縣從春秋時期開始就一直是我國的地方基層行政機構。在西漢基層行政中，縣令長的行政類型可分為縣令(長)、侯相和邑(道)長。對於所掌治之縣，西漢縣令長除受邵國首相的監督之外，有統一完整的權力。而作為基層行政人員，在與所屬邵縣的關係中，縣令長基本處於從屬地位；在與所治民眾的關係中，其又處於絕對權威的地位。此外，縣令長還與當地王侯存在若即若離的君臣關係。 縣從春秋時期開始即是我國的地方基層行政機構。具體說來，其起源於春秋時期，形成於諸侯爭雄的戰國時代，立制於實現大一統的秦代。兩千多年來，儘管朝代更迭，社會制度變遷，地方行政管理無論是實行郡、縣二級制，州、郡、縣三級制，還是省、道、府、縣四級制，縣始終都是基層政權。由於行政運作實行首長負責制，那些直接典民的縣級首席長官無疑成為縣級行政研究的重點。本文擬將西漢縣級首席長官作為考察對象，對其行政類別、行政權限以及行政關係作一初步探討，以期對西漢基層行政有一初步了解。因秦漢規定：「縣萬戶為令，不滿為長」，且 文獻 中縣令長數量多於侯相，為行文方便起見，均用「縣令長」化之。
西漢的縣級行政單位有縣、侯國、邑和道。《漢書·百官公卿表》：「萬戶以上為令……減萬戶為長……縣大率方百裡，其民稠則減，稀則曠……列侯所食縣日國，皇太后、皇后、公主所食日邑，有蠻夷日道。」因此，西漢縣令長的行政類別亦分為縣令(長)、侯相和邑(道)長。 在漢代，縣按人口多少可劃分為大縣和小縣。萬戶以上為大縣，長官為縣令，秩在六百至一千石之間。不滿萬戶為小縣，長官為縣長，秩在三百至五百之間。縣令長由中央任命，作為地方一級行政機構，縣有較獨立的行政系統。侯國是列侯的封地，是對功臣的賞賜。列侯僅有食封地賦稅之利，而無治民之權。漢初列侯大者三、四萬戶，轄數十縣，小的僅幾縣，甚至食僅一鄉。列侯爵位可世襲，然一旦獲罪，即被免侯除國。故有的侯國僅存在一段時間。邑是皇太后、皇后和公主們的封地。道是少數民族聚居地區的縣一級行政單位，秦已置，秦朝地方行政機構在郡下為縣、道並行的制度，西漢則有狄道、羌道、翟道等。 當然，本文主要討論的是作為中央直屬機構的縣，其他縣級行政單位只作一般敘述。 縣令長作為郡的下屬機構，受郡一級的統轄，就其自身行政權限，正如《漢書·百官公卿表》所說：「縣令、長，……掌治其縣」。概言之，除受郡國首相監督外，西漢縣令長有掌治其縣的統一完整的權力。其具體的項目為：「(令長)皆掌治其民，顯善勸義，禁奸罰惡，理訟平賊，恤民時務，秋冬集課，上計於所屬郡國」。即縣令長是一縣的主管長官，其職責是全面主管縣中各項事務。若再分析言之，則關於「顯善勸義」，可理解為辦理 教育 文化的權力，武帝時禮官請「為博士官置子弟十五人，復其身。……郡國縣官有好文學，敬長上，肅政教，順鄉裡，出入不悖，所聞，令相長丞上屬所二千石。二千石謹察可者，常與計偕，詣太常，得受業如弟子」。關於「禁奸罰惡」，則可理解為維持地方治安的權力。《漢書·丙吉傳》日：「民鬥相殺傷，長安令、京兆尹職所當禁備逐捕」關於「理訟平賊」，則可理解為掌理司法的權力。《漢書·王尊傳》日：「(尊)轉守槐裡，兼行美陽令事。春正月，美陽女子告假子不孝，日：『兒常以我為妻，妒笞我。』尊聞之，遣吏收捕驗問，辭服。尊日：『律無妻母之法，聖人所不忍書，此經所謂造獄者也。』尊於是出坐廷上，取不孝子縣磔著樹，使騎吏五人張弓射殺之，吏民驚駭」。關於「恤民時務」，則可理解為辦理一切民政事各的權力。召信臣「出補谷陽長，舉高第，遷上蔡長。其治視民如子，所居見稱述」。另《漢書·卜式傳》日：「(武帝)欲試使治民，拜式緱氏令，緱氏便之。遷成皋令將漕最」。關於「秋冬集課」，則理解為考核監督縣吏的權力，《漢書·朱博傳日：「博少時給事縣為亭長，好客少年，捕搏敢行，稍遷為功曹」。最後，縣令長乃將全年縣內工作登錄之於計簿，上其計於太守，太守憑之以定賞罰，「(簫育)後為茂陵令，會課，育第六。而漆令郭舜殿，見責問，育為之請，扶風怒日：『君課第六，裁自脫，何暇為左右言?』及罷出，傳召茂陵令詣後曹，當以職事對。」
