法制日報全媒體記者 馬嶽君 劉青 見習記者 蘇明龍
疫情當前，新冠肺炎疫情最新動態牽動著每個人的神經。近日，多項數據接連向好的消息讓我們欣喜不已，比如2月18日，武漢、湖北、全國新增病例均降至三位數。
除此之外，我們也同樣關注，防疫期間騎共享單車安全嗎？能不能點個外賣?取餐注意什麼？自己所在地的疫情防控措施有沒有變化？什麼時候能復工復產？什麼時候開學？等等各類疫情信息。
而這些數量繁雜的疫情信息主要的呈現形式是什麼呢？大多以政府通告的形式讓公眾知悉了解。疫情當前，它們有一個共同的名字——涉疫情防控政府通告，不僅已經涵蓋到了我們生活的方方面面，更是關乎每一個人的權利、義務，而且它的實際功用和適用範圍也具有多樣性，已超出固有的公文定位。
那麼，與我們息息相關的涉疫情防控政府通告依據的法律法規有哪些？哪些主體有權發布？是否每一個通告都有法律強制力？對於需要緊急發布的通告，有沒有程序性要求？如何判斷其內容合法合理？
帶著這些疑問，
記者採訪了中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、法學院教授莫於川。
發布涉疫情防控政府通告主要依據哪些法律法規？
新冠肺炎疫情暴發後，經國務院批准，國家衛健委於1月20日發布公告，明確將新冠肺炎納入我國傳染病防治法規定的乙類傳染病，並採取甲類傳染病的預防、控制措施，全國31個省（區、市）相繼啟動重大突發公共衛生事件一級響應。
莫於川介紹到，2003年抗擊非典、2008年汶川大地震救災重建以來，我國已逐步建立健全了比較完整的應對突發事件的法律規範體系，從突發事件應對法到傳染病防治法，再到《突發公共衛生事件應急條例》《政府信息公開條例》，包括各位階、各領域、各地方的專門法律規範和應急預案以及工作機制。它們是以無數生命為代價換來的科學方法和制度文明結晶，大家都應當準確認知、嚴格遵行，這是對生命、法治、人民的尊重，也是當下，發布涉疫情防控政府通告的主要法律依據。
哪些主體有權發布涉疫情防控政府通告？
依據上述法律法規，通過梳理，涉疫情防控通告的發布主體主要有五類，並且對相關事項的發布主體也有明確的要求。
第一類：國務院及地方各級人民政府。如，上海市人民政府發布的《關於進一步嚴格落實各項疫情防控措施的通告》等等均屬於這類主體發布的通告。
第二類：國務院組成部門及地方人民政府組成部門。疫情防治工作涉及眾多政府部門法定職責，比如，衛生、公安、財政、交通、教育、民政、應急管理、司法、人力資源等多個領域的主管部門均可以在各自的管轄範圍內依照上述法律法規發布通告。
第三類：臨時機構——突發事件應急指揮機構。
依據突發事件應對法第八條、《突發公共衛生事件應急條例》第三條、第四條規定的政府應對突發公共衛生事件的工作機制：國家衛生健康委牽頭成立了國務院應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯防聯控工作機制，成員單位共32個部門。目前，國務院聯防聯控機制印發了一系列涉疫情防控的通告，如《不同人群預防新型冠狀病毒感染口罩選擇和使用技術指引》。
縣級以上地方人民政府分別成立了名稱不同但性質相同的突發事件應急指揮機構。如，1月23日到1月25日，武漢市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指揮部先後發布9個通告，涉及交通管制、物資儲備、捐贈工作、發熱病人分級分類就醫等措施；2月3日，浙江省餘姚市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯防聯控工作領導小組辦公室發布的《疫情防控「十個嚴禁、十個一律」的通告》。
