淮河治汙,六分之一人口的人道主義命題

淮河治汙，六分之一人口的人道主義命題

2005-03-17 10:51 作者：朱文軼 2005年第10期

1995年8月8日國務院發布了我國第一部流域性水汙染防治法規《淮河流域水汙染防治暫行條例》，1996年6月29日國務院又批准了《淮河流域水汙染防治規劃及「九五」計劃》。「中國政府第一次為一條河流制定一部法律，而為了解決發展帶來的汙染，政府和地方先後拿出幾百個億來治理淮河，可見它的舉足輕重。」王玉太說。

河無小事。三名參與過淮委治淮工作的工程師對記者說了同樣一句話。

1994年淮河曾到了最壞的時候。王玉太對記者說，1975年淮河發生首次嚴重汙染事故到1982年第二次汙染相隔了7年，到l986年發生第三、第四次汙染相隔4年，到1989年發生第五、第六次汙染只相隔3年，1991年以後大小汙染事故年年發生且平均每年兩次以上，1994年達到3次，1994年3月16日至9月15日的180天中淮河有82天處於嚴重汙染狀況。「從另一個角度，1994年，淮河也曾經是經濟發展最好的時候。」地方經濟學者李楊說，城市在流域經濟中的地位越來越重要，1994年前對淮河流域57座城市的調查結果表明，這57座城市的土地面積和人口分別佔全流域的13.2%和19.4%，工農業總產值和工業總產值都分別佔全流域的36.6%和43.4%，城市化水平由18.4%提高到了27.2%，比80年代末提高8.8個百分點。

1995年8月8日國務院發布了我國第一部流域性水汙染防治法規《淮河流域水汙染防治暫行條例》，1996年6月29日國務院又批准了《淮河流域水汙染防治規劃及「九五」計劃》。「中國政府第一次為一條河流制定一部法律，而為了解決發展帶來的汙染，政府和地方先後拿出幾百個億來治理淮河，可見它的舉足輕重。」王玉太說。

淮河還清，10年太短

現任國務院南水北調工程專家委員會委員，兼任國家環保總局全球環境基金(GEF)海河項目辦專家組組長的夏青是治淮歷史上最重要的人物之一。夏青對淮河的專門研究始自90年代初期，主要從事淮河幹流淮南段和蚌埠段的科學考察和研究工作。1995年，國家領導人提出「淮河還清」的口號，他受命承擔主持淮河水汙染防治規劃的重任。夏青回憶說，完成這個規劃前後用了一年時間，是邊做邊實施，國務院於1996年批准了這個規劃，並把這個規劃限定在5年的時間內，也就是到2000年淮河必須還清。

規劃最初的設想和投資計劃是，「本計劃總目標36.8萬噸COD是2000年淮河水質變清的年最大允許排汙總量。規劃及計劃水汙染防治備選項目303個項目左右，約需投資166個億」。

「現在看來，這是一個靜止的投資和規劃」，另一名參與決策的治淮專家認為，當時政府治淮心切，並沒有考慮到還在不斷迅速推進的城市化和工業化下與經濟增長同步的汙染增加，「況且，這筆帳和這筆錢並不好算」。

夏青解釋淮河十年還清的難度時認為，「按這個規劃思路走，就意味著淮河全流域100%的排水都必須進入汙水處理廠，採用2級或者高於2級的處理技術，才能夠實現36.8萬噸排汙總量的目標。另外，淮河流域必須在1998至2000年3年時間內，每年新增水汙染處理能力達到每日350萬立方米以上，也就是要求沿淮流域的4個窮省每年要新修350萬噸的汙水處理廠，才能夠實現淮河水質變清的總目標。由此推算，淮河流域每年新增汙水處理能力將會是90年代全國每年新增汙水處理能力的3.5倍。」

「但是，中國經濟還在高速發展」，夏青提醒說，用5年或10年的時間治理淮河這樣一條河流時間太短了，作為一條河或者一個湖，如果是50年或者100年能給治好就很不錯了，「我們當初規劃中說明了，就是整個淮河流域的排汙量相當於京津滬三個城市的總和，但是它的生產產值只相當於京津滬的1/4。京津滬這些發達城市都沒達到的標準，要求在這個窮地方達到，時間太短了。」

