在歐洲深受難民危機和恐怖主義威脅的大背景下，英國作為歐盟重要國家通過全民公投宣布「脫歐」，將嚴重衝擊歐盟的外交與安全政策，也會極大地削弱歐盟應對中東亂局的能力，而英國也無法在日趨複雜的全球反恐形勢中獨善其身。
2016年6月24日，英國通過公投宣布「脫歐」。英國是一個與中東有著深厚傳統關係的歐洲國家，英國脫歐，不僅會影響到英國對中東的政策和利益，同時，作為歐盟的一個核心國家，英國宣布「脫歐」，也將衝擊歐盟的外交與安全政策，而歐盟當前面臨的難民危機與反恐形勢也將雪上加霜。
英國「脫歐」削弱歐盟在中東的影響和地位
英國是老牌的歐洲殖民國家。當今中東的許多國家和地區，如埃及、以色列、巴勒斯坦、葉門、巴林、科威特、卡達、阿聯等，過去受過英國的殖民統治，或者是英國的「委任」統治國。自20世紀60年代英國殖民勢力撤出中東後，英國對中東的影響日漸式微。在冷戰年代，美蘇爭奪中東的格局左右了中東的大國關係體系，英國則淪為美國主導中東事務的配角和跟班。歐盟成立後，隨著中東局勢的變化，歐盟試圖以一支獨立的國際力量，在中東問題上發揮作用。進入21世紀後，我們看到，無論是在調解巴勒斯坦與以色列衝突的「四方會談」機制內，還是在斡旋伊朗核問題的「六方會談」框架中，歐盟都成為重要的一方。「阿拉伯之春」爆發後，美國和歐盟等西方國家，一開始憧憬並助推中東國家推翻獨裁政權後朝著所謂「民主化」的方向發展，但換來的卻是政權更替頻繁、暴力衝突泛濫，甚至是恐怖主義的橫行無忌。由於中東安全形勢的惡化，歐盟極力避免中東亂局外溢影響到歐洲，但以英國、法國、德國為代表的歐盟國家在應對時已顯得捉襟見肘，而英國的「脫歐」之舉，顯然使歐盟猝然不及。
由於敘利亞、伊拉克、葉門等國局勢持續動蕩，使得以中東為中心的恐怖極端勢力泛濫，大批難民流離失所，甚至衝破重重關卡湧入歐洲。面對難民的衝擊和不時發生的恐怖襲擊事件，歐盟在應對這些危機方面顯得焦頭爛額。在歐盟需要協調成員國利益，更好地應對難民和恐襲事件威脅的重要節點，英國的「脫歐」公投，不啻為扔向歐盟上空的政治炸彈，震驚了歐盟各國和整個世界。英國脫歐公投，發生在歐盟外交與安全戰略變革的關鍵時期，歐盟外交與安全事務高級代表莫蓋裡尼正在為歐盟制定《共享願景、共同行動、強大歐洲》的新戰略[1]。歐盟本來對英國通過公投決定是否留在歐盟的前景存有希望，沒想到「脫歐」成為事實，歐盟其他成員國即刻對公投結果表示震驚、沮喪，甚至不知所措。諷刺的是，英國國內也有不少投了「脫歐」票的選民表示「反悔」。因此，英國的脫歐公投在政治上是不成熟的，對歐盟的政治前景、外交與安全事務將帶來深遠的影響。
對英國來說，中東是英國傳統的勢力範圍，也是英國期望能發揮重要作用的地區。英國一直在協調歐盟與中東關係、調解以色列與阿拉伯世界關係等領域積極作為。只是由於歐盟體制和自身力量等因素，英國在中東的角色並不顯山露水。英國前首相布萊爾卸任後，在2007年擔任了巴以問題「四方會談」中東特使一職。此後，布萊爾經常前往中東相關國家訪問。但由於巴以問題的複雜性，布萊爾的調停成效並不明顯。從2011年開始，從英國內外就不斷傳出布萊爾即將卸任中東問題四方特使的消息。2015年5月，英國媒體公開報導布萊爾的中東特使「幹不下去了」。事實上，不僅是英國，即使歐盟這樣一個在國際政治、經濟、貿易等領域具有重要地位的地區力量，在中東問題上發揮的作用也不盡如人意。而英國在重要時刻的「脫歐」行為，不可避免地對歐盟在中東的影響和利益帶來負面影響。
英國「脫歐」難以緩解歐盟面臨的移民和難民問題
儘管英國萌生脫離歐盟的最初動因錯綜複雜，但對歐盟政治與經濟一體化現狀的不滿是英國轉身而去的主要原因，尤其是近年來歐盟在應對移民與恐怖主義威脅方面的無奈，是英國選民投票「脫歐」的直接動因，而這也反映出歐盟長期以來在處理與中東國家關係時，始終走不出歷史的陰影。
一、歐盟與中東的關係由來已久，因利益糾葛而錯綜複雜
