民法典中「登記」行為的行政法思考丨公法研習社

原創 袁文瀚 上海浦東法院

《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）開啟了一個公私法融合的時代，縱覽《民法典》，可以梳理出相當多的行政法規範。一方面，行政執法、行政審判離不開對《民法典》的不斷學習和理解，另一方面，《民法典》中不少私法制度的實施，也要依靠公法特別是行政法上的制度安排才能得以具體落實。其中最為典型的，就是不動產物權登記制度。

下面，我們結合《民法典》具體條文，從以下幾方面進行學習：

一

民法典中的登記

經檢索，登記一詞在《民法典》中一共出現183次，屬於出現頻次較高的關於行政行為類型的詞語，涉及《民法典》規定的方方面面，例如物權登記、身份登記、工商登記等。有的只有經過登記才產生民法上的權利，如不動產物權登記，有的經過登記具有對抗效力，如土地承包經營權登記、特殊動產登記等。此外，還有的將登記作為一種管理手段，如租賃合同備案登記。

01

不動產物權登記

【法條速遞】

《民法典》

第二百零九條 不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力；未經登記，不發生效力，但是法律另有規定的除外。

登記生效：物權登記是物權設立、變更、轉讓和消滅的法定要件，缺乏登記的物權行為是無效的，不具備法律效力。

02

用益物權登記

【法條速遞】

《民法典》

第三百四十一條 流轉期限為五年以上的土地經營權，自流轉合同生效時設立。當事人可以向登記機構申請土地經營權登記；未經登記，不得對抗善意第三人。

登記公示：涉及土地承包經營權互換、轉讓等，該種登記效力以「未經登記，不得對抗善意第三人」的立法用語予以呈現。

無論是登記生效還是登記公示，都離不開行政機關的登記行為，該登記行為必須同時具備兩方面的屬性：一是相關民事法律規範對民事主體提出了登記的具體要求；另一方面是行政法律規範賦予了登記機關的登記職權。因此，登記既體現了民事主體意思表示與行政機關公權力，又涉及到民法上的物權登記與行政法上的行政管理，具備雙重屬性。

03

特殊動產登記

【法條速遞】

《民法典》

第二百二十五條 船舶、航空器和機動車等的物權的設立、變更、轉讓和消滅，未經登記，不得對抗善意第三人。

《民法典》關於特殊動產的規定系原則性要求，登記的具體要求體現在行政法關於特殊動產的登記管理上。如《道路交通安全法》第八條規定，國家對機動車實行登記制度。機動車經公安機關交通管理部門登記後，方可上道路行駛。尚未登記的機動車，需要臨時上道路行駛的，應當取得臨時通行牌證。第九條規定了機動車登記的條件。公安部《機動車登記規定》第二章規定了登記的具體類型，包括註冊登記、變更登記、轉移登記、抵押登記和註銷登記五種。

04

備案登記

【法條速遞】

《民法典》

第七百零六條 當事人未依照法律、行政法規規定辦理租賃合同登記備案手續的，不影響合同的效力。

《民法典》原則性規定了租賃合同需要辦理備案手續，在實踐中，辦理具體備案手續的要求則由行政法律規範進行調整。行政備案的要求大多散落在各個單行法律法規之中，就備案種類來講，存在許可型行政備案、確認型行政備案、程序型備案和監督型備案等。

以合同備案為例，居住房屋租賃合同的備案要求多見於行政規範性文件中，如《國務院辦公廳關於加快培育和發展住房租賃市場的若干意見》規定要求推行住房租賃合同示範文本和合同網上簽約，落實住房租賃合同登記備案制度。2019年12月19日，上海市民政局發文《上海市民政局關於市房屋管理局「居住房屋租賃合同登記備案」事項調整為「上海市住房租賃合同網籤備案」事項的通知》，規定自2019年12月25日起，本市「居住房屋租賃合同登記備案」事項調整為「上海市住房租賃合同網籤備案」。商品房預售合同的備案登記則是法律的明文要求，如《城市房地產管理法》第四十五條規定，商品房預售人應當按照國家有關規定將預售合同報縣級以上人民政府房產管理部門和土地管理部門登記備案。

二

不動產登記的公信力

【法條速遞】

《民法典》

第二百一十六條 不動產登記簿是物權歸屬和內容的根據。不動產登記簿由登記機構管理。

第二百一十七條 不動產權屬證書是權利人享有該不動產物權的證明。不動產權屬證書記載的事項，應當與不動產登記簿一致；記載不一致的，除有證據證明不動產登記簿確有錯誤外，以不動產登記簿為準。

登記作為物權變動的公示手段，其面向第三人產生公信力的法效果，取決於《民法典》第二百一十六條的事先規定，之所以賦予其公信效果，其意義就在於，即使此類登記與真實的權利不符，對於信賴物權登記而為交易之人，法律仍然承認其具有與真實物權狀態相同的法律效果，其目的在於保障不動產交易秩序的穩定、有序。因此，登記行為又具有很強的公法屬性以及國家擔保的意涵。

1.登記機構。《民法典》第二百一十條規定，國家對不動產實行統一登記制度。為整合不動產登記職責，國務院頒行《不動產登記暫行條例》等行政法規，將不動產登記列為行政管理事項。《民法典》第三百三十三條把《物權法》第一百二十七條中的「縣級以上地方人民政府應當向土地承包經營權人發放土地承包經營權證」修改為「登記機構應當向土地承包經營權人發放土地承包經營權證」，從立法上保證了不動產登記機構的統一。因此，我國關於統一登記主體的規定，體現了登記機構的權威性。

