［導讀］相較於近年來國內類型豐富、充滿活力的公益實踐，中國公益理論的本土化工作才剛剛起步，積累嚴重不足。中國公益理論面臨著與後發國家社會科學發展相似的困境，需要從多個面向推進相關思考和研究。《文化縱橫》2020年12月號的公益專題將從社會發展的角度探討公益組織：公益組織作為塑造社會生活的一支力量，是如何在社會網絡中與政府、企業等其他社會主體互動、協作，進而推動中國社會發展的呢？陳鋒的文章關注社會組織參與社區治理的表現，通過分析社會組織的資源供給邏輯和社會組織參與社區動員的路徑，揭示出新公共管理理論和社會工作理論在中國實踐過程中遭遇的困境，以及中國群眾工作經驗的重要性。本文為敦和基金會資助修遠基金會的「中國公益實踐與理論的本土化轉型」項目的階段性成果。文章刊於《文化縱橫》2020年12月刊，僅代表作者觀點，特此編發，供諸君思考。
陳鋒 | 北京工業大學文法學部
▍問題的提出
社會組織作為國家與社會治理的重要主體之一，是國家與社會治理現代化不可或缺的重要力量。黨在十八屆三中全會決議中提出，「創新社會治理體制，改進社會治理方式，激活社會組織活力」，明確了社會組織在社會治理中的角色。十九大報告則進一步指出社會組織參與社會治理的方向，「打造共建共治共享的社會治理格局……推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動」。
同時，中央出臺一系列法規政策，以推動、扶持、培育社會組織發展，推廣政府購買服務。2016年底，《關於通過政府購買服務支持社會組織培育發展的指導意見》出臺。意見指出，政府要通過政府購買服務安排部分新增公共服務支出，其中，向社會組織購買的比例原則上不低於30%。這一政策為社會組織發展與社會組織參與社會治理提供了重要契機。在地方層面，基層政府為推動基層治理創新，紛紛投入大量資金推動政府向專業社會組織購買社會服務，支持社會組織參與社區治理。
政策界與學界均對專業社會組織參與社區治理寄予厚望，期待通過這一途徑實現社會治理結構的優化、社會服務的專業化以及公共服務效率的提升。一些地方政府在社會治理創新的背景下總結出一些引導社會組織參與社區治理的典型案例，從中可以看出社會組織在社區治理中發揮的部分積極作用。但從整體來看，社會組織的迅猛發展與參與社區治理效果上的有限性形成了強烈反差，多數社會組織仍然面臨無法深入社區的嵌入性問題與服務能力較低的專業性問題。一些社會組織甚至體現出強烈的市場化的謀利性與體制化的行政依附性，甚至在政府購買服務背景下形成巨大的分利空間。社會組織作為參與社會治理的主體，反而成為需要被治理的對象。這一狀況何以出現，需要深刻反思。
社會組織作為中國社會基層生長出的組織形態，對其的理解往往從它與政府的關係中展開。一方面，它面對自身的發展困境，與政府發展出「分類控制」「控制與支持」「發展與控制」等關係；另一方面，政府治理機制轉型，客觀上為推動基層組織發展提供了重要契機，但同時強化了社會組織體制化與市場化的雙重異化屬性。這一屬性進一步傳導到社區治理，影響了社會組織參與社區治理的效果。例如，政府大力推行購買服務，以項目制管理社會組織，這些治理方式及其內生的事本化特性使社會組織脫嵌於社區，很大程度上背離了原初的目標。但是，上述視角在分析社會組織參與社區治理問題上仍然屬於外部視角，我們更需要進一步討論外部影響何以內化，從微觀層面揭示社會組織嵌入社區的機制與效果。
嵌入反映的是社會組織與社區的關聯、融合程度。主要指標包括，社會組織在多大程度上能夠把握社區需求、了解社區的文化觀念和價值規範、擁有社區居民的信任和關係網絡資源，以及紮根於社區。在理想意義上，嵌入意味著社會組織成為社區治理不可或缺的一環，不僅提供服務，而且能夠融入治理體系，處於核心領域，獨立自主地發揮作用。
專業社會組織之所以未能嵌入社區治理體系，往往和社會組織與社區之間的互動相關。從專業社會組織的角度而言，問題多在於社會組織的人員高流動性、較低的專業性以及較強的市場營利性動機，導致社會組織自身穩定性有限，未能獲得社區的信任，缺乏參與社區治理的競爭力。對作為嵌入對象的社區來說，多數社區基於自身或公或私的利益考量，傾向於將社區利益內部化，有意脫嵌。部分社區雖然也傾向於政府購買服務，但具有把行政任務和公共服務「甩包」的傾向。社區與社會組織之間並未建立平等協商、互助合作的主體關係。
