來源：中國房地產報
中央財經大學 柴鐸
寫在前面
我們總的認為，《關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》涉及土地的要點在前期地方試點、創新探索、學術研究中均有提及。此次在中央層面、面向全國正式提出，會對相關土地管理制度改革起到重大推進作用，自然資源部、農業農村部、住建部為主的相關部委將有一系列政策推出。
要素市場化配置是市場經濟發展的基礎和前提，更是自發調節經濟社會發展的關鍵穩定器。長期以來，我國社會主義市場經濟發展、民營企業快速成長與關鍵要素配置市場化程度低、流動門檻高的矛盾日益凸顯，成為深化改革的掣肘。
現代生產要素理論將經濟生產要素概括為土地、資本、勞動、管理、信息、技術六類（這裡的土地泛指一切自然資源）。其中，土地是唯一具有自然稀缺性和不可創造性的要素，這就決定了土地在經濟價值分配中的優勢、先導性地位，為國家發展建設發揮著空間承載力、自然生產力、空間價值貢獻輸送等多方面作用。但是，由於土地具有空間開敞性、外部性，土地兼具私有資產屬性和公有資源（有競爭性、無排他性）屬性，因而土地資源利用要同時處理好私人利益（效率）和社會公共利益（公平）關係。
長期以來，在城鄉二元土地制度下，我國建立了土地用途管制制度和有償使用制度，一方面嚴格規劃城鄉土地用途、限制集體土地發展權，另一方面通過單向的徵地制度佔有農村集體土地經濟利益。「8·31大限」後，土地一級市場基本壟斷，成為一個「行政性市場」；土地二級市場在2019年7月自然資源部《關於完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》提出後才啟動放活。土地要素供應中的限制有時會影響土地配置效率（開發節奏、利用效率），造成土地資源「嚴重短缺——嚴重浪費」兩方面矛盾並存。
2020年3月30日，中共中央、國務院發布意見第二條即是「推進土地要素市場化配置」，提出「建立健全城鄉統一的建設用地市場」「深化產業用地市場化配置改革」「鼓勵盤活存量建設用地」「完善土地管理體制」4條舉措，雖只有600字，但包含要點很多、需仔細品讀。
我們總的認為：其中要點在前期地方試點探索、學術研究中均有提及。例如，政策中提到的「集體經營性建設用地入市增值收益分配製度」「健全長期租賃、先租後讓、彈性年期供應、作價出資（入股）等工業用地市場供應體系」等問題是近年研究熱點；「探索增加混合產業用地供給」「擴大國有土地有償使用範圍」「研究完善促進盤活存量建設用地的稅費制度」已經有上海、浙江、廣東等發達地區開展了探索實踐或已有公開討論，如「改革土地計劃管理方式」「加強土地供應利用統計監測」則反映了前期學術界研究觀點。但是，這些命題在中央層面面向全國以意見形式正式提出尚屬首次，會對相關土地管理制度改革起到重大推進作用，相關部委將有一系列政策推出以落實中央精神。
時值宏觀經濟承壓期，我們明顯感到改革步伐大幅加快，知識日新月異，必須不斷學習才能夠追趕市場的腳步。在慨嘆《土地資源管理》教材、講義又需要大幅度刪改的同時，我們選出意見中的十三個要點做簡要分析。
要點一：「加快修改完善土地管理法實施條例，完善相關配套制度」
分析：2019年《土地管理法》修訂主要包含七大要點，一是改革土地徵收制度，二是集體經營性建設用地入市，三是宅基地管理制度改革，四是為國土空間規劃制度改革創新預留法律空間，五是明確國土空間規劃體系作為各類自然資源開發、保護、建設的依據，六是將基本農田提升為「永久」基本農田，七是強化土地督察制度。
其中，徵地制度改革（成片開發、區片綜合地價）、宅基地制度改革（三權分立、利用方式、有償使用）、經營性建設用地入市（用途、收益分配）即所謂「三塊地改革」還存在一定的補充、完善空間（參見筆者《修訂解讀：構建城鄉統一建設用地市場》一文）。預計本年度《土地管理法》實施條例以及更細化的《農村集體經營性建設用地入市指導意見》將出臺，需重點關注。
要點二：「全面推開農村土地徵收制度改革……建立公共利益徵地的相關制度規定」