從歷史的視野來說，中東對歐洲的影響，早在中世紀就開始了，遠比歐洲對中東的影響要早。阿拉伯帝國鼎盛時期，伊斯蘭教和文化傳到了南歐和東南歐的一些地區。接受了伊斯蘭教的奧斯曼帝國，建立了地跨亞、非、歐三大洲的帝國，歐洲東南部的一些國家也臣服於奧斯曼蘇丹的統治。奧斯曼帝國瓦解後，英、法等歐洲國家瓜分了奧斯曼帝國的領土。第一次世界大戰期間，英國與法國秘密籤訂的瓜分奧斯曼帝國領土的《賽克斯—皮科協定》，迄今仍然被中東國家詬病，甚至成為「伊斯蘭國」在中東興風作浪的一個理由。二戰後，隨著民族解放運動的興起，英、法等西方殖民勢力最終從中東撤離。但英、法雖然結束了對中東的殖民統治，卻留下了民族的紛爭、邊界的衝突以及不平等的經濟與貿易關係。英國在二戰後，把其「託管」的巴勒斯坦問題提交聯合國表決，又給中東陷於長期的動亂與戰爭衝突埋下了一個引雷。從這一意義上說，歐洲一些國家對中東的戰爭與衝突負有道義的責任。然而，歐盟對戰後形成的一些中東國家的政治與統治方式看不順眼，也對來自中東的移民與難民充滿戒備。近年來，歐盟一度希望借著「阿拉伯之春」的東風，「改造」中東國家，因此其不僅成為推翻利比亞卡扎菲政權的急先鋒，而且借勢挑起敘利亞內亂，始終不放棄要求敘利亞的巴沙爾總統下臺。在英國「脫歐」後，歐盟其他國家也很難從整體上改變對中東國家的防範態度。
二、英國「脫歐」難以減緩伊斯蘭教和穆斯林勢力在歐洲蔓延和增長的趨勢
英國的「脫歐」公投，發生的重要背景是歐盟的族群關係正處於緊張之際，突出的現象是穆斯林人口在歐洲的快速增長。據英國廣播公司(BBC)最近的一次專訪，自2001年以來，每年有五萬英國人改信伊斯蘭教。如今英國的穆斯林人口超過200萬，伊斯蘭教成為在基督教之後的第二大宗教。近年來，歐洲人口自然增長緩慢，但歐洲穆斯林以及外來移民的人口增長卻較快。據國際伊斯蘭人口網站提供的信息，2006年，整個歐洲（包括俄羅斯），穆斯林人口數量是5070萬，約佔歐洲人口總數的7%。[2]族群關係的緊張，使得歐盟一些國家的右翼政黨與勢力紛紛舉起排外的大旗。英國「脫歐」公投後，法國、比利時、荷蘭、甚至德國國內的右翼政黨和勢力，也相繼喊出了要公投決定本國與歐盟關係命運的呼聲。有歐洲輿論分析：最令人擔憂的也許是英國退歐對歐洲大陸產生的溢出效應：形形色色的極端勢力都以英國「脫歐」為例，極力鼓吹歐盟解體。近期歐洲各國極右派在奧地利聚會，欲借英國「脫歐」東風，把「處決」歐盟列為核心議題。[3]可見，排外與對安全的擔憂，不僅發生在英國，歐盟整體對伊斯蘭教與穆斯林人口不斷蔓延和增長的擔憂與戒備，已經發展為一個嚴重的社會問題，而未來歐盟與中東國家的關係必將受此影響。
英國「脫歐」衝擊歐盟與中東國際關係格局
英國「脫歐」公投前後，世界輿論除了關心英國的行為會給歐盟今後的戰略發展帶來重大影響外，也對英國公投可能會給歐盟的盟友體系、美國與歐盟的關係，以及歐盟與中東的關係的影響等，做出各種各樣的分析。
首先，英國「脫歐」使美國的中東協友關係受損，也會削弱歐盟的中東政策。英國一直是美國最緊密的西方盟友。無論是2001年的阿富汗戰爭，還是2003年的伊拉克戰爭，英國一直是美國發動戰爭最堅定的支持者，也是跟隨美國出兵中東人數最多的盟國。「阿拉伯之春」爆發後，在以美國為首的西方多國部隊在利比亞、敘利亞、伊拉克等國家的軍事行動中，英國是美國堅定的支持者。英國「脫歐」後，英國有可能喪失與歐盟在軍事、外交、信息與安全領域合作的一些權利與機會。更複雜的是，英國的「脫歐」公投，還在大西洋對面的美國引起「共振」：英國「脫歐」公投結果公布當天，2016年美國大選的熱門人物——共和黨候選人川普出現在蘇格蘭並發表講話說：「我認為這裡發生的事情與我的競選活動非常相似??人們想要『邊界』。他們不想看到不明來歷的陌生人湧入他們的國家。」[4]川普的鼓譟和得勢讓擔心英國「退歐」後會愈來愈抱緊美國的人更是捏了一把汗。對歐盟來說，本來在應對中東地區衝突與危機已顯得捉襟見肘，英國「脫歐」後，勢必使歐盟的經費預算減少，英國參與歐盟框架內的軍事、安全與外交行動也會減少，這樣勢必削弱歐盟整體在中東的外交投入與影響。
