根據《香港總督特派廉政專員公署條例》,廉政公署是由廉政專員獨立領導並直接向香港政府首長負責的反貪腐紀律部隊及執法機構。因廉政專員直接向行政首長匯報工作,所以其可以獨立並主動的對貪汙案件進行調查和處理,大大提高了其廉政工作的效率和力度。追溯到古代中國,明朝的錦衣衛制度也與廉政公署有類似的制度架構,其也是直接向皇帝匯報,並對各部門進行監察、肅反肅貪。但廉政公署的職能並沒有當年錦衣衛的職能範圍多,明朝的錦衣衛還擁有現在國家安全局、調查局等的職能權力。
香港廉政公署現有僱員約1200多人,為確保其獨立性,這些職員幾乎都是以合約形式受聘,均非公務員,可不受公務員制度所牽制。那這個擁有1000多名員工的龐大機構是如何分工運作的呢?下面我們來說說廉政公署的架構。
廉政公署自成立起堅持以執法、預防及教育「三管齊下」方式打擊貪腐。在此政策下,香港社會的反貪倡廉觀念才得以深入人心,社會的廉潔程度才得以不斷提升。因此,廉政公署的架構也是根據執法、預防及教育三方面而制定的。
執法——執行處
廉政公署內部設置了直接隸屬於廉政專員的「執行處」以接受市民舉報貪汙和案件調查,該處下設分別負責調查公營及私營機構貪汙及相關罪行的兩個執行處,而兩個處又都設置一個調查科,一個支援科,以調查與支援相結合的模式對貪汙及相關罪行作出調查執行。
根據《廉政公署條例》,執行處的主要職責有:1、接受及審閱貪汙指控;2、調查任何被指控或涉嫌觸犯《廉政公署條例》《防止賄賂條例》《選舉(舞弊及非法行為)條例》的罪行;3、調查任何訂明人員涉嫌濫用職權而犯的勒索罪;4、調查任何與貪汙有關連聯會助長貪汙的訂明人員行為,並向行政長官提交報告。
由此可見,執行處是廉政公署內部最大且最為核心的部門,負責執行案件的調查和處理,並具備較強履行職能的權力。也由於此部門的特殊性,其對於貪汙案件的執法力度甚至超越警隊的執法力度,其所涉獵監督之範圍大至公權力機關,小至私人事務。所以說《防止賄賂條例》規範的不僅是公權力機關內部成員、公務員,甚至連普通百姓生活中只要有賄賂行為也會被監管。
預防——防止貪汙處
如果說執法是在案件發生後而採取的彌補措施,那預防就是防範於未然。預防對於防止犯罪的滋生是非常重要的一環,如何讓人們認識並避免違法,預防的提前介入就變得異常重要。廉政公署建立之初,意識到預防重要性的他們便設立了防止貪汙處(即「防貪處」)以落實預防工作。
根據《廉政公署條例》,防止貪汙處的法定職責是:1、審查各政府部門及公共機構的工作常規及程序,並建議修訂容易導致貪汙的工作方法及程序;2、應私營機構和個別人士的要求,提供防貪建議。在日常工作中,防貪處經常與各機構及公司的管理層緊密合作,擔當他們的顧問。簡而言之,防貪處的主要工作就是為政府、公共部門、私營機構和個別人士提供反貪諮詢建議,對工作常規、程序進行反貪制度、政策的研究。
相對於執行處,防貪處的架構相對簡單,其下設兩個審查科,兩個科根據業務領域不同來劃分職責。該處的主要任務是為各公私營機構提供諮詢、研究反貪可行性等,這就要求防貪處需要擁有一支多元化、知識面廣、經驗豐富的團隊來執行任務,其團隊人員涵蓋了會計、核數及財務分析、工程、法律、測量等多專業多領域。防貪處雖然在防貪方面的活動擁有充分地獨立自主權,但也還是要定期向防止貪汙諮詢委員會匯報工作。
教育——社區關係處
懲治和預防貪汙犯罪固然重要,但杜絕貪汙腐敗根源,把肅貪倡廉意識根植於民心就更加迫切了。這要求廉政公署不僅要向公私營機構提供服務,還要向社區、社會各界宣傳、教育肅貪倡廉意識。這便有了社區關係處(「社關處」)。
根據《廉政公署條例》,社區關係處的法定職責為:1、教育公眾認識貪汙的禍害;2、爭取公眾支持肅貪倡廉的工作。該處也是下轄兩個社區關系科,一個科室主要負責統籌策劃制定教育方案和商業道德推廣策略、通過傳媒宣揚肅貪倡廉信息,而另一個科室則主要負責走進社區、各社會群體落實推廣肅貪倡廉教育。
社關處在教育工作上採用「全民誠信」策略,針對不同服務對象設定及提供適當的倡廉教育以貼合不同社群需要。社關處還善用夥伴關係,與相關合作者籌劃、推行和評估各項倡廉活動,並通過增加媒體宣傳,使更多受眾能接觸到倡廉教育。有了社關處的工作,肅貪倡廉意識才得以廣泛傳播、植根人心,為執行反貪案件、預防貪汙犯罪提供堅強後盾,更使其他部門的工作得以更順利開展。
在「三管齊下」方針指導下,執行處、防貪處、社關處的工作環環緊扣,缺一不可。因為有三部門的共同合作、互相促進,香港的廉政工作才獲得市民的高度認可。2016年的調查結果顯示,香港市民對於廉政公署的支持度高達96.2%。
(作者為香港大學法學院博士生)