中國鄉村旅遊用地的政策分析

摘 要：在鄉村振興和旅遊扶貧的背景下,鄉村旅遊作為一種旅遊新業態,是推動城鄉融合發展的重要力量,亟須破解日益突出的鄉村旅遊用地問題來保障其穩步發展。基於對鄉村旅遊用地概念的界定,運用內容分析法對國家層面的鄉村旅遊用地政策進行梳理並展開量化研究,分析現行政策的合理性並為其進一步優化和完善提出一定的建議。結果表明:(1)在政策數量方面,基本上呈現出波動上升的趨勢,由2009年的1項演變為2018年的10項;(2)在政策構成方面,目前形成以國務院、農業農村部為核心的多部門協同管控的體系,但政策效力,文化和旅遊部、自然資源部的核心地位仍有待進一步提高;(3)在政策內容方面,中國已初步建立了包括廣泛用地類型和用地管理措施的鄉村旅遊用地法規政策體系,但具體實施型政策相對較少,宏觀指導政策較多。

一、引言

伴隨著鄉村振興戰略的提出與旅遊扶貧的強力推進[1],鄉村旅遊作為一種新型的發展方式發揮著重要的作用[2],在推動城鄉融合發展的同時也對土地的使用和管理提出了嚴峻的考驗[3]。基於鄉村旅遊的蓬勃發展和中國農村土地制度改革的持續推進,國務院於2009年12月3日印發了《關於加快發展旅遊業的意見(國發[2009]41號)》,要求編制和調整土地利用規劃、基礎設施規劃、村鎮規劃時要充分考慮旅遊業發展需求,並將「年度土地供應要適當增加旅遊業發展用地」作為獨立的政策條款,自此,圍繞旅遊業及鄉村旅遊用地的各項政策相繼出臺。

與旅遊發展相關的土地利用問題的研究源自Mc Murray於1933年發表的文章《遊憩活動與土地利用的關係》,近年來隨著鄉村旅遊的興起,鄉村旅遊用地問題逐漸引起學者的重視。總體來說,國外有關鄉村旅遊用地的研究,在內容上兼有對精神維度、旅遊地居民感知等方面的研究[4,5]。相較於國外,國內有關鄉村旅遊用地的研究起步較晚且大部分都是從旅遊的角度展開,在研究內容上側重於概念界定、理論探討和案例分析[4],並對鄉村旅遊與土地利用的存在問題、改革路徑與方向進行探討且取得了一定的成果,沈姍姍、蘇勤對從旅遊產業政策、專項旅遊政策和旅遊政策經驗借鑑等方面對中國旅遊政策主要研究領域進行了綜述,總結了中國旅遊政策的研究成果,提出了存在的問題和今後的研究方向[6];楊振之[7]、曾博偉[8]、馬波[9]、姚麗[10]、劉建國[11]在探討旅遊用地問題時對農村旅遊用地問題、創新等進行了梳理和闡述,這為破解鄉村旅遊用地困境奠定了理論基礎。

土地供給與政策的滯緩,鄉村旅遊用地研究的相對薄弱,在無法保障鄉村旅遊用地劇增需求的同時,也使得鄉村旅遊用地政策研究的相對滯後[6]。鑑於此,本文對國家層面的鄉村旅遊用地相關政策進行檢索、梳理,基於內容分析法從政策數量、政策構成、政策內容3個方面構建量化分析框架,同時運用政策工具理論對政策內容從用地類型和用地管理措施兩個維度進行剖析,以期為進一步推進鄉村旅遊用地政策創新探索和學術研究提供參考。

二、鄉村旅遊用地概念界定

中國鄉村旅遊起步於20世紀80年代後期,學術界對其研究始於90年代初,此後隨著鄉村旅遊的發展,研究內容和主題不斷變化並逐步深入,但鄉村旅遊用地的兼容性和模糊性使學術界對其概念至今無統一、準確和科學的界定,總體上可以分為狹義和廣義兩種(具體見表1)。從狹義上來講,鄉村旅遊用地是指用來建設以旅遊、娛樂、服務、商業等為主要用途建築物和構築物的鄉村旅遊商業用地,又稱為鄉村旅遊設施用地;從廣義上來講,鄉村旅遊用地是指具有遊憩功能且能夠被鄉村旅遊所合法利用的一切土地,兼具了鄉村旅遊商業用地與農用地、道路等鄉村旅遊非商業用地[5]。