本文將進一步討論社會組織資源供給異化的外部傳導機制與社會組織參與社區動員的內部路徑和效果，分析社會組織如何懸浮於普通社區居民並脫嵌於社區，進而從「回歸社會」這一社會組織的公共價值使命，探討社會組織嵌入社區治理的基本理路。
▍市場化、體制化與關係化：社會組織資源供給體系的異化邏輯
從資源供給體系上看，目前專業社會組織參與社區治理的資源主要依賴政府購買社會服務的資金，多通過項目制的方式進行。這一模式源於新公共管理理論，主張通過市場機制推動政府改革，讓私營部門與其他社會主體參與公共服務的供給，引入競爭機制，從而提高服務供給的質量和效率。但是，在具體實踐中，政府購買社會服務這一資源供給體系與運作方式卻發生了一定的異化，主要遵循市場化、體制化與關係化三重邏輯，瓦解了社會組織服務的「社會性」特徵。
一是市場化邏輯，即完全以契約形式與政府合作，實現資源的市場交換。
其中，少數社會組織通過自身的專業性服務贏得了社會的認可，逐步獲得政府的信任，具備一定的平等協商能力，因而形成較穩定的合作模式，有著相對可持續的資金保障來源。部分社會組織雖然也嚴格遵循與政府籤訂的社會服務協議，但其核心目標在於「盈利」，在行動中具有強烈的工具理性取向，體現出事本主義的特徵——在社會服務中僅僅關注契約中涉及的服務，甚至僅僅是活動，以便留痕。
具體表現為，以結項評估指標達標為目的，而非以回應居民需求與解決社區問題的社會服務目標為宗旨，對於長久構建社區網絡也缺乏興趣。此外，許多社會組織以市場需求為驅動，並沒有明確的組織定位，並未紮根於某一服務領域、發展自身專業特色，而是完全根據政府需求整合團隊和資源，甚至在自身不具備服務能力時，充當「中介」的角色，進行服務的二次發包，從中賺取差價。如此一來，其服務由於非專業性與非社會性，不為社區與地方政府信任。這使得政府購買社會服務的可持續性降低，社區服務的不穩定因素增加，社會組織自身的生存危機進一步凸顯，部分社會組織在激烈的市場競爭中被逐步淘汰。
二是體制化邏輯，即主要以地方政府的行政意志為導向，形成單向度的資源依賴。政府購買社會服務雖然在地方社會治理創新中被頻頻提起，但這一制度之所以能普遍推行，是在政府職能轉變的背景之下政府自上而下推動行政改革的結果；而在政府推動的過程中，也呈現出明顯的層級差異。有的研究指出，國家在構建社會組織發展的制度環境中呈現「模糊發包」的治理機制，地方政府往往缺乏改革的深層動力。但是，隨著地方政府受到的制度約束與財政約束不斷增強，而靈活性與彈性不足，基層政府更注重通過發展社會組織來解決自身遇到的難題，進而形成「借道」機制，對社會組織進行「隱蔽」控制。因此，在「借道」機制下，政府購買服務只是一種變相的行政擴張，社會組織參與社區治理遵循的仍然是地方政府「體制化」行政所主導的邏輯，通常以滿足地方行政目標為首要需求，難以在社區服務中彰顯其社會性與專業性。
再比如，需求評估是社會組織參與社區治理的基礎工作，也是填寫政府購買服務申請書中的必要部分；然而，當前社會組織的需求評估卻多體現為基於政府（社區）需求的導向，而非以社區民眾需求為本。在項目申請前，部分社會組織受時間、關係等多種因素限制，幾乎未能針對普通居民開展實質性的需求評估，主要依靠文獻查詢、網絡問卷調查或訪談幾名社區精英了解情況，導致需求評估的真實性與可參考性價值較低，進而影響整個服務項目的設計導向，使其與群眾的需求不相匹配。
