作者：湯蓓 （上海外國語大學國際關係與公共事務學院副研究員）
1月30日，世界衛生組織宣布，新冠肺炎疫情構成《國際衛生條例（2005）》所規定的「國際關注的突發公共衛生事件（PHEIC）」，呼籲國際社會採取措施及時應對。這是世界衛生組織宣布的第六起「國際關注的突發公共衛生事件」。這一決定宣布後引發廣泛關注，很多國家向中方捐助了防控物資。但以美國為代表的部分國家也採取了毫無必要的過度反應措施，與國際衛生合作精神背道而馳。
何謂「國際關注的突發公共衛生事件」
「國際關注的突發公共衛生事件」是2005年《國際衛生條例》修訂之後提出的概念。在此之前，條例僅僅規定在鼠疫、霍亂、黃熱病這三類特定疾病暴發時，締約國應當向世衛組織通報。隨著城市化的發展和跨國交通的便捷，一些傳染性疾病的暴發規模和國際影響變大了，還出現了許多以前聞所未聞的疾病，如人感染H5N1的禽流感、非典型性肺炎（SARS）等等。這些未列入疾病清單的公共衛生事件該如何處置，成為舊條例中的「盲區」。在這種無法可依的狀態下，2003年4月，由於「非典」疫情持續發展，世衛組織將包括我國部分地區在內的疾病高發地宣布為「疫區」，並發出旅行警告，事實上也是在緊迫狀態下的一種無奈之舉。
而經過修訂的《國際衛生條例》用宣布「國際關注的突發公共衛生事件」取代了事先列出疾病清單的做法。新條例也未採納所謂「疫區」的說法，而是以「在領土上發生事件的締約國」來指稱。條例修訂後，幾次依據該條例召開的突發事件委員會會議在作出建議時對國家的分類更加細緻。如在脊髓灰質炎國際傳播問題上，區分了「輸出國」「已感染但未輸出」「未感染但容易受影響」三類國家；在2019年剛果民主共和國伊波拉疫情問題上則使用「受影響的國家」「風險國」來指稱相關國家。
另外，即便發生了「國際關注的突發公共衛生事件」，也並不意味著其他國家可以自動啟動旅行警告、限制入境或其他旅行和貿易限制措施。修訂後的《國際衛生條例》詳細區分了不同級別的限制措施，突發事件委員會和總幹事基於對疫情的研判作出具體建議。在目前已宣布的六次「國際關注的突發公共衛生事件」中，世衛組織都表示沒有必要實施一般性的旅行和貿易限制措施。
疫情考驗國家的合作精神
新冠肺炎疫情是對修訂後的《國際衛生條例》有效性的又一次檢驗。1月30日，世衛組織總幹事譚塞德遵從突發事件委員會的意見，將新冠肺炎疫情確定為「國際關注的突發公共衛生事件」，並同時公布了對中國和其他國家的相關政策建議。
從中國方面看，中國從一開始就及時向國際社會公布疫情發展、病毒信息，並在國內啟動了有力的防控措施。在世衛組織宣布「國際關注的突發公共衛生事件」時，除中國外，有18個國家確診了82例病例；而H1N1流感在被宣布為「國際關注的突發公共衛生事件」時，已經傳播到75個國家，全球範圍內確診人數高達2萬人。因而，不難理解為何譚塞德直言，如果中國未採取積極措施，世界現在面臨的將是完全不同的疾病流行圖景。
但是，美國等部分國家卻違背了世衛組織不應施加旅行與貿易限制措施的建議，對華採取取消航班、發布旅行警告、限制入境等過度反應措施。
各個國家面對疫情施加旅行和貿易限制措施的動機各不相同。對許多發展中國家來說，公共衛生基礎薄弱，擔憂疫情流入後無力監測、應對，以及可能面臨的經濟影響，是作出決定的主要原因。但是，對另一些國家來說，採取旅行和貿易限制措施的動機則要複雜得多——追求絕對安全、在疫情面前「必須做點什麼」的政治表演欲，甚至以疫情為藉口行貿易保護主義，都可能成為其行動的根據。
過度反應危害極大
而當今世界跨國聯繫脈脈相通，過度反應措施是否真的能夠保護國家不受疫情波及，或是在經濟方面減少損失，都是未知數。無論出於何種理由，過度反應都不僅可能損害疫情發生國及其所在地區的經濟發展，也對疫情防控的國際合作造成不利影響。
1994年印度發生鼠疫，雖然疫情傳播範圍有限，但一些國家完全切斷與印度的航空與船舶運輸，印度在兩個月內統計的出口損失達13億美元。巴西寨卡病毒疫情被宣布為「國際關注的突發公共衛生事件」後，拉美地區和加勒比海地區預期的旅遊業損失高達600多億美元。世衛組織曾警告，一些國家針對西非伊波拉流行國家的限制措施嚴重影響到當地底層人民的生計。
過度反應還會造成瞞報、遲報疫情。為了避免可能的經濟損失，瞞報疫情、遲報疫情成為很多國家的選擇。這一問題不解決，《國際衛生條例》就不可能發揮預期的作用。世衛組織突發事件委員會指出，任何國家都可能出現國際輸入病例，因而與世衛組織及時分享信息極為關鍵。如果信息不透明，各國在應對疫情的過程中只能往壞的方向考慮，從而形成惡性循環。中國及時向國際社會公布新冠肺炎疫情和病毒等信息，展現了一個負責任大國的擔當，受到世衛組織的肯定。
國際社會團結抵制過度反應
世衛組織宣布「國際關注的突發公共衛生事件」，本意在於動員國際社會，激發國際合作，共同應對可能出現的疫情。但是過度反應卻違背了這一初衷，破壞了國際團結，影響了對疫情的準備和應對。
此次，世衛組織突發事件委員會就提出建議，如果有國家要採取補充性的限制措施，應當在採取措施後48小時內告知世衛組織其公共衛生理由，而且世衛組織可能會要求相關國家改變做法。這一要求是具有國際法效力的。根據《國際衛生條例（2005）》的規定，如果相關國家拒絕合作，世衛組織可以和其他國家分享相關信息。世衛組織如果動用這一權力，採取過度措施國家的國際形象將受到損害，也可以使遭遇不公正待遇國家採取的反制措施獲得合法性。不過，到目前為止，世衛組織從未援引這一規則公開批評特定成員國。
當然，這並不影響相關國家採取其他方式作出應對。例如，在甲型H1N1流感大流行期間，墨西哥與北美是豬肉出口禁令被主要針對的國家和地區。對此，美國、加拿大與墨西哥曾聯合發表聲明，要求取消禁令，並表示「將採取任何恰當的行動以防止不公正的措施」。還有一些國家將相關的爭端提交給世界貿易組織作出裁定。
不可否認，在防止國家針對「國際關注的突發公共衛生事件」採取過度反應措施的問題上，國際組織依然缺少足夠強大的政策工具。但是，它依然可以通過對歷史經驗的總結，向各國民眾宣傳這種做法的無效和危害。國際社會只有真正地團結一致，才能真正做好應對跨國傳染性疾病這一共同威脅的準備。
《光明日報》（ 2020年02月08日 06版）
[ 責編：張璋 ]