部分學者根據對鄉村旅遊用地概念的界定將其進行了分類,羅錦澤將鄉村旅遊用地劃分成鄉村旅遊農用地、鄉村旅遊建設用地和鄉村旅遊水域三大類[5];陳亞雲將鄉村旅遊土地利用形式劃分為農用地、林地、商服用地、住宅用地、公共管理與服務用地、交通運輸用地和其他用地等[12];馬波認為農村可用於旅遊發展的土地主要有宅基地、自留地、集體建設用地、未利用土地與水域、農地[9],具體如表1所示。

表1 鄉村旅遊用地概念

綜上,本文總結鄉村旅遊用地為鄉村旅遊發展過程中能夠被鄉村旅遊業合法利用且具備遊憩功能的土地,包括用來建設以旅遊、娛樂、服務、商業等為主要用途建築物、構築物的鄉村旅遊設施用地和農用地、道路等鄉村旅遊非商業用地。同時,參照《土地利用現狀分類GB/T 21010—2017》和《城市用地分類與規劃建設用地標準》兩個標準,將涉及鄉村旅遊發展的土地概括為農用地(耕地、園地、林地、牧草地、其他土地)、建設用地(宅基地、集體經營性建設用地、公共設施用地)和未利用地(「四荒地」、水域)。

三、數據來源與研究方法

(一)數據來源與樣本選擇

本文在明晰和界定鄉村旅遊用地概念的基礎上,將改革開放以來國家公開發布的休閒農業、鄉村旅遊用地政策作為研究對象,通過關鍵詞檢索中共中央、全國人大、國務院及其直屬機構的官方網站來篩選、獲取鄉村旅遊用地政策文件。為保證篩選政策數據的準確性、代表性,在政策效力方面,選擇立法性文件或「規劃」「條例」「意見」「通知」等具有約束力的規範性文件;在政策層級方面,選擇發文單位為中共中央、全國人大、國務院及其直屬機構的中央層級政策文件;在政策內容方面,選擇主體內容或部分內容明確提及或重點突出包含鄉村旅遊用地在內的政策文本。同時將與旅遊用地的標誌性政策文本也納入了分析範疇,最終梳理了截至2018年10月31日的有效政策樣本54份,具體如表2所示。

(二)研究方法與分析框架1. 研究方法

內容分析法源自傳播學的範疇[18],其本質是對文本內容的關鍵特徵進行識別、分類和編碼,從而將用語言描述的政策文本內容轉變成用數量表徵的數據資料,繼而對文本內容進行量化分析,剖析其統計數字特徵所表現的規律並進行檢驗和解釋[19]。然而評判員的主觀看法會對研究結果產生一定的影響,因此往往選擇多個評判員來對比同一分析樣本的分類和編碼規則,以此進行檢驗來保證分析過程和結果的科學性[20,21,22]。當二者的一致性大於80%時即認為編碼結果可靠[23],本文的信度檢驗結果達到了87%,證明分類與編碼規則具有科學性和可靠性。該方法近年來在土地政策研究、旅遊研究中得到廣泛的應用,基於此,本文選取內容分析法對中國鄉村旅遊用地政策進行定性與定量相結合的分析。

2. 分析框架

表2 鄉村旅遊用地政策

依據政策文本分析的工具理論,並結合鄉村旅遊用地自身的特點,在收集並整理相關政策的基礎上,將54份政策文本從政策數量、政策構成、政策內容3個方面來構建政策文本分析的空間框架,其中,政策內容從鄉村旅遊用地類型和管理措施(主要含義如表3)兩個維度來構建分析框架(如圖1所示)。

在政策數量分析方面,基於梳理的54份鄉村旅遊用地政策,按照時間順序排列並進行頻數統計,同時繪製相應的折線圖,以分析政策數量在時間尺度上的增減變化情況,從而在宏觀上對鄉村旅遊用地政策有一個初步的認識。