「十五小」企業和2000萬農業人口的就業大事

潁河是淮河最大的支流，它在成為汙染最嚴重的河流的同時，也成為淮河最大的汙染源。2000年底，國家環保總局在潁河至安徽的界首市設了個水質自動監測哨——淮河流域七渡口站，這個監測哨的負責人王偉告訴記者，在監測哨的潁河斷面採樣點上遊的不遠處就是一座造漿廠，河對面還有一座;再往上走50公裡左右就有2座緊挨著建的水閘，那裡面就有著名的某味精廠的排汙口。

夏青介紹，在1997年之前，環保局沒抓別的，就堅決抓了淮河流域的產業結構調整，關了1211家造紙廠，這在全世界都是轟動的。那時候全國人民還不大清楚改變經濟增長方式的概念，環保那個時候就實施了，這是不能忘掉的，「一般凡處在上遊的地區都不能發展嚴重汙染的工業，這是世界各國都遵循的」。更為嚴厲的政府行為是1998年1月1日「零點行動」的部署與實施，淮河的汙染狀況改善一度被看好:中央政府強令禁止的「十五小」企業，要求淮河流域的工業企業廢水在這次行動中全部實現達標排放。

現在看來這多少算是一次流產的行動，儘管政令的效果一時間曾立竿見影。幾年後，這些被關停「十五小」企業三三兩兩地又再度悄然興起。因為富裕總是基層民眾的最迫切欲望。李楊說，治汙的十年間，淮河流域27萬平方公裡的土地上增加了兩千多萬農業人口。這些人口仍然需要在淮河經濟帶尋找就業機會，地方政府的GDP和稅收也需要這些小企業拉動。夏青對記者說，「更何況淮河經過的四個省份全是經濟不發達地區，比如山東的魯西、安徽、河南、江蘇的蘇北，這些農業大省尤其希望發展工業來進步」。

「為什麼淮河流域的造紙廠很長時間關不住？」李楊說，一個重要原因是因為麥草是這裡的造紙優勢。他說，淮河流域是稻草和麥草主產區。過去，麥草可以用在地裡漚肥，拿回家燒飯或者搭建房屋。經濟發展「阻斷」了麥草的這些出路。磚瓦房代替了茅草屋，化肥用起來也比漚肥省力，人們也不再用它燒飯，因此麥草就多起來。造紙業正是在這樣的資源優勢上發展起來的。「造紙發達的時候，麥草價格最高能賣到小麥的一半，麥草收割起來要比小麥省勁得多。」而「一家小型造紙廠只需投資20多萬元就能運轉，半年收回全部投資，當年便可盈利」。

「麥草造紙，最大的汙染來自一種隨紙漿而產生的『黑液』。這種汙染物到目前為止還沒有很好的技術來處理，而它對河水的汙染又最厲害。」李楊說，淮河流域都在為麥草想出路。但沒有人收購，又不許焚燒，農民就把麥草堆放在地頭或溝邊，經過夏天的雨水衝刷，又形成廢水流到河流中，形成新的汙染。

有過剩的資源，又有過剩的勞動力，這樣的內需動力讓造紙產業屢禁不止。更要命的是，這些企業往往還在淮河的上遊。像漯河市，1986年經國務院批准升格為省轄市的，第二年，就曾與清華大學環境工程系聯合完成了一個《漯河市水汙染控制系統規劃研究》，市政府鑑於市區幾家造紙廠都各自擁有一套獨立的草漿造紙系統，就決定以第一造紙廠為依託，統一建設一個年產35000噸商品紙漿基地，再配以鹼回收裝置，從而實現「集中製漿集中治理、分散造紙、解決汙染」的最佳格局。但曾經去漯河市調查淮河汙染的陳桂棣說，「集中製漿」的初衷，原是為「集中治理」，但直到他去漯河採訪時，造紙廠的鹼回收工程只是搞了點「土建」。結果產量擴大，導致汙水排放量進一步增大，當時光這一個廠每天綜合排汙量就是15000噸。「但放棄汙染，也意味著要放棄經濟增長點和可提供的就業崗位」。

上遊和下遊的城市化擠壓，水汙染的另一種解釋

儘管在物候學領域裡，淮河被視為一條南方的河流——它不定期的洪水泛濫也似乎證實了這一歸類——但就它的常年徑流量而言，淮河則是條不折不扣的北方河流。

吳本瑞說，中國有個難題:3/4的水在南方，而同樣比例的農田卻在北方。「在淮河流域，應該存在著很好的關於水供給的經濟學個案，沿岸鄉村是怎樣被水資源匱乏和急劇的城市化進程所擠壓，不得不拿出更多的土地供應城市，用來修建住宅、停車場和寬闊的馬路。而日漸豐滿的城市對水的需求則呈指數性增長，對水的汙染和水資源的匱乏也隨之加劇。」他拿淮河為例——淮河即使達到了36.8萬噸的排汙能力，隨著區域經濟發展，人口大量增加，經濟總量增加135%，汙染加大，淮河水還是不能喝。

