原創 汪國才 審計觀察
十八大以來，隨著改革開放進一步深化推進，黨中央將生態文明建設納入「五位一體」總體布局，把綠色發展作為五大新發展理念之一。習近平總書記多次強調，綠水青山就是金山銀山，保護環境就是保護生產力，改善環境就是發展生產力；要加快劃定並嚴守生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線三條紅線。對突破三條紅線、仍然沿用粗放增長模式、吃祖宗飯砸子孫碗的事，絕對不能再幹，絕對不允許再幹。
十九屆五中全會公報提出：「深入實施可持續發展戰略，完善生態文明領域統籌協調機制，構建生態文明體系，促進經濟社會發展全面綠色轉型，建設人與自然和諧共生的現代化。要加快推動綠色低碳發展，持續改善環境質量，提升生態系統質量和穩定性，全面提高資源利用效率」。在我國處於發展關鍵期、改革攻堅期、社會矛盾凸顯期，領導幹部自然資源資產離任審計作為國家治理體系重要內容，不僅極大地豐富了現代審計理論，更是切實貫徹落實新發展理念，加快推進生態文明建設的重要制度保障。
一、我國自然資源資產管理體制
黨的十八屆三中全會明確提出要「健全國家自然資源資產管理體制，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責」，習近平總書記在黨的十九大報告中指出：「我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化，既要創造更多物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要。必須堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，還自然以寧靜、和諧、美麗」。
上述論述，一是明確了產權管理體制，堅持自然資源資產全民所有制，包括國有和集體所有。二是明確了開發利用目標，創造更多物質財富和精神財富、提供更多優質生態產品。三是明確了指導方針，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主。但是，從目前我國自然資源資產管理現狀來看，管理體制尚不健全，所有權仍不到位、權益不落實等問題依然較為突出，亟待從理念認識、組織架構、權責分配、監督問責、配套制度等方面加快改革，積極穩步推進我國自然資源資產管理體制改革。具體來講目前我國自然資源資產管理體制存在五個方面問題：
1. 價值認識問題。對自然資源資產的非經濟價值認識嚴重不足，導致過度強調和追求自然資源資產的經濟價值，忽視和削弱自然資源資產的生態價值、文化價值，並由此而導致政府市場關係難以理順，將自然資源資產管理（確保保值增值）與資源監管（規制市場失靈）混為一談；自然資源資產的過度消耗甚至嚴重浪費，進而削弱了經濟社會持續發展所依賴的自然資源資產存量。
2. 產權主體地位問題。自然資源產權主體為國家和集體兩種形式。兩個主體的法律地位、經濟利益安排地位等有著顯著差異，表現為國家主體地位的優越性和優先權，以及集體主體地位的從屬和涉後性，甚至極度弱化。 我國《憲法》明確規定農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有。但是集體如何行使所有權、如何保障權利等難以得到真正的落實，實際仍由地方政府代為行使，導致所有權與管理權不分。
3. 產權邊界問題。各類自然資源之間、各產權主體之間，往往不同程度地存在產權邊界不清晰的問題，並由此導致自然資源產權主體之間的利益衝突，極易造成資產流失和侵佔農民、集體利益，進而影響到自然資源利用和收益分配的公平與效率。