在政策構成分析方面,從文本形式構成和頒布機構組成兩個方面展開分析,其中,(1)文本形式構成:本文依據中國現行的15項主要政策文獻形式進行選擇,並對其進行頻數統計以分析其橫向構成;(2)頒布機構組成:對中央層級鄉村旅遊用地政策的頒布機構進行頻數統計以分析其縱向構成。

在政策內容分析方面,從鄉村旅遊用地類型和管理措施方面建立X、Y兩個分析維度,其中,(1)X維度:基於本文對鄉村旅遊用地概念的界定和類型劃分,從鄉村旅遊農用地、建設用地和未利用地三個方面建立X維度,具體為農用地(X1)、耕地、園地、林地、牧草地(X2)、建設用地(X3)、宅基地(X4)、集體經營性建設用地(X5)、公共設施用地(X6)、未利用地(X7)、「四荒地」等(X8)、水域(X9);(2)Y維度:鄉村旅遊用地管理措施維度,國家政權對全國的土地在宏觀上進行管理、監督和調控,所以在用鄉村旅遊用地類型描述鄉村旅遊用地政策內容特徵的同時,還需要考慮國家對鄉村旅遊用地的管理措施,從編制規劃、傾斜指標、創新配置、加強管理和重視權益等方面來建立,其主要含義如表3所示。

圖1 中國鄉村旅遊用地政策文本分析框架

3. 政策文本內容編碼

在構建分析框架的基礎上,本文以「排序編號-具體條款-具體章節/段落」的原則對文本內容進行編碼,並將其歸入相應的類目。在歸併的過程中,會出現同一編碼綜合使用一個以上「用地類型—用地管理」組合的情況,此時在編碼後備註(1)、(2)……(n)用以區別,最後形成政策文本內容分析單元編碼表,其具體分布如圖2所示。

圖2 中國鄉村旅遊用地政策工具個數二維分布圖

四、結果分析

縱觀政策文本內容具體的二維分布(見圖2),發現國家層面對鄉村旅遊中的用地管理,在農用地方面實行嚴格的耕地、基本農田保護制度;在建設用地方面注重適當增加一些指標,其次是創新配置方式和加強用地管理,同時也注重農民權益的保護;在未利用地方面,主要集中在傾斜指標,其次是創新配置和加強管理。總體而言,54份鄉村旅遊用地政策在用地類型方面統籌了農用地、建設用地、未利用地;在用地管理措施方面,以編制規劃為基礎兼顧了供給、配置、管理、權益。

(一)政策數量分析

自國務院2009年12月3日印發《關於加快發展旅遊業的意見》(國發[2009]41號)以來,中國鄉村旅遊用地政策的出臺數量呈現出波動上升趨勢(如圖3所示),儘管於2016年以後稍有下降。2009—2011年間僅有4項政策文本的內容涉及鄉村旅遊用地;2012—2014年間出臺數量稍有增加,共計6項;2015—2016年間政策出臺數量急劇增加,共計23項,且單個年份出臺數量就已超過2009—2011年、2012—2014年的年間數量;2017年至今,出臺的政策數量已經達到21項,儘管單個年份出臺數量低於2016年的15項,但相較於以往仍然顯示出增加的態勢。由此可以總結出,隨著時間的推移,鄉村旅遊用地問題和困境越來越引起國家的重視,已相繼出臺較多的相關政策進行管理,以破解用地矛盾。

圖3 中國鄉村旅遊用地政策出臺數量

(二)政策構成分析1. 政策文本構成分析

現行的中國鄉村旅遊用地政策涉及的文本形式有指導方針、法律法規、通知、意見、規劃、報告,具體來看,在政策的文本形式構成(見表4)方面,中國鄉村旅遊用地政策主要是在極少數的法律法規(1.85%)、黨的方針(5.56%)的指導下,通過制定少部分「規劃」(13%)來進行引導,同時頒發較多數量的「通知」「意見」(68.52%)來進行管控,這與我國鄉村旅遊起步較晚、農村土地政策的改革等是密切相關的。由此可見,中國目前用來指導、規範鄉村旅遊用地政策的效力級別還較低,亟須出臺相關的法律法規。