淮委會正在組織人力制定的《淮河流域水資源綜合規劃》說:由於淮河流域的人口密度是全國平均值的4倍多，導致流域單位面積水資源需求量已不勝負荷，很多地方對地表水的開發利用率已經高達90%，個別地段甚至超出了它的承載能力——為了維持生活和生產的需要，在淮河流域的大小支流與幹流上，目前已經修建了8300多座水庫、5000餘道閘壩，這些水利工程主要目的就是蓄水。

「這樣被肢解的淮河已經喪失了一條河流的自淨功能。」湖南省常德水文水資源勘測局工程師彭愛國一直在水文站從事數據監測，他說，上千個截水閘，一下子全部排掉，容易形成很大的汙水團。同時，由於城市發展，自上而下的沿岸城市之間的距離越來越小，不同的城市圈之間相互擠壓，流了幾十、幾百裡的廢汙水根本來不及完成自淨的過程，一路藏汙納垢就到了下遊城市供水的取水口。比如山東，因為南水北調工程，治汙目標要提高。安徽的淮南、蚌埠本身沒有多大問題，但是上遊河南的「汙水團」下來到安徽，河南積了一個冬天的雨水衝到安徽，遇到安徽本身無雨的時候，沒有新鮮水來稀釋，汙水當然就特別嚴重。對江蘇而言，汙水必須截留。「我們就陷入這樣一種困難的輪迴，我國近九成的城市在使用別人汙染過的水資源，同時自己又在製造和輸送廢汙水給更下遊的城市。」

彭愛國認為，在現有體制下，這樣的上下遊利益衝突使政府的治汙幾乎無力協調，行政成本過於高昂。全國下遊城市使用上遊汙染過的水資源的情況勢不可免，這又人為地加劇了淮河汙染後果的嚴重性，「因為淮河沿岸鄉村的上千萬人（僅下遊就有450萬）都直接把它當作飲用水，對於大多數缺乏備用水的地方來說，淮河的水質直接影響到他們的飲用水安全問題」。

記者3月12日在淮河支流奎河邊調查的一座叫楊莊的村子就因為汙染問題變得一貧如洗。村民劉汝德堅持認為是徐州害了村子。作為蘇北重要工業城市的徐州在楊莊的上遊，的確將沿途的化工廠和造紙廠的汙水排進奎河，流進了楊莊。記者了解到，楊莊鄉奎河兩岸2.5公裡內的範圍內，地下20米之內的地下水都已經被汙染，超過20米的深層地下水對於普通村民來說，是一個遙遠的距離，他們無法投入上萬元打出這樣一口井。大多數村民還只能用不到10米的淺層地下水。

對於急劇膨脹和急劇焦渴的沿淮城市，地表水和地下水的分別已經不是很大。皖北城市阜陽是一個地級市，在這十年裡，人口增加了近一倍，從原來的20多萬增加到現在的38萬，在阜陽，對地下水的超採已經使這個城區面積只有40平方公裡的新城，處在一個面積為1200平方公裡的水位降落漏鬥和一個面積為360平方公裡地面沉降漏鬥的中心位置。阜陽市環保局的助理調研員史春對記者說:城區居然有400眼左右的深井在日夜不停地抽取地下水，而這樣的行為在沿淮的城市群落均有程度不同的呈現。

根據淮委對許昌、阜陽、菏澤、淄博等十個城市的統計，由於地下水過量開採而形成的沉降漏鬥已達3876平方公裡。萊州、煙臺、青島等沿海城市，地下水位下降，造成海水入侵。彭愛國說，社會具備越來越大規模改變環境的能力，人們似乎不再為本地沒有水資源而擔心會放棄一座城市。這樣，水汙染等水資源的嚴重問題很容易就將其轉嫁給宏大的看似永久的涉水工程，「這個時候，政府保持清醒，把環境問題和人民的利益問題擺上檯面，是讓人欣喜的」。

