[摘要] 「十三五」時期我國文化產業有了長足的發展，但仍然存在著文化要素配置結構不合理、要素價格扭曲、要素流動不暢等問題。實現「十四五」時期文化產業高質量發展，迫切需要完善文化經濟政策，推進文化要素市場化配置，為健全現代文化產業體系和市場體系提供支撐。本文認為「十四五」時期完善文化經濟政策的重點是完善財政金融支持政策、深化文化管理創新、推進國有文化企業改革。並分別從財政、稅收和金融方面提出完善財政金融支持政策的舉措，從降低準入門檻、完善產權制度等方面探討深化文化管理創新，從完善出資人制度等方面指出推動國有文化企業改革的路徑。
[關鍵詞] 「十四五」時期；文化經濟政策；要素市場化配置
[基金項目] 中國行政體制改革研究會行政改革研究基金課題「深化文化市場綜合行政執法改革研究」。
[作者簡介] 閆爍，北京觀恆文化發展研究院研究員；祁述裕，中共中央黨校（國家行政學院）文史教研部創新工程首席專家、教授、博士生導師。
完善文化經濟政策是謀劃「十四五」時期文化產業發展的重點內容之一。「十三五」時期我國文化產業有了長足的發展，文化產業佔GDP的比重持續提升，文化市場不斷完善，文化業態日趨豐富，但仍然存在著文化要素配置結構不合理、要素流動不暢等突出問題。「十四五」時期實現文化產業高質量發展，要以完善文化經濟政策為抓手，推進文化要素市場化配置，為健全現代文化產業體系和市場體系提供支撐。
一、我國文化經濟政策的發展脈絡
改革開放以來，我國的文化經濟政策在推動由計劃配置文化要素資源向市場配置文化要素資源轉型過程中，發揮著至關重要的作用。
（一）文化經濟政策及其主要內容
「文化經濟政策」一詞於1991年首次出現在《文化部關於文化事業若干經濟政策意見的報告》中。作為黨和國家在一定時間內為實現經濟和社會發展目標而制定的總的經濟政策在文化領域的具體體現，文化經濟政策屬於中國特色社會主義文化政策體系的範疇。具體而言，文化經濟政策是指按照市場規律和文化生產規律、運用經濟手段配置要素資源，旨在科學引導和調節文化經濟活動的相關政策法規。
在我國，文化經濟政策與財政金融政策、文化管理創新和國有文化企業改革密切相關。財政金融政策是文化經濟政策的核心內容，政府相關部門藉助財政、稅收、金融等手段，對文化產業進行宏觀調控，優化文化要素配置。文化管理創新深刻影響著文化經濟政策的制定及實施，主要包括市場準入、特許經營、產權制度以及市場管理等，關係到文化市場的公平競爭秩序維護、要素自由流動及要素配置效率的高低。國有文化企業改革是文化經濟政策的重要領域，是破除計劃經濟體制路徑依賴的必然選擇，也是探索社會主義市場經濟的必由之路。
（二）我國文化經濟政策的階段性特徵
改革開放以來，我國文化經濟政策的演變大致可分為兩個階段，即支持文化事業發展的階段和支持文化產業發展的階段。
1.支持文化事業發展的階段
改革開放初期，我國文化經濟政策的基本特點是行政配置文化要素資源。文化事業是文化生產的基本載體，承擔著為社會提供精神文化產品、滿足人民群眾文化需求的主要職責。與之相適應，這時期文化經濟政策的主要內容是支持文化事業發展。