2. 政策發文機構分析

現行的中國鄉村旅遊用地政策頒布機構主要有中共中央、全國人大、國務院、文化和旅遊部、農業農村部等,具體來看,在政策的發文機構組成(見表3)方面,現行的中國鄉村旅遊用地政策半數以上由國務院相關部委頒布,佔61.11%;其次是國務院,佔27.78%;而中共中央、全國人大頒布的政策較少,僅佔9.26%、1.85%。同時,在國務院相關部委頒布的政策中,多部門聯合頒發的數量最多,為13項,佔24.07%;其次是農業農村部,頒發了10項,佔18.52%;而文化和旅遊部、自然資源部和其他部門頒發的數量相差較小。由此可見,中國鄉村旅遊用地政策在國家層面已經初步建立起在中共中央、全國人大的統籌、引導下,以國務院、農業農村部等為核心的多部門協同管控體系。

通過對比橫向構成與縱向組成可見,中國現行的鄉村旅遊用地政策儘管沒有頒布十分明確的法律法規,但是文化和旅遊部、農業農村部、國土資源部在各自出臺政策的同時,聯合國務院其他部委擬定並頒布了多項政策,體現出國家基於鄉村旅遊用地多樣性的特點,從全局考慮,多方面協調統一來建立支持鄉村旅遊發展的用地法規政策體系,但作為旅遊政策重要頒布機構的文化和旅遊部、土地政策重要頒布機構的自然資源部,其核心地位不夠突出。

(三)政策內容分析

基於對政策文本內容的編碼,按照條款項目數進行統計,分析用地管理措施在9個用地類型的頻數,並按照農用地、建設用地、未利用地三大主要類型進行列表(見表5)。總的來說,鄉村旅遊用地類型集中分布在建設用地(70%),農用地與未利用地的相差不大,分別為12%、18%;用地管理措施在側重傾斜指標(34.67%)的基礎上,注重管理力度的加強和配置方式的創新,從而表明國家通過多種渠道來保障鄉村旅遊發展用地需求。

表5 政策文本頻數統計及比例

1. 鄉村旅遊用地類型維度分析

(1)在農用地方面,耕地、園地、林地、牧草地(X2)佔總數的9.33%,佔農用地總數的77.78%;未明確具體地類的農用地(X1)佔總數的2.67%,佔農用地總數的22.22%。這說明,在鄉村旅遊用地需求劇增的情形下,國家嚴格堅持對農用地尤其是基本農田的保護。土地作為鄉村最基本的生產要素之一,在維護農民生存權益、保障國家糧食安全和生態安全等方面具有長遠的意義,所以,必須堅持最嚴格的耕地保護制度、設施農用地管理制度,優化園地、林地的配置方式,堅持農地農用,生態保護,規範設施農業、休閒農業與鄉村旅遊用地的發展。

(2)在建設用地方面,未明確具體地類的建設用地(X3)佔總數的44.67%,佔建設用地總數的63.81%;公共設施用地佔總數的10%,佔建設用地總數的14.29%;其中,政策文本中未明確具體地類的建設用地主要用於對鄉村旅遊項目和基礎設施的建設,這說明鄉村旅遊功能配套的基礎設施建設相對滯後於鄉村旅遊的高速發展,所以國家給予高度重視並提供相應的措施來推動其建設,這有力地保障了鄉村旅遊發展中餐飲、住宿、停車場等配套服務設施的建設。宅基地(X4)佔總數的12%,佔建設用地總數的17.14%;集體經營性建設用地佔總數的3.33%,佔建設用地總數的4.76%;這表明國家在積極探索宅基地所有權、資格權、使用權分置改革的過程中,鼓勵和支持利用閒置宅基地經營「農家樂」、存量集體建設用地建設鄉村旅遊企業,這在擴大鄉村旅遊用地來源的同時,也對鄉村振興中農村「空心化」造成的土地資源低效無序利用起到了一定的緩解作用。