三是關係化邏輯，指社會組織積極建構並依賴政緣關係網絡，以形成資源的利益交換。政府購買社會服務的大力推行，意味著政府將大量資金投向社會，形成巨大的利益場，因而吸引了各方力量的關注。國家就政府購買服務自上而下制定了嚴格的監管制度，比如招投標和評估制度，以實現對項目發包與結項的監督。這一技術治理的邏輯雖然在一定程度上有助於實現「程序正義」，但並不能保證實現「實質正義」，甚至造成了以形式主義的方式實現程序合法性、進行變相且隱蔽的權力尋租的空間。筆者在調研中發現，當前一些社會組織的負責人在進入這一行業之前是體制內的公職人員，他們敏銳地發現政府購買服務的「商機」；一些社會組織則通過各種渠道，與負責政府購買社會服務的相關人員聯絡，進行「爭資跑項」。這些社會組織負責人憑藉既有的和建構的政緣關係網絡，可以獲得相對穩定的資金保障，為政府內部的權力尋租提供了便利通道。
因此，在關係化邏輯主導下，一旦社會組織參與社區服務的動機發生異化，資源遞送就容易出現耗損，服務質量通常也會大打折扣，甚至可能形成分利集團；普通社區居民缺乏自下而上參與監督的路徑，往往成為最為被動的受眾。
▍精英化與懸浮化：社會組織參與社區動員的內捲化困境
城市社區內部的陌生化問題一直被視為社區治理的重大困境。因此，如何有效地動員社區居民、重建社區共同體，就成為許多理論與實踐工作者的共同目標。國內外的社區營造或社會建設基本在這一情境下展開。
社區動員首先需要依託或建構基礎性的社區信任體系。社區信任體系是社會組織參與社區治理的重要社會基礎，脫離這一信任紐帶，社會組織便會懸浮於社區而空轉。鄉村社會有著相對穩定的血緣與地緣關係作為村民之間的聯結紐帶；而在城市，伴隨單位制的解體與房地產的商品化，業緣紐帶解體，地緣紐帶的根基脆弱不堪，社區居民之間缺乏有效的聯結紐帶，使得社區信任體系先天不足。同時，社區居民由於職業、階層、年齡的分化，在需求、品位、閒暇等方面均有諸多差異，社區作為城市系統中的有限組成部分，民眾的主要需求無須依託社區來滿足，城市社區缺乏共同的媒介或紐帶將陌生的個體聯結起來。
從城市的社區實踐來看，當前，社會組織參與社區治理主要有兩條路徑：一是直接為特定群體提供專業化的社會服務，比如開展針對失獨老人、空巢老人、貧困家庭等弱勢群體的特殊服務；二是通過外來社會組織孵化和培育內生於社區的社會組織，進而挖掘與培育社區積極分子。
第一條路徑針對弱勢群體的需求，開展一些專業化的心理諮詢和資源連結服務。在理想狀態下，這些專業服務對於提升弱勢群體的生活質量與獲得感具有一定的促進作用，但整體而言，目前大量的社會組織仍然存在專業化不足的問題。由於這類服務過於專業化且針對的群體具有較強的特殊性，多數普通民眾無法感知社會組織參與社區治理的直接效果。第二條路徑指向社區民眾，意圖通過培育內生的社區型社會組織滿足社區居民的閒暇娛樂需求，並帶動部分居民參與公益服務。隨著資金資源的注入，加之專業社會組織的指導，社區型社會組織獲得了較快發展，尤其在數量上顯著增長，特別是文娛類組織。社區型社會組織的骨幹通常也是社區的積極分子，往往兼任黨小組組長、樓門長、居民代表、社區志願者等多重身份。
也就是說，社區動員中的積極分子群體與社會組織的骨幹相對固定，而且是互構的。這一批人的年齡主要分布在55~65歲，以女性為主；多數具有黨員身份，並具備較強的領導、組織、溝通能力，甚至曾擔任過一些領導職務；他們本身或具備一定的文藝特長，或熱衷公益，相較於其他社區居民，屬於有錢有閒的群體。
依託社會組織孵化與培育社區型社會組織時，識別社區的積極分子，進一步在社區注入資源，一定程度上有助於社區和專業社會組織的穩定，進而強化與社區積極分子的關係。然而，目前的情形並未充分體現出社區積極分子、社區型社會組織的骨幹能夠發揮二次帶動作用。當前，社區型社會組織自身的活動本身具有開放性不足和精英化的趨勢，除了少數大眾類的歌舞類組織能夠吸納一些人參與，多數繪畫類、陶藝類等趣緣類組織由於具有一定的專業性，吸納的社區居民十分有限，多數普通居民被排斥在外。
因此，雖然從表面上看，專業社會組織通過孵化與培育社區型社會組織，成為挖掘社區積極分子、建立社區內聯結紐帶的重要路徑；但這種多重身份的疊加恰恰暴露出社區動員的精英化取向以及社區動員中的「虛假參與」問題。社區動員最終異化為社區精英的動員，這些精英未能發揮作為中間媒介的二次動員作用，帶動更多普通居民參與社區治理；相反，社區的精英動員使得社區精英懸浮於民眾之上，形成社區動員的精英替代問題。