這一階段的文化經濟政策，一方面是通過發揮財稅政策的槓桿作用，為文化事業注入發展資金，主要包括政府補助和稅收優惠兩種方式。政府補助是通過財政無償轉移支付直接增加文化事業單位的收入。稅收優惠則是政府通過稅收政策給特定的課稅對象的激勵手段和照顧措施，比如這時期頒布的《國家稅務總局關於對電影發行單位的發行收入不徵收營業稅的通知》等；另一方面，通過推進文化事業單位體制機制改革，使其能夠適應改革開放的要求。比如，1978年，《人民日報》等8家媒體聯合向財政部打報告，要求試行「事業單位、企業化管理」，得到財政部的批准，由此拉開了文化事業單位改革的序幕。1987年2月，為了彌補文化事業建設資金來源不足，文化部、財政部、國家工商局出臺《文化事業單位開展有償服務和經營活動的暫行辦法》，承認文化事業單位開展有償服務和經營活動的合法性，但規定有償服務所獲得的資金仍需用於事業發展。這一做法發揮了市場機制的作用，緩解了財政壓力。上述政策成為改革開放以後文化經濟政策的重要起點。
隨著建立社會主義市場經濟體制目標的提出，構建適應市場經濟體制要求的文化經濟政策體系變得愈發迫切和重要。1996年，國務院發布了《關於進一步完善文化經濟政策的若干規定》（以下簡稱《若干規定》），第一次對文化經濟政策進行了系統論述。《若干規定》強調，「在加大各級財政對文化事業投入力度的同時，拓寬文化事業資金投入渠道，逐步形成適應社會主義市場經濟要求的籌資機制和多渠道投入體制」。同時，從開徵文化事業建設費、鼓勵對文化事業的捐贈、繼續實行財稅優惠政策、建立健全專項資金制度四個方面，明確了完善文化經濟政策的具體路徑。《若干規定》的出臺標誌著以財稅支持為重點，促進文化事業發展的文化經濟政策在逐步走向成熟和定型。2000年，國務院又出臺了《關於支持文化事業發展若干經濟政策的通知》，通過加大財稅支持力度，推動文化事業的發展。文件提出國有文化單位要「轉換經營機制，健全財務制度，加強資金管理」的思路，政策工具更為全面和靈活。
這一階段，文化經濟政策在將政府補助和稅收優惠作為資源配置重要手段的同時，也引入了要素市場化配置機制，提高了要素配置效率，尤其是資本要素的配置效率，緩解了事業發展資金短缺的問題，激發了文化事業單位的活力。
這時期，營業性舞會（廳）、撞球廳、錄像廳、卡拉OK等眾多新的文化經濟形態不斷打破禁區進入文化市場，文化消費需求更為多樣化。為了適應經濟社會發展和文化發展需要，國家政策設計中明確提出了「文化市場」和「文化產業」等概念，這意味著文化產業逐漸成為我國文化經濟領域的發展重點。文化經濟政策開始調整為重點支持文化產業發展。
2.支持文化產業發展的階段
世紀之交，我國文化產業發展面臨的內部環境和外部環境都發生了深刻變化。一方面社會主義市場經濟體制的建立，為生產要素的合理流動創造了條件，國內文化要素市場初步形成；另一方面，隨著我國加入世貿組織，文化產業逐步融入國際文化市場，生產要素的國際化配置成為重要趨勢。
在此背景下，要素市場化配置成為文化經濟政策的主要目標導向。要素市場化配置有助於降低文化生產的要素成本，提高全要素生產率，促進文化產業提質增效和轉型升級。2009年，國務院發布的《文化產業振興規劃》（以下簡稱《振興規劃》）明確提出降低準入門檻、加大政府投入、落實稅收政策、加大金融支持、設立中國文化產業投資基金等五項政策措施，推動文化產業發展。為了貫徹落實《振興規劃》，2010年，中宣部、中國人民銀行等九部門聯合印發《關於金融支持文化產業振興和發展繁榮的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），從銀行信貸、金融服務、直接融資、保險市場等六個方面系統提出了金融支持文化產業發展的措施，推動資本要素在文化產業領域的市場化配置。《指導意見》是我國首次圍繞單一文化要素市場化配置出臺的正式文件，也是文化經濟政策的重心從文化事業轉向文化產業的標誌。2014年，文化部、中國人民銀行、財政部出臺了《關於深入推進文化金融合作的意見》，強調從創新文化金融體制機制、創新符合文化產業發展需求特點的金融產品與服務等方面推動文化金融發展。