總之，西漢縣令長對於所掌治之縣有很大的權力，因此，顧炎武《日知錄·令長條》說：「漢時令長，雖於太守稱屬，往往能自行其意，不為上官所奪。(如蕭育之於扶風太守，舒令陶謙之於太守張磐)……此等事在今日，即同列所難堪，而昔人以行之上官。漢時長吏之能自樹立，可見於此矣。」 縣令長作為基層行政人員，在權力系統中，既是直接親民、專制一方的長官，又是能上通皇帝的最基層官吏。在行政關係中，他們上有郡守、侯王，下有百姓，其在統治系統中的關係錯綜複雜。 (一)在與所屬郡守的關係中，縣令長基本處於從屬地位。西漢重郡守，郡守可專治千裡，對屬吏和屬縣之吏有近乎絕對的權力。但郡下屬縣「之地域雖方僅百裡，而職權廣泛，包容甚眾」。故眾多庶務，不可能由郡吏親理。丙吉云：「民鬥相殺傷，長安令、京兆尹職所當禁備逐捕。」所以很多事情不只要由郡守處理，更要由縣令長處理，上節之種種權限即由此產生。 由於受郡守節制，縣令長不僅要遵循郡守的安排，聽從郡守的命令，而且在心理狀態上他們更是處於極端的弱勢。文獻上記載郡尉懼郡守時皆用縣令長見郡守以為比喻，如：像郅都為守時，「始前數都尉步入府，因吏謁守如縣令，其畏都如此」。周陽由「為守，視都尉如令」。這從一個側面反映了縣令長懼郡守之甚。他們在與郡守的關係中基本處於從屬地位。此外，郡守可檄告屬縣，對其發布命令，責令聽從。例如，朱博告縣的檄文日：「府告姑幕令丞言賊發不得，有書。檄到，令丞就職，遊徼王卿力有餘，如律令!」特別在行縣或接受上計時郡守可行黜陟之權，對課殿或排名在後的縣令長進行責問如《漢書·貢禹傳》的記載中有：貢禹「歲餘，以職事為府官所責，免冠謝」。丞掾對韓延壽所言：「宜循行郡中，覽觀民俗，考長吏治跡。」
而在縣令長對郡守表示不恭時，郡守就會對縣令長進行責罰。《漢書》載：「(翟)義行太守事，行縣至宛，丞相史在傳舍。立持酒餚謁丞相史，對飲未訖，會議亦往，外吏白都尉方至，立語言自若。須臾義至，內謁逕入，立乃走下。義既還，大怒，陽以他事召立至，以主守盜十金，賊殺不辜，部掾夏恢等收腹立，傳送鄧獄。」對貪猾之縣令長，郡守既可以勸其自己去官，也可以傳檄令其去職，而為置守令。如薛宣溫言使貪猾的高陽令楊湛解印，移書使非法不遜的櫟陽令謝遊去官，並調守令。 郡守為縣置守令乃較平常之事。遇到能吏，郡守就可便宜行事，使轉守他縣。這種人可以是在任的縣令長，也可以是其他吏員，只要治縣有效就行甚至已有在任縣令長的縣，也可同時置守令，二人同時治事。有能的縣令還可兼行一至幾縣之事。如王尊「初元中，舉直言，遷虢令，轉守槐裡，兼行美陽令事」。尚方禁「禁晨夜發起部中盜賊及它伏奸，有功效。博擢禁連守縣令」。劉平「王莽時為郡吏守茁丘長，政教大行。其後每屬縣有劇賊，輒令平守之，所至皆理，由是一郡稱其能」。上述三例說明郡守為縣置守令、守長，或使兼攝多個縣並非個別情況。另 文獻 記載中還有魏相、尹賞守長安令，王莽時尹公守茂陵令。但其皆為朝廷選守，非郡守所選郡守還可以向上報送有功的官吏以調補縣令長。例如，張敞為膠東相時，就「吏追捕有功，上名尚書調補縣令者數十人」。