分析：徵地制度改革的總思路可概括為三個要點，即「縮小徵地範圍、規範徵地程序、完善多元規範的安置措施」，與農地流轉的政策是相通的（不徵才能流轉），體現了「多予少取」。其中，「公共利益」的範圍和情形基本明確，各地區片綜合地價已較為成熟、約三年一調整，社保安置補償方面有待各地進一步明確等等；全面推開後必將有配套政策跟進。
要點三：擴大國有土地有償使用範圍
分析：早在2017年2月國土資源部會同國家發改委、財政部、住房和城鄉建設部、農業部、人民銀行、林業局、銀監會聯合印發《關於擴大國有土地有償使用範圍的意見》，當時主要是為了土地節約集約利用，大致導向是「能有償使用就不無償劃撥」——修訂劃撥用地目錄、縮小劃撥範圍。例如，鼓勵能源、環保、安居房、養老、教育、文化、體育及供水、燃氣、供熱設施等項目用地出讓、租賃，支持以作價出資或者土地入股；同時，規定了事業單位改制企業後劃撥地塊按有償使用方式處置的辦法。後期，各地配套制定了執行方案。
同時，這一點也和後文「以多種方式推進國有企業存量用地盤活利用」相聯繫，例如，以往一些國有企事業單位實際上已經在通過劃撥方式無償取得的國有土地上開發了一些盈利項目，提高了土地利用效率，同時自身能獲益，但並未繳納土地使用費用，以後將逐步走向規範化、市場化。
本年度，受新冠疫情影響、外需嚴重下滑，經濟下行壓力加大，這一政策實踐探索可能加力。
要點四：建立公平合理的集體經營性建設用地入市增值收益分配製度
分析：前期集體經營性建設用地33個試點結束後，《土地管理法》很快修訂並將其納入，有些問題仍有待細化落實：
一是制定全國統一的集體土地入市標準較難，地方有一定隨意性空間。由於各地推動集體土地入市的動機不同，且不同地區土地的區位、經濟發展條件不同，集體土地入市條件差別較大。納入城市規劃建設範圍的集體經營性建設用地哪些該成片開發？哪些該入市？難以科學、公平、統一認定，且牽涉到基層政府、農村集體利益；即便規定了「XX%的比例」，地方在具體地塊的操作中仍有較大隨意性。
二是集體土地入市後的用途限制存在一定爭議。目前看商業房地產開發不被允許，但筆者在地方做調研、規劃中發現，許多地方政府對集體土地入市做房地產開發有較強意願，有些時候也是解決問題的唯一途徑，目的也是為了實現村集體、政府、城市開發建設的多贏，同時也不會造成農用地流失或者衝擊傳統一級市場，入市後用途是否可以「因地制宜」、給予地方更大自主權值得關注。
三是入市土地利益分配標準尚需繼續研究。理論上，集體經營性建設用地達到入市條件需要相關設施配套，因此農村集體和代表公共利益的地方政府都應分享收益。但是，不同地方甚至不同地塊利用情形差別很大，利益分配標準很多時候需要個案個研。2016年《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金徵收使用管理暫行辦法》提出「調節金」這類收益分配手段；2018年開始探索土地增值收益「調節金轉稅費」，逐步與城鎮土地增值稅接軌；但在標準等方面相關部門存在意見分歧。
綜上所述，上述三個問題決定了集體經營性建設用地入市這項改革能否順利推進。理論上，收益分配標準是其中的抓手，將對地方確定那些土地應該入市、入市土地作何用途產生自動的經濟引導作用。
要點五：健全長期租賃、先租後讓、彈性年期供應、作價出資（入股）等工業用地市場供應體系。
分析：非常必要！許多地方已經探索。
首先，相較於住宅用地、商服用地，我國工業用地供應的市場化程度總體較低。早期工業用地市場的探索可追溯到改革開放初期的「招商引資」時代，在地方「GDP錦標賽」的環境下，工業用地基本是協議方式出讓，出讓年限、價格標準都是地方政府與用地主體協商確定，千差萬別；為避免國有資產流失，我國不斷規範工業用地出讓，基準地價、出讓年限、出讓方式的規定相繼出臺。但是，由於工業用地的特殊性（就業、稅收、利用外資），地方政府為保證某一項目落地、某一用地主體取得土地，很多時候實際不會採用公開市場競價的方式供地。因此，不同地區、不同地塊工業用地地價內涵、供應情況仍然是不可比的，造成一些問題。