這一階段文化經濟政策的另一個鮮明特點，是推動特色文化資源要素的市場化配置。2014年，文化部、財政部發布《關於推動特色文化產業發展的指導意見》和《藏羌彝文化產業走廊總體規劃》，以財稅金融扶持、人才支撐、重點項目支持等為抓手，解決特色文化資源市場化開發不足、產業基礎薄弱等問題，運用市場機制實現特色文化資源的有效保護和傳承。
二、要素資源市場化配置對文化經濟政策提出新要求
文化生產要素（以下簡稱「文化要素」）指進行文化生產經營活動時所必需的各類社會資源及環境條件。隨著科學技術的突飛猛進以及知識經濟的興起，除了傳統的土地、資本和勞動力三要素，智慧財產權、技術、數據和特色文化資源正在成為文化產業發展過程中不可或缺的生產要素。約瑟夫·熊彼特把「創新」定義為「生產要素的重新組合」。因此，各類生產要素自由流動和優化組合，是以文化創新為核心的文化產業實現高質量發展的必要條件。
「十三五」時期，我國文化經濟政策十分重視要素資源配置問題。2017年，中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發的《國家「十三五」時期文化發展改革規劃綱要》中明確提出「健全文化要素市場」。2020年，中共中央國務院印發的《關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》全面論述了要素市場化配置的思路。謀劃「十四五」時期文化產業發展，推進文化要素市場化配置尤為重要和緊迫。
（一）文化經濟政策助推「十三五」時期文化產業轉型升級
「十三五」時期，我國文化經濟總量明顯增加，文化產業增加值佔GDP比重由2015年的3.97%提高到2018年的4.3%，預計2020年將達到4.74%。與此同時，技術變革帶來的文化產業數位化轉型不斷加快。動漫遊戲、網絡視聽、視頻直播等基於網際網路和移動網際網路的新興文化業態成為文化產業發展的新動能和新增長點。
我國改革開放40多年的成功經驗證明，市場配置資源是最有效率的。因此，通過完善文化經濟政策來推進文化要素的市場化配置，有利於要素自主有序流動，提高要素配置效率，從而激發文化創新創造活力，實現文化產業高質量發展。
「十三五」時期，作為利用經濟槓桿管理文化的手段，政府通過出臺文化經濟政策不斷破除體制機制的藩籬，引導生產要素進行合理配置。主要體現在以下幾個方面：
一是文化產業投資基金數量不斷增加，政府引導效果顯著。2015年，財政部發布《關於印發<政府投資基金暫行管理辦法>的通知》，提出逐步引入市場化運作模式，通過參股基金等方式，提高資源配置效率。在政府性投資基金的引導下，大量社會資本流入文化產業領域，文化產業投資基金數量、規模逐步提升。據統計，2010年-2019年，我國發起設立文化產業投資基金共486支，其中348支總募資規模共計17397.58億元。從覆蓋範圍來看，全國各省、自治區、直轄市都設立了文化產業投資基金，其中北京市發起設立基金88支，募集資金規模為3989.90億元，居全國首位。廣東省僅次於北京，發起設立60支基金，募資規模為2648.96億元。從出資層面來看，政府性文化產業投資基金具有更好的資本撬動作用。2010年-2019年9月，有政府參與的基金共176支，佔募集資金總額的40.55%。平均每支基金募集資金62.43億元，遠高於文化產業投資基金平均募集規模49.99億元。[1]文化產業投資基金的設立為文化產業提供了資金保障，同時市場機制的引入提高了資金使用效率。