其次，法國—德國軸心將主導歐盟與中東關係發展，尤其是德國在中東的影響將提升。在歐盟的政治框架結構中，「英—法—德」形成了「三駕馬車」結構，這是維持歐盟穩定與發展的重要基礎。英國退出歐盟後，「三駕馬車」結構只能由「法—德」軸心承擔。6月24日英國公投決定「脫歐」後，歐盟於6月29日在沒有英國參加的情況下繼續舉行峰會，這是歐盟峰會四十多年來首次在英國缺席的情況下舉行。歐盟27個成員國領導人討論了歐盟在英國「脫歐」後的前景，包括如何加緊團結及改革。一些歐盟成員國領導人還要求英國儘快啟動「脫歐」程序。德國《南德意志報》評論說，英國退出也可能為歐盟帶來機遇，去掉英國這個「剎車片」，歐盟各國緊密合作之路可能更加暢通。歐洲一些輿論認為，未來歐洲一體化進程和德國、法國的領導力息息相關。歐洲大國必須在難民、經濟、共同防務等領域加強合作。
再次，英國「脫歐」還會影響到土耳其加入歐盟的進展，歐盟與中東關係也將進入更謹慎的軌道。英國公投結果四天後，土耳其最大城市伊斯坦堡國際機場在6月28日發生嚴重的恐怖襲擊事件，造成四十多人死亡。這一事件給土耳其加入歐盟帶來了更複雜的影響。《今日美國》報發表評論說，伊斯坦堡恐怖襲擊事件，顯示土耳其這個「世界的十字路口」，不僅僅是「一個世界多元文化的連接點」，同時也可能成為「恐怖和極端勢力的新的目標」。可以想像，在未來歐盟的政治、外交與安全戰略選項中，有關土耳其加入歐盟的談判已很難排到優先考慮的日程中。對土耳其來說，英國的「脫歐」公投預示著更多國家將關緊外來移民的大門，這也會影響到土耳其加入歐盟的信心。
最後，在歐洲大國中，英國「脫歐」最大的受益者或許是俄羅斯，而俄羅斯在中東的影響力因為出兵敘利亞打擊極端組織正大幅上升。因此，自身力量受損的歐盟，在中東的國際多邊力量競爭格局中，不僅難以與美國匹敵，還將受到來自俄羅斯的強力挑戰。在斡旋巴以衝突、調解敘利亞危機、落實伊朗核問題協議等中東地區問題上，歐盟的影響力受損恐怕難以避免。
歐盟面臨更複雜的反恐形勢
英國公投脫歐發生在法國、比利時等一些歐盟國家恐襲事件頻發的艱難時期。2005年以來，法國巴黎、比利時布魯塞爾等地，相繼發生了多起恐怖襲擊事件。對恐怖主義蔓延的擔憂，是英國脫歐的重要外部因素。歐盟國家的反恐，正需要各成員國緊密合作，共同應對恐怖威脅。英國在關鍵時刻轉身離去，彰顯的是一種明哲保身的姿態。自2005年7月倫敦地鐵發生「7?7恐怖襲擊」事件後，英國本土基本沒有發生過大的恐怖襲擊事件。但英國一向被認為是歐洲連接穆斯林世界的一個橋梁和通道。英國的「脫歐」之舉，無疑向外界傳遞這樣一種信號：英國不願與歐盟共享打擊恐怖主義的負擔，極端和恐怖勢力最好別跨過英吉利海峽。英國的保守之舉，很有可能對極端分子和恐怖主義形成一種暗示：歐盟共同的外交與安全體系正在崩塌，極端勢力的泛濫將會獲得更多的空間。英國「脫歐」公投以來，土耳其、伊拉克、孟加拉、沙烏地阿拉伯等國相繼發生了多起影響惡劣與慘重的恐怖襲擊事件，以「伊斯蘭國」（IS）為代表的恐怖極端勢力，正試圖以「遊擊戰」的形式，把恐怖行動擴散到更多地區。歐盟未來的反恐形勢不容樂觀，反恐大計任重道遠。
（《當代世界》2016年8月刊 作者：餘國慶 中國社會科學院西亞非洲研究所，研究員）
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[1] 「High Representative Mogherini presents EU Global Strategy for Foreign and Security Policy」，http://eeas.europa.eu/top_stories/2016/280616_global_strategy_en.htm.
[2] http://blog.sina.com.cn/s/blog_5eac59fc0100f2gu.html.
[3]《英國脫歐危機：幻滅的教訓與啟示》，載《歐洲時報》中文版，2016年6月24日。
[4]《英國「脫歐」預示全球治理進入嬗變期》，http://ent.chinanews.com/gj/2016/06-25/7917441.shtml.