第四類：黨政機關聯合。《黨政機關公文處理工作條例》第八條規定，聯合通告適用於在一定範圍內公布應當遵守或者周知的事項。多個主體共同發力的影響性突出。
第五類：自治組織，包括村民委員會、居民委員會及社區。突發事件應對法第五十五條賦予了突發事件發生地的居委會、村委會和其他組織，進行宣傳動員，組織群眾開展自救和互救，協助維護社會秩序的權利。這類主體發布的數量最為龐大，而且已經深入到我們生活的各個微小單元。疫情當前，各地社區、居委會、村委會基本都有發布涉疫情防控的通告，但其經常泛用通知、告示、規定等文書名稱。比如，許多小區發布的開啟「封閉模式」，禁止非本小區人口進入的通知。
此外，莫於川強調，五類主體雖都有權發布，但需注意一些特殊事項的發布主體是有法律明確規定，不能越級發布。例如，如要對甲類傳染病疫區實施封鎖，則應由省、自治區、直轄市人民政府來決定。但是，封鎖大、中城市的疫區或者封鎖跨省、自治區、直轄市的疫區，以及封鎖疫區導致中斷幹線交通或者封鎖國境的，則需由國務院決定。
涉疫情防控政府通告是否都具有法律強制力？
公文是各級各類國家機構、社會團體和企事業單位在處理公務活動中有著特定功用和廣泛用途的文書，它為國家管理提供所需的信息，在信息社會扮演特別重要的社會角色。通告就是我國常規使用的15種基本公文種類之一，它與最相近似的公報、公告、通知、通報等公文種類的主要區別在於：通告適用於在一定範圍內公布應當周知或遵守的事項，具有適用範圍的確定性和適中性、傳達內容的專業性和專門性、反應效能的告知性兼執行性等特徵；後面這個特徵與通知的功用定位相比，表明了通告主要是告訴你知道此信息即可，並不強調接受信息的你必須執行。
可見，涉疫情防控政府通告並非都具有法律強制力。從內容來看，和百姓息息相關的通告主要有四種不同的性質，產生的影響也不盡相同：
一是疫情信息通告，屬於主動公開政府信息的行為。比如，我們每日關注的從全國到湖北在到自己所在地的最新新冠肺炎疫情情況通報都屬於此類。
二是行政指導類通告，是行政機關為達成預防控制疫情的行政目的，向相對人提供信息、宣講政策、提出建議、指導、提醒或者勸告的行為。它不具有法律拘束力和強制力，相對人自願接受，但能夠對公眾行為產生影響和引導作用，因為如果其內容欠缺科學性，容易對公眾造成誤導。比如，國務院聯防聯控機制印發《不同人群預防新型冠狀病毒感染口罩選擇和使用技術指引》。
三是行政命令類通告，其屬於抽象行政行為，對外產生法律效力，所涉人員必須執行，拒不執行的則承擔相應的法律後果。這是通告的次要但強效、少用但管用的功用。比如，公眾熱議、關注最多的各地採取的疫情防控措施，就屬於行政命令類通告。那些明確了當事雙方權利、義務的通告也屬於行政命令類通告。
四是自治組織的通告，其不屬於行政行為，但依據突發事件應對法第五十七條的規定，突發事件發生地的公民應當服從人民政府、居民委員會、村民委員會或者所屬單位的指揮和安排，配合人民政府採取的應急處置措施，它們使用的名稱不一，叫做通告、通知、周知、告示、規定、公約的都有，所以此類公告對公眾的權利產生實際影響，需要相關政府部門及時引導、規範和糾正。
莫於川強調，每一個涉疫情防控政府通告的性質都應該是明確、清晰、單一的。如果通告以行政指導之名推行行政強制之實，不應認定為行政指導。
發布涉疫情防控政府通告有沒有程序性的要求？
疫情防控的政府通告發布是一個持續的過程，隨著疫情的發展以及防控工作的推進，政府通告中會不斷呈現政府採取的政策措施、疫情防控的最新狀況以及相關的要求建議等內容。政府通告大致經歷前期疫情報告、調查核實、專家論證、綜合評估、決定啟動應急預案、信息發布、備案、後期調整補充等過程，每一個環節均有明確的規定，需要嚴格執行程序要求。
此外，還需要注意履行相關法律的特殊程序規定，如突發事件應對法第十六條規定的備案程序及後續工作報告程序；封閉對外交通，即「封城」屬於非常嚴格的臨時性防疫措施，在程序方面也有著嚴格的要求等等。