(二)在與所治民眾的關係中，縣令長又處於絕對權威的地位。縣令長在服從郡守的同時，在本縣具有極大的權威。特別是有些郡守為了讓令長保持在縣裡的權威，「不欲代縣治」。這使得縣令長在治縣時能充分運用其專治權力。 焦延壽為小黃令時，「以候司先知奸邪，盜賊不得發。愛養吏民，化行縣中」，在吏民中有相當高的威信，受到廣泛愛戴。王尊在處理「美陽女子告假子不孝」的案件中，「取不孝子縣(懸)磔著樹，使騎吏五人張弓射殺之，吏民驚駭」。尹賞治長安，「修治長安獄，穿地方深各數丈，致令闢為郭，以大石覆其口，名為『虎穴』。乃部戶曹掾史，與鄉吏、亭長、裡正、父老、伍人，雜舉長安中輕薄少年惡子，無市籍商販作務，而鮮衣兇服被鎧姨持刀兵者，悉籍記之，得數百人。賞一朝會長安吏，車數百兩，分行收捕，皆劾以為通行飲食群盜。賞親閱，見十置一，其餘盡以次內虎穴中，百人為輩，覆以大石。數日壹發視，皆相枕藉死，便輿出，瘞寺門桓東，蟹著其姓名，百日後，乃令死者家各自發取其屍」，「賞視事數月，盜賊止，郡國亡命散走，各歸其處，不敢窺長安」。這些都充分體現了縣令長的專制威權。 (三)縣令長與當地王侯存在若即若離的君臣關係。由於西漢初期郡國並行制的遺存，地方二千石，特別是王國相有監視、制衡諸侯王的職責，而對於後來分封的侯，中央也同樣為其置相，以治民與監視為數眾多的侯。西漢後期分封的侯國相對較小，因此，大部分的侯國相都是四百石、三百石的秩祿。他們是中央任命的官吏，除治民外，有替中央監視侯王動向的義務，因此，侯國相除了具有一般縣令長的特徵以外(侯相同樣屬郡守管轄，是縣令長級的治民官)，還有其本身的特點。 根據漢武帝時期頒發的「附益之法」，侯相必須與侯保持一定的距離。王莽就國後，「南陽太守以莽貴重，選門下掾宛孔休守新都相。休謁見莽，莽盡禮自納，休亦聞其名，與相答。後莽疾，休候之，莽緣恩意，進其玉具寶劍，欲以為好。休不肯受，莽因日：『誠見君面有瘢，美玉可以滅瘢，欲獻其璩耳。』即解其球，修復辭讓。莽日：『君嫌其賈邪?』遂椎碎之，自裹以進修，休乃受」。從這一記載可以看出侯相一般不敢接受侯的恩惠，以免觸法之所禁。可以想像，侯相平時必不敢與侯有所往來。當然，也有侯與相聯合的事例，如安眾侯劉崇與其相張紹謀反王莽，而這正是朝廷所忌諱的。
一般的縣令長與侯、王也存在微妙的關係。從記載看，縣似乎有以縣吏為侯家做事的慣例。像衛青的父親「以縣吏給事侯家」，霍光之父「以縣吏給事平陽侯家」。但縣令長對侯不可能絕對聽從，有時甚至會忤逆侯王之旨意，侯王也無可奈何。如哀帝為定陶王時，蕭由「為定陶令，失王指」，哀帝也只能在當上皇帝以後才能進行報復，說明當時侯王無權處置縣令長。當然，從間接的材料可以看出，縣令長在怎樣處理與侯王關係上還是比較犯難的。從漢書記載的間接事例可以看出其端倪。如王「坐吉昌邑王被刑後，戒子孫勿為王國吏」；王尊也由於為東平相而被免為庶人。有時甚至會招來殺身之禍。像燕王「定國有所欲誅殺臣肥如令郢人，郢人等告定國。定國使謁者以它法劾捕格殺郢人滅口」。這使得縣令長在處理與侯王的關係時必須格外謹慎。 總的說來，縣令長在整個官僚系統中是特殊的一類人，他們是一縣(道、邑、侯國)之父母官，在屬吏和百姓中具有極大威權，但他們同時又要受郡守極大的制約，由於西漢地方行政重心在郡一級，這種情況表現得相當明顯。另外。令長相與地方王、侯的關係是很微妙的，特別是侯相，他們既要接受中央監視侯王動向的任務，又要處理好與侯王的關係，避免捲入種種 政治 漩渦之中。因此，他們必須格外謹慎。