第二，工業用地是企業的生產要素，用地成本很大程度上決定了企業生產成本。據筆者前期案例研究（參見《大洋兩岸的平行競爭:中美城市製造業用地成本比較》），中國目前工業用地成本遠高於美國。當前，製造業對於穩定就業、增強國家應對災難和挑戰能力的作用凸顯，而我國製造業成本優勢正在/已經失去，維持我國製造業在全球產業鏈上的優勢地位需多管齊下的舉措。除繼續優化國內產業鏈和營商環境、加強新型基礎設施建設、提高勞動力人力資本外，通過減稅降費等方式降低企業生產成本十分必要，而降低企業用地成本負擔就是一個重要方面。特別是對於「新產業、新動能」企業，採用先租後讓、長期租賃等方式供地能夠極大降低企業成長初期的佔款，有利於企業生存、發展。
第三，有利於工業用地「全生命周期管理」。隨著科技進步，產業更新迭代速度加快；加之宏觀經濟的不確定性提升，企業更新/淘汰速度亦在加快。傳統固定年限出讓方式下，企業破產倒閉、或遇到經營困難後，工業用地長期處於閒置浪費、低效利用狀態，而對這些地塊的整治改造又受到工業用地出讓合同的約束，需要給付大量補償款，實施難度很大；這一問題在廣東「三舊」改造、上海「198」工業用地減量化等地方實踐中都很突出。彈性年期供應土地有利於對工業用地實施「全生命周期管理」，有利於及時淘汰落後產能、殭屍企業，提高土地利用效率，挖掘存量用地潛力，減少不必要的建設用地增量。
要點六：推動不同產業用地類型合理轉換，探索增加混合產業用地供給
分析：一方面，前述原因可見，允許產業用地類型轉換有利於及時適應產業發展需要、適應企業經營需求，務實的提高土地利用效率、避免土地閒置浪費。另一方面，以往工業用地與居住用地大尺度空間分離的規劃模式下，雖然用地結構更加清晰，但職住分離、潮汐式人口遷徙等問題突出。按照新型城鎮化「產城融合」的要求，適應新時代產業園區集群化、綜合化發展態勢，以及新型用地主體（特別是創業型用地主體）多元化的用地需求，未來產業園區除安排必要的辦公空間外，也要配套一些生活保障設施空間（如酒店、咖啡廳、健身房、休閒娛樂空間），同時還需要一些研發、創意、設計、中試、檢測和配套設施用地（已經推出的例如廣深莞M0，惠州M+、杭州M創、在北京M4，南京Mx），這就需要對產業用地進行「混合型、複合化」利用。
目前，這一問題各地還在探索，預計一些地方會推出新的用地類型，對產業地產市場的新商業模式打造和場景設計產生影響。
要點七：研究完善促進盤活存量建設用地的稅費制度
分析：通過稅費的「經濟槓桿」倒逼低效建設用地主體主動騰退，這一問題需跟「房地產稅」的整個制度設計相適應（可能作為起步），涉及利益矛盾較多，政策推出、執行難度不小。據了解，相關研究已在進行，需要關注。
要點八：以多種方式推進國有企業存量用地盤活利用
分析：國企國資改革是供給側解構性改革的重要內容，其方向是推進國有企業瘦身健體、提質增效，解決歷史遺留問題，改善和加強國有資產監管。由於歷史原因，我國城市中許多國企存量建設用地處於閒置狀態，但區位條件好、開發價值大，是當前城市內部存量用地潛力挖掘的重要資源。
2019年7月，《關於完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》，是我國首個專門規範土地二級市場的重要文件，提出了建立產權明晰、市場定價、信息集聚、交易安全、監管有效的土地二級市場，搭建城鄉統一的土地市場交易平臺。特別是提出了優化劃撥土地轉讓流程、保障出讓土地交易自由、完善作價出資或入股土地轉讓規定，完善土地分割合併轉讓政策等措施，促進存量土地進入二級市場轉讓盤活。實際上為國有企業存量用地盤活利用提供了路徑，有利於多方共贏，對於房地產開發企業也意味著新的市場機會。
要點九：深化農村宅基地制度改革試點
分析：近年研究的關注點是宅基地「三權分立（所有權、資格權、使用權）」，一是通過宅基地有償退出或流轉，減少宅基地一戶多宅、農村空心化問題，降低農村人口進城後人地分離的土地浪費現象，其目的是「節地」；二是通過宅基地流轉，盤活存量資源，吸引一些鄉村新業態進駐，為鄉村新產業發展提供空間支持，促進鄉村振興。但是，由於宅基地作為農民最後生存保障的特殊性，全面放開宅基地「流轉（入市）」有些爭議。
對於農村土地引入新業態，近年政策很多。從《關於支持旅遊業發展用地政策的意見》（國土資規〔2015〕10號）、到《促進鄉村旅遊發展提質升級行動方案（2018——2020年）》（發改綜合〔2018〕1465號）、再到《國務院辦公廳關於推進養老服務發展的意見》（國辦發〔2019〕5號）、以及《自然資源部關於開展全域土地綜合整治試點工作的通知》均對放活農村土地利用提出了新舉措。