莫於川強調，及時高效的確是應急處置的核心要求，但應急管理措施也有緊急程序。如疫情期採取管制措施，基層要報批，可以採取快速的口頭報告方式。如果連電話報告都沒有就採取措施，很可能會產生決策失誤，帶來社會巨大成本。為了快而快，反而欲速不達。這些法定程序，是保證決策和管理實務合法、有效所必須的。
如何判斷涉疫情防控政府通告發布內容合法合理？
莫於川介紹到，內容的合法合理主要是關注行政命令類通告中所採取的強制性應急措施是否合法合理，因為這些應急措施對公眾生產、生活的影響最大。面對突發事件，公民的權利和自由需要受到一定限制。對於屬地政府依法採取的交通限制、停產停業等應急措施，所有主體都有配合義務；拒不執行相關決定、命令和阻礙國家機關工作人員依法執行職務的行為，要受到行政處罰，嚴重者構成犯罪。
我們在判斷通告中涉及的疫情防控措施是否合法時，不僅要看這些措施是否超出具體法條。比如，傳染病防治法第四十二條、突發事件應對法第四十九條中應急處置措施的涵蓋的範圍，還應該結合當地疫情嚴重情形，分級、分類考量這些升級的應急舉措是否符合涉及到的傳染病防治法、突發事件應對法中第一章涉及到的立法目的、立法精神和實施的基本方針、法律原則的規定。
比如，傳染病防治法第二條就規定了國家對傳染病防治實行預防為主的方針，防治結合、分類管理、依靠科學、依靠群眾。這就要求管理部門在制定應急措施時，需要考慮到這些涉及侵犯公民的人身自由和財產權利等基本權利，必須充分聽取科學的指導意見，要以人為本，走群眾路線。
同樣，在突發事件應對法第四條也規定了我國的應急管理體制是「統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主」。同時，第十一條規定，應急措施應當與突發事件可能造成的社會危害的性質、程度和範圍相適應；有多種措施可供選擇的，應當選擇有利於最大程度地保護公民、法人和其他組織權益的措施。這就要求制定應急措施時堅持依法、科學、理性，按照比例原則和最小傷害原則來出臺和實施防控措施，而不能簡單粗暴、搞「一刀切」。
發布此類通告時，不能忽視這些法律文本第一章總則中關於立法目的、立法精神、基本原則、工作方針等法律價值層面的規定，僅僅盯上選用了後面章節中具體法條的規定去制定應急措施，那就難免產生法律效果與社會效果不統一、違背實質法治主義的負面效應。
2月17日，國務院聯防聯控機制印發的《關於科學防治精準施策分區分級做好新冠肺炎疫情防控工作的指導意見》（以下簡稱《意見》），要求各地各有關部門要貫徹黨中央關於突出重點、統籌兼顧，分類指導、分區施策的要求，依據法律法規，分區分級精準防控，統籌疫情防控與經濟社會秩序恢復。《意見》還要求各地要制定差異化的縣域防控和恢復經濟社會秩序的措施等等。這份《意見》的要求其實就是我們上面提到的不能忽視的法律原則、立法精神等。
此外，對於自治組織發布的通告，需要注意的是，自治組織主要是協助、配合當地政府或相關行政部門做好防控工作，其所發布通告的依據是當地人民政府或者相關行政部門的決定、命令，且未經批准或授權，不能包括代替行政部門進行執法的措施或者擅自採取某項應急措施的內容。同時，對於自治組織發布的疫情防控通告，當地政府應該予以及時監督和指導。如果發現其發布的通告中包括違反當地人民政府或者相關行政部門的決定、命令或者擅自升級管控措施的內容，當地政府則應當及時叫停、及時制止、及時處理。
最後，莫於川強調，政府通告作為政府發布相關防控政策措施和疫情信息的主要途徑，在疫情防控中發揮著重要作用，是依法治疫的重要環節。只有依法、及時、準確發布疫情防控政府通告，才能依法調動各方力量和資源，做到有力防控疫情，促進實現社會治理體系和治理能力的現代化。
來源：法制日報