二是減稅降費紅利釋放，要素生產率不斷提高。對文化企業實行稅收減免和稅收優惠政策，增加了企業的實際收入。2016年-2019年，我國減稅降費取得顯著成效，共減免企業稅收超過7萬億元。① 據2018年全國稅務工作會議公布的數據，僅2017年支持「大眾創業、萬眾創新」的稅收優惠政策就為企業減稅超5000億元，有效緩解了小微企業的稅收負擔。除了普惠性的稅收政策外，針對文化企業的減稅降費措施也產生了很好的效果。比如，從1997年開始，我國針對廣告業和娛樂業實行按照銷售額的3%徵收文化事業建設費的政策。而2019年7月1號開始，文化事業建設費將由原來的3%減少到1.5%。根據筆者在新浪的調研，這對新浪這家公司來講每年要節省數千萬元的開支。
三是投融資政策不斷豐富，融資渠道進一步拓寬。為持續推動文化體制改革，國務院辦公廳於2018年發布《關於印發文化體制改革中經營性文化事業單位轉制為企業和進一步支持文化企業發展兩個規定的通知》，對通過投融資體系支持國有文化企業發展作了詳細的規定。此外，「十三五」期間，各級地方政府也積極探索金融政策支持文化產業發展，鼓勵文化企業利用資本市場上市、重組和兼併。比如北京市出臺《關於促進首都文化金融發展的意見》，陝西省出臺《關於金融支持陝西文化產業進一步加快發展的指導意見》等。在一系列金融政策的推動下，文化信貸市場有了較為可觀的增長。根據2018年中國銀行業協會發布的《銀行業支持文化產業發展報告（2018）》，文化產業貸款餘額從2011年的不足千億元，至2017年末已增長到7260.12億元。文化企業在資本市場上的表現也較為活躍。據統計，2016年-2019年，我國新增文化及相關產業上市公司44家，佔全部上市公司數的4.5%。① 截至2019年，共有200多家文化及相關產業企業在深交所和上交所的主板、創業板上市，在新三板掛牌的文化及相關產業企業數量約佔掛牌企業總數量的13%。[2]資本市場已成為市場主體的重要資金來源，有效緩解了文化企業融資難的問題。
四是文化市場開放進一步擴大，要素國際化配置凸顯。建立和完善現代文化產業體系和市場體系，與文化市場的對外開放密不可分。以北京為例，2017年印發的《關於在北京市暫時調整有關行政審批和準入特別管理措施的決定》，進一步擴大了外資準入範圍。文件規定，在文化娛樂業聚集的特定區域，允許外商投資設立娛樂場所和演出場所經營單位，並取消了投資比例限制。
（二）文化要素市場化配置存在的問題和挑戰
「十三五」時期，儘管我國文化要素市場化配置取得了長足的進步，但仍然存在著文化要素市場化配置效率不高、要素配置結構失衡、要素價格扭曲等問題，制約著要素市場化配置的水平。
1.文化要素配置結構失衡導致資源錯配
要素資源配置結構失衡問題凸顯，引發資源錯配問題。主要表現在兩個方面：
一是企業間要素資源配置結構的失衡。目前，文化產業內部的要素資源配置仍存在「所有制歧視」和「規模歧視」現象，即各類要素更傾向於流向風險較低、投資回報相對穩定的國有文化企業和頭部企業，而一些中小文化企業儘管經營狀況良好，仍難以獲得所需的文化要素。二是區域間要素資源配置結構的失衡。一方面，資本、人才等關鍵要素越來越多的向東部發達地區集聚，造成區域文化市場競爭力逐步拉大。另一方面，城鄉間要素資源配置嚴重失衡。各類文化要素不斷湧入城市，使得部分農村地區文化生態呈惡化趨勢。
2.要素價格扭曲導致供需不匹配
由於行政幹預、市場壟斷、價格形成機制不健全等原因，文化要素價格扭曲問題突出。價格扭曲是指價格本身無法真實有效地反映市場供求狀況和使用成本，不能體現出要素真正的價值。這就使得文化要素的供給與需求無法有效銜接，從而導致要素資源配置效率低下。