4. 上下級之間管理權責利關係未理順。上下級政府管理目標與績效的差異性，以及財權事權的不匹配，常常出現上級審批事項多，但事中事後監督管理常不到位的現象；同時，資源收益分配在各級政府並不均衡，資源所在地政府往往承擔更多事權。
5. 監督與問責機制不健全。各類自然資源之間用途及監管責任的重疊或缺失等，導致自然資源處置和利益中的矛盾在管理上組織架構不合理、效率低下。機構分散、條塊分割、多頭管理問題突出，綜合協調效果不佳，導致重複建設、資源浪費、信息不暢、信息打架、互相扯皮等問題嚴重。內部監督為主的多元監督體系未建成；責任追究制缺位，處置不力、違法成本低。
二、自然資源資產管理中存在的主要問題
由於體制上存在的不足和問題，特別是經濟發展與資源環境約束矛盾的日益突出，導致在自然資源開發、利用和保護等各項工作中問題不斷，且日積月累。
1. 耕地保護方面。《國務院關於印發全國主體功能區規劃的通知》（國發〔2010〕46號）指出當前國土空間開發利用存在的突出問題主要有：耕地減少過多過快，保障糧食安全壓力大；生態損害嚴重，生態系統功能退化；資源開發強度大，環境問題凸顯；空間結構不合理，空間利用效率低；城鄉和區域發展不協調，公共服務和生活條件差距大。
問題具體表現，一是違規突破國土空間管控。主要包括違規突破開發園區界址進行擴區和設區，違反主體功能區規劃在禁止開發區域和限制開發區域違規開發建設，以及旅遊觀光等功能區擴張等佔用耕地十分普遍。
二是工礦和基礎設施建設佔用大量耕地。經濟發展和基礎設施建設侵佔耕地現象在中東部地區尤為突出，各地重工輕農思想意識突出，超越地區資源環境承載力鋪攤子、貪求規模等重佔用、輕保護，違法案件時有發生。
三是耕地閒置。一方面由於受經濟周期影響，大量已農轉用出讓耕地出現投資開發不足的問題，造成土地資源閒置和部分閒置；另一方面，由於種糧效益因素，耕地撂荒現象大量存在。
四是補充耕地質量數量均難以達到要求。由於國土空間閒置，各地耕地後備資源均存在嚴重不足的問題，補充耕地侵佔水域、林地、草地等其他自然資源大量存在，補充耕地質量普遍較低，土地整治難以滿足高質量耕地耕作的要求。
2. 基本農田保護方面。一是基本農田保護面積劃定不規範。基於基本農田保護責任層層下達，任務重數量大、耕地後備資源少，地方經濟發展對耕地的需求量大，這些矛盾造成不少地方出現基本農田「劃無可劃」的尷尬境地，有些地方甚至把江河湖庫、村莊城鎮、山體等劃入基本農田；有的地方為了保發展，預留空間過大，出現應劃未劃的問題等。
二是擅自調整基本農田產業結構。保護基本農田的目的是為了發展糧食生產。但是由於種糧經濟價值不高，農民私自調整農業產業結構的問題較為普遍，造成大量基本農田非糧化的現象，如在基本農田裡發展畜禽、水產養殖、花卉果樹苗木種植、林木板材加工等。
三是違法佔用基本農田。從每年衛片執法監督檢查數據分析結果來看，農村集體建設項目（如產業扶貧項目、秸稈綜合利用項目）、農民利用承包土地建房設廠、發展旅遊觀光產業等佔用、破壞基本農田的違法事件層出不窮。四是基本農田修復整治不到位。主要包括兩個方面，一是基本農田質量提升項目實施成效不明顯；二是原採礦、取土區耕地修復，以及佔補平衡補充耕地的地力等級較低，達不到基本農田耕作要求。五是違法查處機制不健全。針對存在的面廣量大違法佔用基本農田問題，資源、農業、環境以及司法部門對基本農田保護的共同責任，但事實上僅僅依靠資源主管部門往往難以糾正，責令退還和限期拆除往往停留在處理處罰決定書上，難以落實的問題較為普遍。
3. 生態紅線區域保護方面。從近五年領導幹部自然資源資產離任審計實踐來看，當前生態紅線區域保護存在普遍問題，概括起來主要有以下幾個方面：