(3)在未利用地方面,未明確具體地類的未利用地(X7)佔總數的6%,佔未利用地總數的33.33%;「四荒地」(X8)佔總數的14%,佔未利用地總數的51.85%;水域(X9)佔總數的2.67%,佔未利用地總數的14.81%;這表明政府鼓勵、支持利用荒山、荒灘、荒坡等其他未利用地進行鄉村旅遊項目的開發建設,在增加了鄉村旅遊用地來源的同時,也有效地增進了鄉村旅遊發展中對土地的節約集約利用,此外,對鄉村環境的改善也有一定程度的積極作用。

2. 鄉村旅遊用地管理措施維度分析

統計結果顯示,54項政策文本對鄉村旅遊用地的發展提供了包括編制規劃(12%)、傾斜指標(34.67%)、創新配置(21.33%)、加強管理(23.33%)、重視權益(8.67%)的全面幹預,根據各項措施的佔比,可以總結出現階段鄉村旅遊用地政策尤以注重對鄉村旅遊發展的建設用地指標給予傾斜,在年度用地指標中優先支持鄉村旅遊項目的建設。其次,在嚴格保護耕地、設施農用地的前提下,利用多種土地類型來發展鄉村旅遊,優化鄉村旅遊用地的規模和布局。再次,要求旅遊基礎設施和旅遊項目的建設要與土地利用總體規劃、村鎮規劃等相銜接,探索編制鄉村旅遊用地等專項規劃。最後,開始重視鄉村旅遊開發中農民權益的分配和保障。這表明國家主要是以管理的手段來破解鄉村旅遊用地供求矛盾,強化用地保障,提高農村土地的節約集約利用。鄉村旅遊的蓬勃發展,使得對鄉村旅遊建設用地、未利用地給予指標傾斜的重要性愈發凸顯,因此在年度用地指標中優先支持鄉村旅遊項目的建設。在農用地方面,注重加強管理,這是嚴格保護耕地、設施農用地的必然要求。同時,隨著農村土地改革的持續推進,鄉村旅遊開發中的收益分配和農民權益的保護問題需要進一步強化,亟須通過制定相關的政策措施來保障。

五、結論與討論

(一)結論

(1)從政策數量看,隨著鄉村旅遊的興起和蓬勃發展,中國對鄉村旅遊用地問題的重視度越來越高,自2009年以來,國家針對鄉村旅遊發展的用地需要,陸續出臺了諸多制度規範,單個年份出臺的政策數量基本上呈現出波動上升的趨勢,由2009年的1項演變為2016年的15項,再到2018年的10項。

(2)從政策構成看,中國目前已形成在中共中央(9.26%)、全國人大(1.85%)的統籌、引導下,以國務院、農業農村部等為核心,多部門協調合作的政策發文機構體系,但文化和旅遊部、自然資源部的核心地位仍有待進一步突出。同時,大多數政策都是以「通知」「意見」等形式出臺,效力層級較低並進一步導致規範作用不足。

(3)從政策內容看,現有的鄉村旅遊用地政策涉及的用地類型包括鄉村旅遊設施農用地、建設用地和未利用地三大類土地,涵蓋面較廣,但與實踐需求相比,在鄉村旅遊用地概念界定和分類上仍然顯得保守或滯後。在對鄉村旅遊用地的管理措施方面,主要是圍繞著增加供給、優化布局來展開的,包括編制規劃、傾斜指標、創新配置、加強管理和重視權益,涉及立法手段、經濟手段、行政手段、政策手段、規劃計劃手段;相比較而言,沒有較好體現司法手段、技術手段,缺失了教育手段,而這些也同樣是強化鄉村旅遊用地管理必不可少的有力手段。

總體而言,中國已初步建立起支持鄉村旅遊用地的法規政策體系,這對破解鄉村旅遊用地供求矛盾、強化用地保障、深化用地管理起到了至關重要的作用;同時對鄉村旅遊用地政策本身的建設、發展、完善和創新也起到了一定的推動作用,原則性、方向性的宏觀指導政策較多,具體實施型的政策相對較少,如「鼓勵、支持、充分考慮、適當增加、一定比例、爭取……」但具體應該怎麼做、做到什麼程度沒有相應的措施,而這些狀況將會直接影響中國鄉村旅遊用地在管理方面的滯後以及違規用地的出現。

