然沒有明文規定政府首席科學顧問的遴選標準文件，但大多政府部門、研究協會、諮詢公司等對於首席科學顧問應有素質的問題達成了共識，主要標準包括：
1.在科學界中的地位；
2.溝通與管理能力；
3.參與科普；
4.理解政策環境；
5.項目完成能力。
在實際中，政府首席科學顧問多為名校博士畢業的著名科學家、大學教授、科研機構負責人或者擔任政府部門科學諮詢要職的人。他們既對科學發展有深入的理解，也有項目管理經驗，並對政府運行機制較為了解。有的政府首席科學顧問（表 1）在離職之後仍繼續為政府提供科學諮詢建議。
表1 英國歷任政府首席科學顧問的職業背景
英國政府首席科學顧問應主要具備 3 個方面的素質：
1.卓越的科研能力和水平。擔任部門首席科學顧問的人選應是著名科學家，這意味著候選人擁有豐富的科研工作經驗、高水平的科研成果，以及在科學界和政府中享有很高的聲譽。這樣的首席科學顧問能夠提出高質量的科學諮詢建議，並產生相應的影響。
2.理解政府政策和運行規律。首席科學顧問需要具有一定的政治敏銳度，從而準確地把握政府問題並提供獨立意見。同時，應具有考量和評估相互衝突證據並作出正確決策的能力。
3.與公眾溝通的能力。隨著社會的發展，政府決策面臨的問題越來越複雜，已有的科學知識無法提供確切的答案，而前沿科學論斷往往又充滿了不確定性。為了獲得公眾的信任，首席科學顧問在必要時要代表科學界與政府、公眾進行交流，以向公眾進行科普從而解釋這種不確定性。
4
英國政府首席科學顧問制度的功能
對國家科技發展重要政策問題提出諮詢建議
約翰 · 貝丁頓（任期 2008—2013 年）關於科學預算的建議是政府首席科學顧問影響英國科技發展重要政策的典型案例。2010 年卡梅倫任首相之後，英國政府面臨嚴重的財政赤字。為了應對這一問題，政府決定大幅縮減財政支出。為了保障政府對科研持續而充分的投入，2010 年 9 月，在英國政府出臺支出評估之前，貝丁頓與另一位主席戴姆·珍妮·芬治代表科學技術委員會致信首相，指出科學對國家發展的重要性，以及大幅削減科研經費的危害；並建議政府制定一份長期科研投入計劃，以及建立挑選科研戰略領域的機制 。
2010 年 10 月，英國政府正式發布支出評估，制定了政府部門未來 4—5 年的支出預算；不但規定了每個部門的部門支出上限，還規定了年度支出的關鍵領域。政府採納了貝丁頓等有關持續投入科研的建議，在政府預算全面縮減的情況下，政府在科研方面的投入卻有所增加：「通過持續支持最好的科學研究，在未來 4—5 年內投入 46 億英鎊的科研資金，以確保英國在科學和研究方面保持世界領先地位。」
為應對危機提供科學諮詢
英國政府首席科學顧問領導的突發事件科學顧問小組，是英國在政府高層建立的專門應對危機的科學諮詢機制。其成員組成採取了靈活設置的方式，即根據突發事件的性質選擇組成成員，通常包括政府、學術界和工業界的優秀專家。
突發事件科學顧問小組的建立得益於 2001 年口蹄疫事件應對的成功經驗——「在政府中央建立一種機制，以評估國內威脅和潛在的緊急情況，並向首相提供何時採取廣泛響應的建議」。這種機制後來在應對 H1N1（豬流感）、火山灰事件、2011 年日本核洩漏事件等一系列危機事件中發揮了重要的作用。
協助制定國家科技戰略
1
確定重點關注問題
政府首席科學顧問上任時需要指出其未來任期內的關注重點問題，以協助政府制定政策。例如，大衛·金（任期 2000—2008 年）就參與了英國政府制定《2004—2014 科學與創新戰略》的許多工作。
2
領導科學技術委員會發布戰略性報告
英國政府首席科學顧問擔任科學技術委員會主席，響應首相和內閣要求，就英國科研體系、科學與社會的關係等問題進行研究，提出相關建議，並完成和發布一系列報告。例如，貝丁頓擔任科學技術委員會主席期間發布的報告有《學界與政府如何合作》（2008 年）、《提升水產業的創新：21 世紀的挑戰和機遇》（2009 年）、《英國研究願景》（2010 年）、《21 世紀國家基礎設施》（2010 年）、《作為增長推動器的國民醫療系統（NHS）》（2011 年）。
3
聯合科學界的相關專家撰寫年度報告