一是生態紅線區域保護意識有待提高。紅線意識的實質就是生態意識、法治意識，也是底線意識。審計調查發現，民眾、企業、開發建設主體，甚至職能主管部門紅線意識淡薄的現象仍然較為普遍。特別是在粗放式及資源消耗型發展方式沒有實質性改變、歷史遺留環境為題突出的地區，紅線保護政策、規定執行彈性過大，約束性形同虛設。
二是違規開發建設行為時有發生。由於各地未能正確處理好發展與保護的關係，以及資源環境承載能力與經濟擴張的關係，造成大量無序開發建設侵佔生態保護紅線區域。如在自然保護區進行大量別墅區及商業地產開發，在水源保護地建設影視城，在禁止建設區域興建工廠、倉儲，在管控區域傾倒汙染物和固體廢棄物等。這些行為對生態主體功能定位造成了嚴重的不利影響。
三是生態修復投入難以滿足需要。從各地生態保護推進工作來看，環境損害區域補償、上級財政專項轉移支付等力度在逐年加大，縣級地方財政相關支出比例也在逐步提高。但是，這些投入與實際需求、之間的差距仍然十分巨大。總的來說存在地區間投入不均衡、過度依賴上級財政轉移支付、少數地區歷史遺留環境損害修復欠帳長期得不到解決等。
四是聯動監管機制不完善。生態紅線保護區域的監管，除了直接的生態環境主管部門之外，還涉及到自然資源、水利（務）、農業農村、林業、發展改革、城鄉建設、能源交通等眾多職能部門。現實中不少地區各部門之間存在信息孤島、各行其是，特別是涉及到跨區域、跨流域的生態環境治理事項，互相推諉的情況時有發生。在對違規侵佔生態保護紅線區域行為的治理，缺乏齊抓共管，共同發力。
4.水資源管理方面。主要有以下11個方面的具體表現：
一是未按最嚴格水資源管理制度和「水十條」等的要求成立相應的機構、建立健全相應的制度或上級的政策制度執行不到位；
二是水量分配在地區之間或行業之間分配不科學不合理；
三是取水量未按經審批的分配方案執行；
四是未貫徹節水政策，未採取節水措施，未實行階梯水價，用水效率低下；
五是水功能區水質逐步惡化或長期達不到達標要求，飲用水水源地建設不達標；
六是用水企業未取得取水許可證或未按許可證的內容進行取水，或者排水企業未取得排水許可證或未按排水許可的內容進行排水；
七是未按規定設置排汙口或汙水排放超標；
八是違規佔用河道或圍湖造田，造成水域面積縮小，行洪或排汙不暢，影響水生態和水環境；
九是COD和氨氮減排任務未完成或存在弄虛作假；
十是水資源費、排汙費、汙水處理費等資金，徵繳不及時不到位，使用不合規不合法或績效差；十一是對供水危機或水汙染事故無應急預案，或處理不及時不徹底，對相關責任人追究不到位等。
5. 礦產資源管理方面。一是礦業管理機制還不完善，礦產資源開發利用效率低。礦山企業開發利用方式粗放，礦產資源合理開發利用「三率」（礦山開採回採率、選礦回收率和綜合利用率）水平低，「多、小、散」的現象較為普遍，而且採礦工藝落後，集約化程度低，開採回採率、選礦回收率、採礦平化率較低，開採中資源浪費現象也不同程度地存在。一些礦權人「圈而不探」，炒作資源，「以採代探」，越界開採，違規獲利；一些地方無證勘查，私挖濫採。礦業領域有法不依、執法不嚴、知法犯法的現象在一些地區仍然存在，違法違規的行為屢禁不止。
二是礦產資源的過度開採，礦產資源就地轉化率低。多數地區礦山高技術產業和新興產業發展不足，以增加技術內涵和產業升級為核心的傳統產業改造步伐緩慢，產業層次亟待提高。主導產業中原材料和初級產品加工比例仍然偏大，高技術含量和高附加值的產品較少，產業的拓展度、集聚度和企業的自主創新能力亟待提高。