不只是地上和地下的問題

夏青認為，治淮見效慢的原因之一是，光靠減少汙染源排放就想實現水質改善。這有另外的行政成本原因在裡面。

他認為淮河治汙的一個教訓是城市汙水處理廠沒有注意市場和管網問題，很多汙水處理廠修了運行不了，就是修了處理廠配套管網沒建，或者沒建全。比如說，本來應該是10萬噸廢水進去，結果只進去2萬噸，還有8萬噸瞎流著，全流域都是這種情況，淮河水怎麼可能還清呢？夏青說，「管網問題是一個全國普遍存在的問題，淮河有這個問題，滇池也有這個問題」。

管網收集系統建設滯後，特別是有些城市中心區雨汙分流還沒有實現，汙水處理設施難以充分發揮效益，汙水處理設施建成以後，正常運行的可能只有50%，滿負荷運行的更少，原因就是管網收集不到位。而管網，這個看上去的技術問題和技術無關。彭愛國分析說，「這方面除了國債資金髮揮率比較低，更重要的是許多地方把管網看成地下工程，而汙水處理廠可以作為表面性的形象工程」，「這是地方政府資金分配中的利益博弈問題」。

他介紹，英國泰晤士河從1850年開始修下水管道，一直修到1950年，用了100年時間，修到所有的汙水都有管網收集，排放有專門管道，不再進入泰晤士河本身。「但是淮河流域的很多城市還沒有完全實現汙水有組織排放，城市地下管網沒有建設好，即使有汙水處理廠，汙水也沒有渠道進去。到目前為止，河南全省的汙水仍然敞開進入淮河幹流，很多工業汙染源排汙不達標，汙染物截留不住。」

一個流域一部法律

中國的河流看起來都是四分五裂的。淮河也不例外，「淮河流域被57個大小城市切分為不同的行政區，不僅東、中、西部差別巨大，而且流域、區域矛盾突出;從『條條』上講，淮河所涉及的水利、防洪、環保、農業、水電等問題，有直接管轄權的中央部委就有13個，如果他們都只追求與自身相關的單目標利益，淮河的問題就更複雜，管理成本更大了。」王玉太說。

目前的狀況並不是無法可依造成的。至今我國頒布實施的有關水的大法主要有《水汙染防治法》、《水法》、《水土保持法》、《防洪法》，還有《環境保護法》等相關、配套法律法規。但是，目前已有的法律制度難以發揮應有的作用。

中國水利專家呂忠梅認為，原因在於四部法之間的關係不清，難以協調，各管理部門之間的職權範圍不明，造成權力設置的重複或空白。只有分工沒有協作，反而因為各部門的權力競爭造成對整體利益、長遠利益的損害。這種情況使得在淮河流域出現嚴重的水汙染時，現行制度無法發揮作用，不得已在《淮河流域水汙染防治條例》中設立淮河流域水資源保護領導小組，授予該小組以行政權。

七大水系的流域機構在20世紀80年代又與國家環境保護局共同成立了流域水資源保護機構。但是，無論是流域機構還是水資源保護機構，相當長時期內在法律上都沒有取得管理權。「流域機構從級別上講只是水利部的派出機構，比各部委和省低，從行政權和經濟能力上講比各省市弱，從法律地位上講無法可依，進行流域治理可謂師出無名、舉步維艱。」王玉太說。

他指出流域機構亟待解決的「三大問題」:立法權、行政權和經濟權。從立法角度說，目前各地方都有立法權，地方立法多而流域立法少，而且地方法規往往為了本地方利益而與流域整體利益產生衝突。最為典型的就是水汙染問題。淮河幹流水資源保護規劃在80年代先編制完成，並納入了淮河流域綜合利用規劃，但由於沒有進一步編制配套的區域規劃，沿江城市在編江段規劃時，其制訂的原則和標準往往低於總體規劃，導致汙染從城市上遊向下遊轉移，可以說這是水汙染勢頭不能有效遏制的主要原因。其次是行政權，流域機構目前僅僅是一個事業單位，以一個事業單位去管國家機關、政府機構實在是勉為其難。第三，從經濟實力上說，隨著經濟的發展，經濟對於水資源的依賴越來越明顯，用水糾紛越來越多，上遊動輒興修一個水利工程，下遊經濟往往受到極大制約，為了地方利益，經濟發達的省份明顯不買流域機構的帳。

2002年修訂《水法》時，在水資源權屬方面，借鑑國外的先進立法經驗，將原來的國家和集體所有變為實行單一的國家所有制，確立了所有權與使用權的分離原則，在用水許可與有償使用方面，採用了取水權的概念，確立了水資源的有償使用制度，是市場經濟條件下水資源配置、防治資源浪費和汙染狀況的前提與基礎。■

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