造成文化要素價格扭曲的主要原因，一是行政幹預和政府定價等帶來的要素價格扭曲。政府過多地參與要素配置，幹擾了要素的市場化配置，抬高了文化企業的運營成本。二是文化市場存在壟斷行為。在市場競爭中，頭部文化企業壟斷要素資源的現象十分突出，要素資源的定價權掌握在壟斷方的手中，損害了要素所有人的權益，增加了中小文化企業的負擔。三是要素價格形成機制不健全。目前，智慧財產權、技術、數據等文化產業的核心要素，尚未建立市場化的價格形成機制，基本上是以「協商定價」為主要形式，缺少統一的市場評價標準，無法準確反映要素的實際價值。相關產權制度的不完善也容易造成要素交易信息不對稱等問題，進而導致要素價格的扭曲。
3.要素壁壘造成要素流動不暢
文化生產要素流動不暢，有需求的企業得不到足夠的要素資源，大大降低了企業的創新創造活力。一是部分領域存在市場準入壁壘。文化產業領域仍然面臨著市場準入限制帶來的行政壟斷等問題，致使要素配置效率低下，資本、智慧財產權、數據等要素市場發育不健全。二是政策性依賴造成要素難以自由流動。當前，文化產業正在成為各地經濟轉型的重要抓手，許多地方政府紛紛出臺補貼政策或者建立投資基金來推動文化產業發展。然而，出於對政績的追求，這些行為往往具有短期化的特徵，影響了生產要素的正常流動，使得生產要素流向低效率的文化企業，造成要素資源的浪費。
綜上所述，「十四五」時期，如何選擇恰當的政策工具，對各類生產要素進行更有效率的分配，將在很大程度上影響文化產業的發展。
三、「十四五」時期完善文化經濟政策的主要思路
「十四五」時期，建議在以下三個方面進一步完善文化經濟政策。
（一）完善財政金融支持文化產業高質量發展的政策
1.減少行政性資金配置，發揮市場配置資本要素的作用
文化產業專項資金自2008年設立以來，對文化產業的發展起到重要推動作用。但這種行政性資金配置方式也存在著權力尋租、套利行為以及不公平競爭等諸多問題。鑑於此，自2016年開始，文化產業發展專項資金規模不斷縮減，資金額度從2014年的50億元減少到2018年的30.5億元，[3]項目範圍也不斷縮小。
「十四五」時期需要進一步優化財政政策，探索更加科學合理的財政投入方式。一是優化市場化的資金運作方式，促進資本要素的市場化配置。例如北京市文化創意產業專項資金取消了所有項目補貼資金，實施「投貸獎」聯動體系，有效地提升了資本要素配置效率。二是縮減部分行業文化產業專項資金的規模和範圍。如影視、網絡視聽等市場化程度較高，已經能夠在市場配置中獲得所需的生產要素的行業。三是全面實施文化專項資金績效管理，健全公開透明的監督機制。通過引入專家評審機制、項目制管理等方式，實現財政資金使用的目標與效率。
2.實施精細化的稅收政策，降低要素成本
對文化產業實施稅收優惠政策，有利於提高企業對要素的實際購買能力，提高要素配置效率。一是加大減稅降費力度。當前我國文化產業領域內稅負普遍過高，以企業所得稅為例，美國2017年的稅改將企業所得稅稅率由35%的累進稅率調整為21%的單一稅率，[4]而我國企業所得稅稅率為25%。增值稅方面，韓國對與文化有關的產品及勞務免徵增值稅，[5]我國則對文化產業徵收6%的增值稅率。應進一步加大稅收減免力度，減輕文化企業稅收負擔。二是完善差別稅收政策，細化稅收標準。有關學者關於「營改增」對文化企業影響的研究顯示，不同類型的文化企業獲得的減稅效果存在明顯差異，其中製造型文化企業減稅幅度較大, 而創意型與資源型文化企業減稅幅度較小。