三是規劃的龍頭作用沒有得到充分發揮，礦業權劃分不盡合理。編制礦權設置方案或礦區開發利用總體規劃的少，即使已經編制礦權方案或制定規劃的，一些地區出於招商引資、發展地方經濟等因素，在礦業開發項目上，不按方案或規劃的要求設置礦業權，導致礦產資源的開發利用不合理，低水平重複建設。四是礦山環境治理機制有待強化，地質環境恢復治理任務艱巨。在礦業開發中長期形成的重採輕治，忽視生態保護的思維定勢仍沒有從根本上扭轉，強制性的制約措施還不夠完善。一些礦業企業或礦權人為了減少採礦成本、增加利潤，缺少應有的生態治理投入。部分地區礦山地質環境治理欠帳多，各級政府對計劃經濟時期遺留下的礦山地質環境問題雖然逐年加大了投資力度，但仍顯杯水車薪。
三、自然資源資產離任審計面臨的困境
1.關於自然資源資產離任審計規範體系建設
自2013年中央提出領導幹部自然資源資產離任審計，到2017年11月中辦、國辦印發《領導幹部自然資源資產離任審計規定（試行）》，明確從2018年起，領導幹部自然資源資產離任審計由試點階段進入全面推開階段，這標誌著一項全新的、經常性的審計制度正式建立。但至今為止，相應的配套制度和規範建設一直處於空白。各地在領導幹部自然資源資產離任審計計劃管理、審計結果運用、數據採集與管理、審計協查、審計結果聯合整改督察等制度和規範建設工作一直未能取得十分明顯成效。
制度規範的缺失，產生的直接影響主要有以下幾個方面：一是計劃（規劃）的不確定性。每個審計機關對明年以及今後一段時間要審什麼無法掌控，審計項目缺乏前瞻性、長期性、連續性。
二是工作機制缺失，各地各部門之間的協調性、聯動性缺乏不夠，審計結果得不到充分運用，監督措施得不到有機整合，長效機制不能有效構建。
三是上下級審計機關以及審計內部各部門之間的融合難以發揮真正的作用。自然資源資產離任審計的實質，是建立在對自然資源開發利用和管理業務全覆蓋式分析基礎上的大數據審計。
因此，各地審計機關單打獨鬥各自為陣顯然是低效率的，不對整個區域資源環境承載力進行審計評價，審計的系統性「免疫功能」也將難以充分發揮。
2.關於審計協調領導機制建設
為加強與自然資源資產管理相關職能部門的協同監管，2015年起，部分省審計廳會同省有關部門建立了領導幹部自然資源資產離任審計協調領導機制，一些設區市也陸續建立了相關機制。但是，隨著機構改革和職能調整，工作環境和情形已經發生了較大改變，原工作機制已經不再適用新的形勢發展要求，一定程度上影響了全省自然資源資產離任審計工作的領導和協調工作，制約了自然資源資產離任審計工作的有序發展和深入推進。這些工作包括：研究起草有關自然資源資產離任審計的制度和文件、省管幹部年度自然資源資產離任審計計劃草案和工作意見的擬定、研究審定涉及自然資源管理方面的重大問題處理和政策意見、督查自然資源資產離任審計結果運用、指導和推進全省自然資源資產離任審計工作協同發展等方面。
3.關於自然資源資產離任審計質量控制標準建設
由於領導幹部審計評價指標、責任界定和等次評定等質量標準不完備，各地審計機關在實施審計時，對審計涉及廣度和深度的把握上存在差異十分明顯。特別是在當前審計「回歸主業」的呼聲漸強的背景下，自然資源資產離任審計到底「審誰、審什麼」？大數據的信息技術分析結果和時空影像能否作為審計證據？如何看待「歷史問題」與「新官不理舊帳」等等？
在審計評價中，有的地方審計機關依據上級政府和主管部門的考核目標，有的依據行業管理標準，有的片面追求指標資料的收集和描述而忽略真實性、合法性的核查和判斷，造成各地對同類自然資源資產的審計評價指標存在較大的隨意性和不一致性。