2019年9月，中農辦、農業農村部印發《關於進一步加強農村宅基地管理的通知》，提出落實「一戶一宅」規定、鼓勵節約集約利用宅基地、鼓勵盤活利用閒置宅基地和閒置住宅。特別提出「宅基地可以通過自主經營、合作經營、委託經營等方式，依法依規發展農家樂、民宿、鄉村旅遊等。城鎮居民、工商資本等租賃農房居住或開展經營的，要嚴格遵守合同法的規定，租賃合同的期限不得超過二十年。合同到期後，雙方可以另行約定。」 極大地放活了宅基地流轉、利用。隨著各地試點探索深化，一些細化落實規定也將出臺。
要點十：完善城鄉建設用地增減掛鈎政策
分析：城鄉建設用地增減掛鈎是全域國土綜合整治的重要工具，是盤活農村建設用地資源的重要途徑，也是「精準扶貧」的重要手段。前期，上海、浙江等地在增減掛鈎指標管理等方面進行了創新探索，節餘指標有償統籌、全域配置等做法實現了指標轉出地、轉入地的雙贏，也能夠顯化土地資源價值、提升土地利用效率。2018年，自然資源部印發《城鄉建設用地增減掛鈎節餘指標跨省域調劑管理辦法》，進一步明確增減掛鈎節餘指標跨省域調劑有關要求，未來沿著這一方向還會有進一步探索完善。
要點十一：「完善土地利用計劃管理……探索建立全國性的建設用地、補充耕地指標跨區域交易機制」
分析：這是兩個相互聯繫的問題，筆者在前期《「改革土地計劃管理方式」真的是「鬆綁」麼？——你看錯了重點》一文中進行了詳細分析，讀者可以參考。幾項要點可以明確：
第一，傳統土地指標自上而下式的「多因素分解法」、「趨勢分解法」即將弱化、成為歷史，「供地跟著項目走」將是大勢所趨。當前我國新型城鎮化、生態文明建設、鄉村振興戰略目標遠未實現，但後備土地資源卻日趨減少，更需要統籌好促進經濟增長和合理利用土地的關係，讓土地到效用最大化的地方去。「土地跟著項目走」正是出於這樣的背景——如果沒有好的項目，地方就不要再浪費有限的土地指標。
第二，「改革土地指標分配方式、下放用地審批權、改進耕地佔補平衡」三個政策要聯繫起來看，實際共同構成了土地利用管理的「市場化」門檻和調節機制，體現了「放管服」的意圖。前期，《中共中央國務院關於加強耕地保護和改進佔補平衡的意見》《國土資源部關於改進管理方式切實落實耕地佔補平衡的通知》（國土資規〔2017〕13號）提出耕地「數量、質量、生態」三位一體保護，以及「佔一補一、佔優補優、佔水田補水田，分類入庫」；特別是在「市場化異地佔補平衡指標有償調劑（省域內指標調劑）」方面提出了新思路。
「探索建立全國性的建設用地、補充耕地指標跨區域交易機制」可能產生兩方面作用：第一，未來欠發達地區不用自己開發建設，也可以通過耕保指標交易分享發達地區土地開發的空間價值；第二，對於哪些項目應該優先安排用地，發達地區要自己衡量、排序，只有特別重要、特別迫切、特別好的項目，發達地區有自主審批權限後，才會結合自身情況適度調劑指標，促成其落地。這些政策都體現了土地計劃管理方式趨向靈活、務實、市場化。
要點十二：加強土地供應利用統計監測
分析：這一點看似不明顯的語句恰恰很關鍵。未來，城市土地供應和利用監測將更加精細化，對土地供應量、歷史供應量和開工建設情況（特別是批而未供、供而未用等）進行分類監督，為結合城市土地利用情況優化未來供應節奏、規模提供決策支撐，也對囤地、浪費行為進行督導懲戒，相關政策機制可能很快出臺，值得關注。
要點十三：推動制定不動產登記法
分析：2014年12月22日，國務院正式公布《不動產登記暫行條例》，由自然資源部（原國土資源部）負責指導監督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產統一登記職責，實現登記機構、簿冊、依據、平臺「四統一」。2015年底，國家、省級、地市級不動產登記職責機構整合全面完成；2017年末，不動產統一登記技術平臺覆蓋全國。《不動產登記法》的正式出臺將為相關工作提供法律保障，預計很快將出臺。
由於近年全國土地管理改革的實踐探索加速、相關新政策出臺很快，文中不到之處敬請批評指正！
責任編輯：馬琳 曹冉京