[6] 「十四五」時期稅收政策可考慮根據文化產品與服務的性質分類制定具有針對性的稅收政策，鼓勵企業的內容原創和技術研發，加大對創意型與技術型文化企業的稅收優惠力度，對低層次的文化裝備製造、工藝品生產等領域則可採用一般的稅率。三是調整增值稅退稅方式，擴大增值稅的抵扣範圍。目前，我國增值稅優惠採用「先徵後退」的方式進行退稅操作，存在一定的滯後性。應逐步調整為「即徵即退」的方式，簡化操作流程，加快文化企業資金流轉。另外，由於文化企業的輕資產特徵，無形資產尚未納入增值稅的進項稅抵扣範圍，合法的抵扣憑證獲取困難。需要適當放寬增值稅抵扣範圍，對特定行業實行免徵或稅收返還政策，降低「營改增」的負面影響。四是逐步推進版權交易免稅政策，促進原創內容生產。我國版權交易尚處於初期階段，存在版權定價機制不健全、版權轉讓規則不清等問題。需要通過免稅政策來促進版權交易、版權評估、版權質押等活動，保障內容生產者的權益，激發文化創造創新活力。
3.優化文化金融政策，健全文化金融體系
2018年的統計數據顯示，相比於文化產業增加值佔GDP比重的4.3%，文化金融市場規模在整個金融市場中的比重僅佔1%① ，暴露出文化金融發展不充分的問題。再加上防範金融風險的壓力以及新冠疫情的衝擊，股權市場尤其是文化領域的投融資活動普遍低迷。綜合當前文化金融發展現狀以及市場環境變化，「十四五」時期，應繼續完善文化金融政策。一是推動文化金融機構專營化。鼓勵中小銀行設立文化專營支行，推動在文化保險、文化擔保等業務範圍內設立專門機構，開展面向文化企業的專業化服務。以南京市為例，政府鼓勵金融機構提供文化金融專業化服務，成立了全國第一家文化小額貸款公司——金陵文化科技小額貸款有限公司，2018年發放各類貸款3296筆，總額達11.45 億元。[7]疫情期間，由南京市文化集團籌辦的南京文化金融服務中心聯合南京10家文化銀行，為文化企業紓困，緩解了企業資金匱乏的困境。二是鼓勵金融機構創新和豐富文化金融產品。通過十幾年的努力，文化金融產品體系已初具雛形，但其規模、種類仍然存在不足。應鼓勵銀行、信託和保險機構進一步豐富文化金融產品供給，一方面完善文化企業信貸機制，鼓勵金融機構根據文化企業資金需求特徵，設計多樣化的文化金融產品，進一步探索無形資產抵押、質押貸款等模式，開發文化消費信貸產品。另一方面，創新非信貸產品，利用短期融資券、私募債券、中小企業集合債權信託基金等形式開發適應文化產業特點的金融產品。三是支持中小微文化企業發展。中小文化企業融資渠道相對單一，信用等級較低，難以通過傳統的融資方式滿足資金需求。因此，應逐步推進針對中小型文化企業的專項債券品種，同時引導企業充分利用中小板、創業板、新三板等多層次資本市場，鼓勵科創板對文化科技類企業實施融資優惠政策，降低企業融資成本。四是健全無形資產評估、交易等配套機制。由於無形資產的價值存在不確定性，加劇了文化企業融資難的問題，因此對無形資產評估和交易等機制提出了更高要求。中國資產評估協會曾於2016年發布《文化企業無形資產評估指導意見》，對無形資產評估的操作要求、評估方法等進行了相應的規範，但政策可操作性不強，並且對於數據要素等新的無形資產沒有明確的說明。這就需要結合文化產業新情況，進一步完善無形資產評估方法以及交易規範，為文化企業融資創造良好的環境。五是推進文化企業信用評價體系建設。針對文化企業信用評價規範和標準缺失的現狀，制定文化企業信用評價國家標準，通過信用評價體系解決文化企業融資難的問題。與銀行等金融機構展開合作，建設文化企業信用共享平臺，健全失信黑名單制度，形成守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制。對不同信用等級的主體進行分類監管，比如放鬆A類企業（信用優秀）監管，並優先為其提供信貸服務；而由於D類企業（信用極差）違法可能性高，就要增加檢查頻次，審慎評估借貸行為。綜合運用文化企業信用評價體系，有助於解決文化要素錯配帶來的效率損失和資源流向扭曲等問題，提高文化企業全要素生產率。