多年來，英國學界都在呼籲政府首席科學顧問撰寫年報，但是直到馬克 · 沃爾波特（任期 2013—2018 年）上任之後才實現。2014 年，第一份政府首席科學顧問年報出臺，主題為「創新風險的管理」。年報分為總報告、分報告及案例；總報告由政府首席科學顧問執筆，分報告及案例由政府首席科學顧問邀請的來自政府部門、高校、科研機構和公司的 60 餘位專家完成。
建立科學諮詢規則
1997 年 3 月，英國政府首席科學顧問羅伯特 · 梅（任期 1995—2000 年）發布《政策制定中科學諮詢的使用》指導方針，被稱為「梅方針」，這是最早的政府科學諮詢指南。「梅方針」指出需要開展科學諮詢的情況有 3 種：
1.存在重大的科學不確定性；
2.有一系列的科學觀點；
3.對公共政策敏感領域有潛在的重要影響。
「梅方針」還規定了政府使用和呈現科學諮詢的三大準則：
1.政府部門應該保障它們的工作流程能及早發現需要科學諮詢和研究支持的問題；
2.政策制定應該建立在來自不同學科的最好的科學諮詢基礎之上；
3.注重公開性，要向公眾公開並解讀諮詢建議 。
2001 年，英國政府頒布了《科學顧問委員會規範》。該文件為科學顧問委員的運行提供細緻的指導，明確科學顧問委員會與政府之間的關係，並將科學諮詢指導方針中的原則細化為日常諮詢活動的規定。
英國科學諮詢的規則經過了多次修訂。例如：《政策制定中科學諮詢的使用》分別於 2000 年、2005 年、2010 年進行了更新，2010 年最新版的指導方針名為《政府首席科學顧問在政策制定中使用科學與工程諮詢的指南》。《科學顧問委員會規範》則分別於 2007 年和 2011 年進行了修訂。
推進政策監督——獨立挑戰功能
「挑戰政策」的角色是大衛 · 金為政府首席科學增加的功能。擔任政府首席科學顧問期間，大衛·金對政府頒布的所有文件都進行了批判性的挑戰，從而促進了政策監督。所謂首席科學顧問挑戰決策，就是從不同於決策者的角度對政策提供客觀的建議或意見，使政策更經得起考驗。
5
總結與思考
英國政府首席科學顧問制度的建立和發展是政府政策制定對科學技術的客觀需求產生的。其職責不僅是個人為首相和內閣提供科學諮詢，還包括兼任政府最高科學諮詢機構——科學技術委員會主任，領導科學技術委員會為政府提供諮詢。政府首席科學顧問通過政府科學辦公室領導「技術預見計劃」，開展長遠的戰略規劃；領導突發事件科學顧問小組，應對突發事件。政府首席科學顧問還擔任科學與工程公務員領導。可見，政府首席科學顧問不是獨立的角色，而是圍繞這一角色而建立的一整套制度設置和組織。同時，在某種程度上說，英國政府首席科學顧問是連接政府與科學界的一個樞紐。通過政府首席科學顧問的角色和制度安排，科學界與政府形成了科學支持決策、決策促進科學的良性互動機制。
英國政府首席科學顧問的經驗，在 4 個方面對我國國家科技決策諮詢制度的建設有借鑑參考意義：
1.明確國家科技決策諮詢委員會對國家決策的支持機制，明確與政府主管科技部門之間的關係。
2.明確國家科技決策諮詢委員會與現有的國家和部門科學諮詢機制的關係。加強與現有科學諮詢組織和機制的聯繫。
3.加強對國家科學諮詢委員會的組織支撐。建立新的專門組織，或以新的機制利用現有的組織力量支持國家科學諮詢委員會的工作。
4.建立科學諮詢的規則，使科學諮詢對國家決策的支撐建立在長期而穩定的基礎之上，以保證科技諮詢的獨立性和科學諮詢的質量。
李思敏中國科協創新戰略研究院助理研究員。主要研究方向為科學諮詢、科技政策、科學與社會。
樊春良中國科學院科技戰略諮詢研究院研究員，中國科學院大學公共政策與管理學院崗位教授，博士生導師。中國科學學與科技政策研究會常務理事，科技政策專業委員會主任。長期從事科技政策與管理方面的研究，主要研究方向有：科技政策、科技與社會、國際科技合作。國家中長期科技發展戰略研究專家。發表論文 60 餘篇，出版《全球化時代的科技政策》一書（2005年）。
文章源自：
李思敏, 樊春良. 政府最高決策層科技諮詢制度的構建――英國政府首席科學顧問制度的經驗與啟示. 中國科學院院刊, 2020,35(9): 1233-1242.
總監製：楊柳春
責任編輯：張帆
助理編輯、校對：PAN
排版：筱小鹿
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