2.登記職責。《民法典》第二百一十二條規定，登記機構應當履行的職責包括：查驗、詢問、要求補充材料，必要時可以實地查看等。對登記審查職責的規定，體現了登記機構對交易合意以及法定效果的確認。

3.登記程序。登記程序具有法定性，申請材料必須首先形式合法。登記行為具有被動性，登記需要由當事人提出申請才能啟動。

4.登記效力。在債權法律關係效力方面，登記意味著轉移物權的義務履行完畢。在物權法律關係效力方面，登記意味著物權發生變動。在行政法律關係方面，一經登記則意味著，非經法定程序和理由不得再隨意撤銷變更，且善意第三人可信賴登記而為交易。

三

不動產登記的審查

【法條速遞】

《民法典》

《不動產登記暫行條例實施細則》

第二百一十一條 當事人申請登記，應當根據不同登記事項提供權屬證明和不動產界址、面積等必要材料。

第二百一十二條 登記機構應當履行下列職責：

（一）查驗申請人提供的權屬證明和其他必要材料；

（二）就有關登記事項詢問申請人；

（三）如實、及時登記有關事項；

（四）法律、行政法規規定的其他職責。

申請登記的不動產的有關情況需要進一步證明的，登記機構可以要求申請人補充材料，必要時可以實地查看。

第二百一十三條 登記機構不得有下列行為：

（一）要求對不動產進行評估；

（二）以年檢等名義進行重複登記；

（三）超出登記職責範圍的其他行為。

第十六條 不動產登記機構進行實地查看，重點查看下列情況：

（一）房屋等建築物、構築物所有權首次登記，查看房屋坐落及其建造完成等情況；

（二）在建建築物抵押權登記，查看抵押的在建建築物坐落及其建造等情況；

（三）因不動產滅失導致的註銷登記，查看不動產滅失等情況。

目前，理論上登記機構的審查主要存在形式審查、實質審查以及合理審慎審查三種模式。

一般來說，真正的實質審查，通常需要溯及前數手交易，其中任何一手交易有瑕疵，都有可能導致登記錯誤。從《民法典》的規定來看，登記機構職責包括查驗、詢問，可以要求補充材料，必要時可以實地查看，可以認為，《民法典》仍然選擇的是形式審查，同時要求儘可能地多做一些盡職調查。在行政審判中，無論是形式審查、實質審查還是合理審慎審查，均應按照法律、法規對登記行為審查的法律要件的規定，根據登記機構的職權範圍，對登記行為進行全面審查。

四

登記錯誤的裁判

【法條速遞】

《民法典》

《最高人民法院院關於審理房屋登記案件若干問題的規定》

第二百二十二條 當事人提供虛假材料申請登記，造成他人損害的，應當承擔賠償責任。

因登記錯誤，造成他人損害的，登記機構應當承擔賠償責任。登記機構賠償後，可以向造成登記錯誤的人追償。

第十一條 被訴房屋登記行為涉及多個權利主體或者房屋可分，其中部分主體或者房屋的登記違法應予撤銷的，可以判決部分撤銷。

被訴房屋登記行為違法，但該行為已被登記機構改變的，判決確認被訴行為違法。

被訴房屋登記行為違法，但判決撤銷將給公共利益造成重大損失或者房屋已為第三人善意取得的，判決確認被訴行為違法，不撤銷登記行為。

不動產登記錯誤，主要是指登記機構違反審查義務導致的登記簿記載內容與真實權利狀態不符的情形。在司法實踐中，不動產登記錯誤案件的判決方式主要包括撤銷判決、確認違法判決。

1.撤銷判決

撤銷判決撤銷的不僅是行政行為本身，還消滅行政行為已經產生的法效力。對於未盡到審查責任導致登記錯誤的，如只要履行審核程序即可判斷真偽的，可以認定為登記機構違法，撤銷登記行為。

2.確認違法判決

登記產生的公信力以及權利推定，具體是體現為第三人的善意取得制度，在裁判方式上，基於對善意第三人的保護，確認違法判決是較為穩妥的選擇。對於登記行為效力已經終止的，也可以判決確認違法。

五

登記錯誤的賠償

關於登記機關賠償責任的認定，需要強調和特別注意的是賠償責任的歸責原則。《國家賠償法》確定的國家賠償歸責原則是違法責任原則。但在登記錯誤引起的國家賠償案件時，一般考慮採用客觀違法和主觀過錯相結合的歸責原則，充分考慮作出登記的機關工作人員行為時的主觀過錯及其程度等因素確定賠償責任。

一是登記機構故意作出違法行為。工作人員單獨或與他人串通，違法作出登記行為，致使權利人損失的，可以考慮登記機構承擔全部或部分賠償責任。

二是登記機構因過失作出違法的登記行為。工作人員未審慎履行行政職責而作出的錯誤登記行為，致使權利人損失的，可以考慮根據登記機構工作人員的過失程度，裁量其應承擔的賠償責任。

三是申請人提交的登記申請材料不正確或申請人故意隱瞞、欺騙，登記機構根據房地產登記有關的法律、法規、規章等規範性文件的規定，履行了審查職責仍不能發現申請材料存在瑕疵，而導致作出的登記錯誤，申請人以此要求登記機構承擔行政賠償責任的，可以考慮不予支持。

本文作者：袁文瀚

原標題：《民法典中「登記」行為的行政法思考丨公法研習社》

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