（二）深化文化管理創新
1.降低市場準入門檻，激發小微文化企業活力
小微企業佔文化企業總數的九成以上，是文化產業的生力軍。目前還存在著一些不利於小微文化企業發展的政策障礙需要解決。以網際網路教育為例，北京中關村網際網路教育創新中心是中國唯一的一家以網際網路教育為主題的網際網路企業園區，擁有眾多小微網際網路教育企業。由於職稱和註冊資本要求等限制，小微網際網路教育企業普遍面臨著難以獲得網際網路教育經營許可證的尷尬處境。「十四五」時期要解決小微企業面臨的這些發展困境，應該從以下幾方面入手：一是降低市場準入門檻，努力為小微文化企業的發展提供更好的環境和空間。二是健全文化市場負面清單準入機制和退出制度。梳理文化領域禁止準入項目，實現「法無禁止即準入」，鼓勵文化企業有序進入負面清單之外的文化行業，促進競爭性交易和市場價格形成。三是培育專業服務機構。深化「放管服」改革，引導中介機構、社會組織為文化企業尤其是小微文化企業，提供技術支持、投融資輔導、智慧財產權培訓、法律諮詢等服務。
2.放寬網際網路經營限制，激發網絡視聽文化企業活力
「十三五」時期，我國網絡視聽企業快速發展。今日頭條、抖音、快手、喜馬拉雅等一大批網絡平臺企業發展勢頭良好。但受制於網絡視聽節目許可證牌照的限制，很多企業為無法獲得網絡視聽節目許可證牌照而困擾，多個企業共用網絡視聽節目許可證的現象普遍存在。
2019年，為緩解網絡傳播視聽節目許可證牌照資源緊張問題，國家廣播電視總局把新浪、快手、梨視頻、喜馬拉雅、今日頭條和秒拍6家重點企業納入監管範圍，使之享受與持證機構同等待遇，此舉受到網絡視聽企業的普遍歡迎。「十四五」時期，應繼續適當放寬網絡視聽市場牌照限制，激發網絡視聽文化企業活力 。
3.完善文化要素產權制度
當前，文化要素尚未建立市場化的價格形成機制，缺少統一的市場評價標準。產權制度的不完善容易造成要素交易的信息不對稱等問題，進而導致要素價格的扭曲。「十四五」時期，應以完善產權制度和搭建要素平臺為依託，建立由市場決定的競爭性要素價格機制，促進文化要素形成有效的市場交易和市場價格。一是儘快確立文化要素產權的界定規則。針對不同類別的文化要素資源，通過搭建文化要素交易平臺、文化要素產權第三方評估體系等方式，發揮市場競爭、市場價格、市場規則的功能，確立各產權主體之間的關係。二是強化文化要素產權保護制度。完善文化要素產權保護的法律法規體系，增強文化要素市場的執法力量，加大智慧財產權保護力度，重視數據隱私保護和安全管理。三是完善文化要素產權權益，產權一般由所有權、經營權、使用權、收益權等組成，要明確不同的文化工作者在各個文化生產環節的產權歸屬和相關權益。此外，可探索建立文化大數據共享機制，通過各級政府面向社會提供數據公共服務，降低數據要素使用成本，加快文化產業數位化轉型。
（三）推進國有文化企業改革
1.完善國有文化資產出資人制度，推進政企分離