(二)討論1. 鄉村旅遊用地類型方面

鄉村旅遊用地具有複雜性、廣泛性,現行政策並不能較好地對其進行分類,如《關於支持旅遊業發展用地政策的意見》(國土資規[2015]10號)政策中提出了12條政策,但是也沒有明確劃分旅遊業用地以及鄉村旅遊用地;2017年11月1日開始實施的國家標準《土地利用現狀分類GB/T 21010—2017》,調整了二級類「風景名勝設施用地」,細分了「旅館用地」和「餐飲用地」,新增了「娛樂用地」,儘管考慮了旅遊的新業態,依然不能涵蓋旅遊業用地的全部和鄉村旅遊用地。而鄉村旅遊劇增的發展規模和高速的發展態勢,會使得鄉村旅遊用地的功能複合性和方式多樣性愈發明顯,因此亟須對鄉村旅遊的用地概念及用地範圍進行明確,同時在土地利用現狀分類中根據鄉村旅遊用地類型進行更深一步的補充和完善,並在此基礎上針對不同類型的鄉村旅遊用地出臺專項的政策對其進行保障與調控。

2. 鄉村旅遊用地管理方面

(1)編制鄉村旅遊用地規劃,優先安排計劃指標。國家已經出臺了諸多旅遊業用地政策,在其中也對鄉村旅遊用地政策進行了單項說明,但有關鄉村旅遊用地的專項規劃卻顯得微薄,因此在將旅遊基礎設施和重點旅遊項目納入國民經濟和社會發展規劃的基礎上,加快編制與土地利用總體規劃等相銜接的鄉村旅遊用地專項規劃,對鄉村旅遊項目建設和配套基礎設施建設可以適當增加用地計劃指標,為鄉村旅遊的發展保障合理的用地需求。

國家十分注重鄉村旅遊發展中用地供給緊張或不足的問題,在現行政策中也明確指出對鄉村旅遊發展的建設用地指標給予一定傾斜,但供不應求的矛盾仍然存在。因此,在嚴格的耕地保護尤其是基本農田保護制度的前提下,可以展開相應的鄉村發展用地需求基礎調查,在土地調查、土地評價的基礎上對鄉村旅遊項目建設和配套基礎設施建設可以適當增加用地計劃指標,優先保障用地。

(2)創新鄉村旅遊用地配置方式,促進節約集約利用。鄉村旅遊用地涉及大量的農村存量房產、農用地、宅基地和集體建設用地等的利用問題,亟須加快推進農村土地改革,因此,要依託農村土地的「三權分置」改革、宅基地改革等,積極探索更多更有益於鄉村旅遊發展的用地方式,關注地方經驗的總結和政策積累,對土地的取得方式、用途變更和產權的改革進行更深化的實踐探索和政策研究。同時,對涉及徵地補償的鄉村旅遊產業項目進行嚴格把控,在完善相關政策法規的基礎上,注重農民的就業、收益分配和權益保護。

(3)加大教育手段,構建全面的鄉村旅遊用地政策體系。現有的鄉村旅遊用地政策已初步形成了行之有效的管理體系,在綜合運用其他管理措施的基礎上,應注重加強教育手段的運用,通過宣傳教育,普及土地管理的法律、法規知識,提高相關人員的耕地保護意識、合法用地意識,從而構建全面的鄉村旅遊用地政策體系。

此外,隨著旅遊業在中國國民經濟和社會生活中地位日益上升,需要藉助鄉村旅遊來推動鄉村的全面發展,使鄉村旅遊成為鄉村振興的重要支撐,與之相隨的是制約其發展的土地問題將更加突出,而目前有關鄉村旅遊用地的學術研究仍然比較薄弱,未來需要進一步展開定性、定量分析,從而為國家制定下一步政策方針提供理論依據與決策參考。

作者簡介：王倩(1993—),女,山東菏澤人,曲阜師範大學地理與旅遊學院碩士研究生;; 於偉(1980—),男,山東泰安人,博士,曲阜師範大學地理與旅遊學院副教授。; *趙林(1988—),男,山東泰安人,博士,曲阜師範大學地理與旅遊學院副教授。;

基金：文化和旅遊部2018年萬名旅遊英才計劃項目(WMYC20181-059);

來源：開發研究2019年04期