由於地方自然資源資產管理中存在的問題具有長期的、持續的和跨區域性的特點，有的屬於歷史遺留問題延續，有的問題滯後顯現，有的屬於多個部門管理監督交叉產生的問題，致使前後任領導之間、相鄰區域領導之間的責任歸屬較難確定。在確定領導幹部履職等次方面，由於各項資源要素在各地區的可比性不同，對不同任期、不同地區的領導幹部等次評價標準，很難做到定性上的一致性和定量上的可比性，導致各地主觀認定成分較多，審計的客觀性、公正性和準確定受到較大影響。
4.關於自然資源審計數據建設
自然資源資產離任審計和生態環境審計的實質，是對海量自然資源信息數據和環境監測數據的處理和分析。不掌握大數據，審計工作就是無源之水無米之炊，全覆蓋審計更是無從下手。但是，各地審計機關在自然資源資產離任審計數據建設方面的成效十分不明顯。
具體情形包括：一是數據環境建設滯後。各地審計機關既沒有（缺乏）存放、存儲、管理自然資源數據的硬體，軟體配備上也嚴重不足，管理數據的相關制度更是形同虛設、甚至成為妨礙。
二是數據採集瓶頸嚴重製約了審計實施。由於沒有適宜的數據環境，數據採集無法落實跟進，審計人員只能在審計現場構建應急性臨時數據環境，導致審計效率受到極大影響，審計的深度、廣度、質量、效果均難以達到理想的效果。
三是全區域的數據支持、技術服務以及審計業務的整體推進嚴重不足，沒有充分完備的數據建設，省對市、縣等基層的審計指導、支持，很多停留在形式上和文件上，統一的項目規劃和安排也難以達到預期的效果。
四是數據共享機制未建立。從實踐調查來看，大部分審計機關還未能建立真正意義上的自然資源資產數據共享機制。審計機關不知道有什麼自然資源數據、不知道怎麼用數據，而主管部門之間數據不共享，自成體系，數據作用具有很大的局限性。如何實現數據共享，並發揮大數據在自然資源資產開發、利用、保護和監管中的作用，仍是制約自然資源資產離任審計的一個重要瓶頸。
5.關於自然資源審計能力建設
地理信息技術在自然資源資產大數據審計中的應用非常廣泛、優勢十分明顯。凡是涉及到時空數據分析方面都可以且必須運用。例如，工程項目建設的歷史變遷、地理環境的演化和現狀、時空數據的比對分析檢索等。與自然資源資產離任審計需要相比，當前審計人員的專業技能還不足以完全勝任工作要求。自然資源資產離任審計涉及很多全新的領域，超出了審計人員現有知識結構和專業範疇，審計力量和人員素質與完成審計任務不相匹配。存在「三多三少」的結構型人才匱乏問題。即：懂財務人員多，懂資源環境業務人員少；等靠要的人多，主動學習和自主創新的人才少；掌握傳統財務數據分析能力的人員較多，而熟悉地理信息等大數據處理能力的人員極少等。
審計能力建設相對滯後，主要在於：一是技能型人才隊伍培養緩慢。人才培養缺乏長期性、超前性和系統性，跨學科人才引進、交流力度不夠，審計人才培養的針對性不強，業務人員對新技術應用的學習機會不多、研究熱度不夠，因此GIS審計的應用領域和水平仍然十分有限。
二是實務教學引領作用不大。在系統性培訓學習不足的情形下，在審計項目中「以審代訓」的模式能夠幫助市縣審計機關加強自然資源資產離任審計隊伍建設，但是影響十分有限，各地審計能力發展十分不平衡。
三是領軍型人才的創新引領作用未能充分發揮。全國大部分省（市、區）採用自然資源資產離任審計技術服務外包形式，少數幾個堅持走審計技術自主創新和應用的省份，隨著本輪機構改革和人員調整，技術領軍人才要麼被輪崗、被調整，要麼在新的體制下難以發揮應有的作用。「技術+審計」融合審計發展模式舉步維艱。（作者單位：江蘇省審計廳）
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原標題：《一線視角 | 自然資源資產管理中存在的問題與離任審計面臨的困境》
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