社區動員的精英替代問題造成的直接後果是，社區資源的增加並未帶來社區治理的實質性改善，反而導致社區動員的內捲化困境。近年來，各級政府雖然通過政府購買服務為社區注入了大量的資金資源，但社區民眾的獲得感並未增加。其根本原因在於，有限的社區資源主要流向專業社會組織與社區精英，較少惠及普通民眾；社區民眾的民意被社區精英阻隔，成為「被代表」的沉默對象，普通民眾的基本公共服務需求因為「普通」而無法進入被購買的視野。針對社區精英的社會服務項目「高大上」且「有品位」，並且因其便利性和壟斷性被不斷放大與複製。尤其在社區治理創新的背景下，求新求異的活動更易進入地方政府與社區居委會的視野。許多外來社會組織也會主動迎合購買主體的需求，強化服務的「高大上」屬性，將其打造為社區治理的亮點。如此一來，便出現少數人需求過度滿足而多數人需求被忽略的局面。
雖然表面上社區參與形式多樣，活動豐富多彩，社會組織眾多；但實際上，這樣的社區治理模式只是社區精英的「遊戲」，普通民眾的缺席，社區參與程度較低。長此以往，社會組織參與的社區動員將演化為僅僅針對社區精英的動員，這會造成社區資源分配的精英化與社區參與的利益化，甚至形成社區居委會、外生型社會組織與內生型社會組織相互塑造的分利秩序。社區精英的需求與利益不斷得到建構、滿足與強化，而社區普通居民的訴求卻可能被忽略或無法得到有效回應，這一情形必然會導致社區進一步喪失直接動員民眾的能力、社區居民認同度降低、社區動員陷入內捲化的困境。缺乏動員能力的社會組織也因此將失去最廣泛的群眾基礎，難以長久紮根於社區。
▍社會組織再出發：回歸「社會」與發現「群眾」
21世紀以來，政府購買服務不僅被視為政府職能轉變的重要體現，更被視為社會治理機制的創新。政府職能的轉變為社會組織參與社區治理提供了重要的資源支持與參與空間，卻導致了社會組織的資源供給體系出現市場化、體制化與關係化等多種形式的異化，以及在參與社區治理中出現社區動員的內捲化困境，最終影響到社會組織參與社區治理的效果。
上述模式源於對新公共管理理論的應用，其重點在於引入私營部門，激活其他社會主體，並主要通過市場機制提升公共服務的效率，進而取代傳統的、僵化的、科層制的服務方式。但是，這一模式強調的「三E」（效率、效益、經濟）標準本身與公共價值觀相衝突，而且過度依賴私營部門，尤其是一些社會組織所標榜的公共精神。
在實踐中，一些私營部門恰恰將公共服務視為市場中的商品，並放大公共服務這一商品的利潤屬性，而非公共屬性。這使得在從政府主導模式轉向市場主導模式的過程中，私營部門（包括社會組織）的不道德與腐敗行為非但沒有減少，相反隨著與政府距離的增加而增加。同時，由於公共服務本身的特定限制，包括對服務內容、服務場域、服務對象的要求，使得公共服務領域很難形成以客觀標準衡量效率與質量的完全競爭市場，也很難實現理想中的市場競爭後的最優服務。此外，新公共管理理論將被服務的居民比作顧客，實則把居民視作被動的被服務群體。這種認識不僅導致居民參與社會治理的主體性喪失，而且可能導致一些自利、缺乏公德的個體不斷放大個體或少數群體的利益，加劇社會碎片化。
新公共管理理論關於政府、社會組織與服務對象的角色的設想，在實踐中導致了諸多異化現象。這些異化既源於對既有政府治理方式的路徑依賴，也源於社會組織純粹以「盈利」為目的的市場化邏輯，以及被服務對象的原子化與離散化。這也提醒我們，應當跳脫出從理論到實踐的補缺視角，基於中國的實踐，反思公共服務的「公共性」價值基礎，重新發現公共服務嵌入過程中的社會基礎與組織基礎——社區與社區中的「人」，進而借鑑有效的傳統經驗，形成合力，推進社會組織參與社區治理的可能。
在具體介入路徑方面，當前社會組織參與社區治理的主要癥結在於，社會組織的視野多強調「服務性」的社會工作，而缺乏「組織性」的群眾工作，只見精英而未見群眾。在這個意義上，社會組織不僅需要重新回歸社會性的公共價值使命，而且需要真正回歸社會，下沉社區，發現群眾。