文化企業國有文化資產規模龐大，但要素配置效率低下，科技含量和產業附加值不高，盈利能力嚴重不足的現象突出。根據《國有文化企業改革發展報告（2019）》的數據顯示，截至2018年年底，國有文化企業共計1.7萬戶，其資產總額達到5.3萬億元，所有者權益2.5萬億元，分別同比增長15.4%和11.7%。相比之下，全年實現營業總收入1.5萬億元，利潤總額1491.1億元，僅同比增長0.1%和0.7%。[8]「十四五」時期實現國有文化企業高質量發展，一是進一步完善和提升出資人制度。在保證意識形態安全的前提下，實現所有權與經營權的分離，做好政企分離。二是繼續推進混合所有制改革。推動國有文化企業的股份制改造，在國家許可範圍內實現股權多元化，鼓勵國有文化資本與非國有資本共同設立投資基金，參與國有文化企業改制重組。三是推動企業經理人的聘任和選擇機制市場化。作為管理者的企業經理人應按照市場價值進行選擇，使勞動力要素在國有文化企業範圍內自主有序流動。
2.構建市場主導的文化要素價格形成機制，促進市場公平競爭
市場化的文化要素價格有助於減少各類隱性補貼，消除國有文化企業的不公平競爭，形成公平競爭的市場秩序。「十四五」時期，一是加強立法工作，細化《反壟斷法》在文化要素領域內的配套細則，對所有市場主體一視同仁。二是按照《關於進一步規範中央文化企業國有資產交易管理的通知》的規定，充分發揮市場配置資源作用，利用文化產權交易所等機構，促進國有資產合理流動。三是推動國有文化企業薪酬機制改革，在部分企業開展員工持股試點工作，推動勞動力要素價格的市場化。
3.建立高效的現代企業制度，提高國有文化企業競爭力
市場化運作能力不足是國有文化企業普遍存在的問題。「十四五」時期應繼續大力推動國有文化企業建立「產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學」的現代企業制度。一是完善法人治理結構。健全以董事會、監事會和經理層為基本框架的企業管理結構。二是完善績效考核機制。把國有資本收益與市場化的薪酬制度相結合，激發企業員工的積極性。明確市場化運作，依法平等使用各類生產要素，使國有文化企業成為自主經營、自負盈虧的獨立市場主體。三是落實經營管理責任及追究制度。完善監事會制度，強化內部監督和社會監督，建立長效約束機制，強化企業經營投資責任追究。層層落實運營管理責任制，特別是運營安全和增值保值責任。
4.把握媒體融合趨勢，促進國有媒體企業轉型升級
在技術變革的影響下，傳統媒體受到網際網路和移動網際網路的強力衝擊，以傳統媒體為主營業務的企業普遍陷入生存困境。因此，促進媒體融合，推動主流媒體轉型升級是國有媒體企業改革的重要舉措。
「十四五」時期推動國有媒體企業轉型升級，一是在傳媒事業和產業相區分的前提下，繼續對國有媒體企業實施市場化改造。充分發揮市場資源配置作用，完善以經濟手段和法律手段為主，行政手段為輔的傳媒市場管理制度。二是繼續推進國有經營性文化傳媒單位轉企改制，加快公司制、股份制改造。三是探索實行特殊管理股制度①。對按規定轉制的重要國有傳媒企業，在保持國有資本始終掌握最大決策權和控制權，把握意識形態方向的基礎上，吸引社會資本，實現股權結構多元化，提升企業競爭力。
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①數據來源：根據2017-2020年政府工作報告整理。
①數據來源：依據國家統計局2018年公布的《文化及相關產業分類》和中國證監會2012年新修訂的《上市公司行業分類指引》，並參考上海證券交易所和深圳證券交易所發布的統計月報自行整理。統計包括上海證券交易所主板、科創板以及深圳證券交易所主板、創業板、中小板的上市公司。
①數據來源：國家金融與發展實驗室文化金融研究中心副主任、中國文化金融50人論壇秘書長金巍題為《堅持文化金融創新，服務文創經濟發展》的主旨演講。