在理論探討與實踐探索上，多有學者強調群眾工作應當借鑑社會工作的專業方法。筆者認為，社會工作的本土化進程恰恰需要借鑑群眾工作的方法，增強社會工作與本土社會的親和性。事實上，社會工作與群眾工作在價值理念、工作原則等多方面具有相當高的契合性與一定的互補性。比如，社會工作的專業服務理念強調「助人自助」，滿足居民的需求並解決社區問題；黨的群眾工作強調一切為了群眾，一切依靠群眾，解決群眾遇到的生活上或思想上的困難。社會工作從理念、理論到方法，有一套邏輯自洽的體系，並據此形成所謂「科學」與「專業」的話語。而群眾工作與社會組織強調的專業分工不同，它並非以專業化作為解決問題的前提，形塑了低成本、中國特色的簡約主義與非正式化的治理方式，在中國的治理實踐中發揮了重要作用。
當前，一些社會組織運用的社會工作理論與方法，如個案、小組與社區工作等方法，在實踐中不免存在教條主義的傾向，直接運用外來的理論與方法去切割中國自身的國情基礎，未考慮其與中國的文化、社會結構與民眾心理存在一定的隔閡，尚未實現本土化的融入與再造。例如，這些理論多建立在西方個體主義的心理基礎之上，與中國家庭本位、集體主義的心理形成較不適配。方法的不當運用，也容易導致社會工作服務的表面化，如把「小組工作」單純視為開展幾次活動。在基本語言使用上，運用所謂「專業」話語常常使得社區工作者與民眾之間產生無法親近的隔閡。而借鑑群眾工作方法，恰恰要求「一切從群眾中來，到群眾中去，從實踐中來，到實踐中去」，尋求與群眾基礎和社區基礎相匹配的工作方法，遵循「實踐-理論-實踐」式的、社區本位的循環邏輯。
社會組織通過專業服務解決特殊群體的一些問題，在某些領域具有特定的優勢，但其成本較高、覆蓋面小，難以回應社區的基礎性與普遍性需求。群眾工作的優勢在於其非專業性與群眾性，少花錢多辦事，既能辦小事，也能集中力量辦大事。社會工作借鑑群眾工作的方法，動員和組織群眾參與社區治理，既可以有效表達群眾的公共需求，又可以大幅度減少社會組織的運作成本。同時，被動員的群眾本身將不僅是社會組織服務的對象，還可能成為公共服務的供給者與監督者，在社區內形成「供給-組織-服務-監督」的內循環。
因此，社會組織參與社區治理可以借鑑群眾工作方法；或者說，社會工作應與基層組織的群眾工作相融合。一是應做到主動深入群眾，了解群眾，挖掘與識別普通群眾真實的公共服務需求，唯下不唯上，唯實不唯書。二是應當擅於組織群眾，通過群策群力解決社區的普遍問題，實現對社區普通精英與普通民眾的雙重動員。如此一來，社會組織便能在不斷地深入群眾、組織群眾的過程中深入紮根社區，以有限的資源激發更多的社會力量，不斷培育社會信任體系與社會監督體系，進而形成社區的社會資本，在改善社區治理的同時，實現社會組織的再造。社會組織一旦能夠回歸併深入「社會」，發現和組織「群眾」，社會組織參與社區治理的正反饋也將成為可能。
— 2020年12月新刊目錄 —
▍域外
羅斯福道路能拯救英國嗎？
佘倩影 張佳俊
▍封面選題 「雙循環：探尋中國經濟發展新空間」
創建「消費-創新」新循環—— 2035經濟新主題
張 平
疫情、衰退與衝突下的中國經濟新發展
張 明
培育製造業生態體系：工業史視角下的「雙循環」
嚴 鵬
走出薩繆爾森陷阱——打造後全球化時代的開放經濟
高 柏
▍全球治理
國際權力結構變遷與世界衛生組織的發展策略
張傳紅 李小雲
▍公益理論與公益實踐
反思「第三部門」理論：扶貧中的政府與公益組織
王曉毅
懸浮的社會組織
陳 鋒
▍專題：重新認識西方
「美國實驗」與「美國危機」—— 川普現象背後的總統選舉制度
王 希
歐洲民粹主義的多重面孔
張金嶺
歐洲環保政治的興起與限度
葉開儒
▍新發展知識
被架空的援助領導者—— 日本戰後國際援助的興與衰
徐 加 徐秀麗
▍學術評論
如何建設政治學的中國學派
潘 維
▍世界觀
什麼是中亞？—— 地緣身份、內部結構與複線歷史
袁 劍
全球疫情下的中西方碰撞與「東升西降」
高 程
▍經典重溫
吳汝綸訪日與近代中國教育改革
楊一男
本文刊於《文化縱橫》2020年12月刊。圖片來源於網絡，如有侵權，敬請聯繫刪除。歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫本公眾號。