與時代發展同行 為百姓餐桌護航
——簡述我國食品安全工作近年發展歷程
民以食為天，食以安為先。
70年巨變的中國，飲食發展進步與時代同行，不斷滿足著國民從溫飽到美食，再到安全的期待進階。
今天，我們每天需要吃掉4億多公斤糧食、一億多公斤肉、5億多公斤蔬菜、兩億多公斤水果；現有註冊許可的食品經營企業約1494.9萬家，中國餐飲服務提供者592.8萬家，市場規模是1978年的700倍。天量的食品需求，幾何級增長的產業規模，不僅反映出人民物質生活水平的提高，也帶來了對食品安全的日益關注。食品，一個巨大的產業，不僅是社會和諧、公共安全的基石所在，更是國家的經濟命脈。是時候將目光投向各種美食原料的生產源頭，是時候探究各式珍饈通過怎樣的加工進入我們的餐桌，這關乎著至關重要的食品安全。
總結過去，是為了更好地前行。在全國食品安全宣傳周期間，我們對我國食品安全工作發展進行簡要回顧。
2015年10月1日，新修訂的《食品安全法》正式施行，首次確定了預防為主、風險管理、全程控制、社會共治的食品安全工作原則，對百姓關心的食品安全問題作了詳細規範，同時也從民事、行政、刑事方面加大了懲罰力度。 劉君鳳 攝
□ 本報記者 嶽 倩
食品安全問題備受重視
黨中央、國務院歷來高度重視食品安全工作，對食品安全工作不斷提出新要求，提出要始終堅持問題導向，牢固樹立問題意識，在不斷發現問題、解決問題中提高工作水平。黨的十八大以來，黨中央、國務院對食品安全工作更加重視，習近平總書記提出「四個最嚴」的新要求，食品安全治理新政不斷推出。黨的十九大報告中明確提出：「實施食品安全戰略，讓人民吃得放心。」
習近平總書記多次對食品安全工作作出重要指示、批示，提出了一系列新理念、新思想、新論斷，確立了食品安全工作的思想基礎、理論指導、制度框架、實踐方法。在2013年12月中央農村工作會議上、2015年5月29日中共中央政治局第23次集體學習會議上、2016年12月21日中央財經領導小組第十四次會議上、2017年1月初對食品安全工作的重要指示中，習近平總書記都提出，做好食品安全工作要堅持「四個最嚴」，即最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，要求加快建立科學完善的食品藥品安全治理體系，增強食品安全監管的統一性和專業性，切實提高食品安全監管水平和能力；嚴防嚴管嚴控食品安全風險，保證廣大人民群眾吃得放心安心。習近平總書記還強調，農產品和食品安全問題，是底線要求。安全農產品和食品，既是產出來的，也是管出來的，但歸根到底是產出來的，要加強源頭治理，健全監管體制，把各項工作落到實處。
李克強總理也多次作出批示，強調要完善食品安全監管體系，著力提高監管效能，落實最嚴格的全程監管，推動食品安全形勢持續改善，切實保障人民群眾身體健康和生命安全。
以黨的十九大精神和習近平總書記「四個最嚴」要求為統領，2019年2月，中辦國辦印發了《地方黨政領導幹部食品安全責任制規定》；2019年5月出臺的《關於深化改革加強食品安全工作的意見》，成為第一個以中共中央、國務院名義出臺的食品安全工作綱領性文件。兩份重要文件的陸續發布，再次彰顯了黨中央確保人民群眾「舌尖上的安全」的決心。
按照黨中央和國務院部署，各級黨委和政府對食品安全工作的重視程度明顯提高，工作力度不斷加大。尤其值得一提的是，為了發動全社會共同參與到食品安全治理過程中，從2011年開始，全國食品安全宣傳周連續9年舉辦活動，主辦單位從最初的9個部門，逐步擴大到今年的23個部門，成為我國食品安全領域規格最高、涉及面最廣的主題宣傳活動，累計覆蓋13多億人次，對增強全民食品安全意識、共治共享食品安全發揮了重要作用。
在今年全國食品安全宣傳周的前夕，中央政治局常委、國務院副總理韓正，國務委員王勇赴國務院食安辦專題座談食品安全工作，體現了黨中央、國務院對食品安全工作的重視。今年6月18日，王勇出席在北京舉行的全國食品安全宣傳周主場活動時強調，全面落實「四個最嚴」要求，共築維護食品安全的堅強防線。國務院食品安全辦主任、市場監管總局局長肖亞慶在發言中指出，要通過宣傳周活動，強監管、守底線、防風險、保安全，著力加強監管執法，下大力氣解決群眾反映強烈的食品安全問題；著力強化風險監測和監督抽檢，防範化解各類食品安全風險隱患；著力加強制度建設，構建保障食品安全的長效機制。6月17日，肖亞慶在市場監管總局食品審評中心（國家中藥品種保護評審委員會）進行調研，強調要把食品安全「四個最嚴」的要求切實落實到食品審評實踐中。
法律法規和標準化體系不斷完善
多年來，在相關各方的共同努力下，我國已經形成由國家食品安全法律、行政規章、地方性法規、食品安全標準及其他各種規範性文件共同組成的相互聯繫、相互呼應的食品安全法律制度體系。
我國食品安全體系建設，經歷了從以「食品衛生」管理向「食品安全」管理的轉變。在2004年之前，在我國頒布的具有標誌性意義的法律法規中，使用的都是「食品衛生」的概念。1964年，國務院轉發衛生部、商業部等五部委共同發布的《食品衛生管理試行條例》，標誌著我國食品衛生管理從空白向規範化、法制化管理的目標邁出了第一步。1995年10月30日，第八屆全國人大常委會第16次會議通過我國第一部食品衛生法律《中華人民共和國食品衛生法》。直到2004年9月1日，《國務院關於進一步加強食品安全工作的決定》（國發〔2004〕23號）頒布，「食品安全」的概念才被廣為使用。
2009年2月28日，第十一屆全國人大常委會第7次會議通過《中華人民共和國食品安全法》，並於當年6月1日正式實施，標誌著我國食品安全監管工作進入了一個新階段。2015年4月24日，該法被重新修訂。從法理理念上看，這次修訂實現了從「食品衛生」管理向「食品安全」管理的轉變。修訂後的《食品安全法》，頗有重典治亂的特點，比如加大對各類違法行為的處罰力度，包括以刑事責任為先、最高處罰30倍、增加行政拘留、5年市場禁入、多次違法吊銷許可證、網購食品出問題網站賠償損失、懲罰性賠償最低1000元、確立首負責任制等。根據2018年12月29日第十三屆全國人大常委會第7次會議《關於修改〈中華人民共和國產品質量法〉等五部法律的決定》，對《食品安全法》作了修正。作為一部保證食品質量、保障人民群眾飲食安全的法典，新法無論是對食品監管，還是食品行業發展及消費者的飲食安全，都將產生直接影響。
食品安全工作的法制化進程與時代發展息息相關。近年來，我國政府加強了對食品安全工作的規劃，以增強對實際工作的指導性。2012年6月28日，國務院辦公廳印發《國家食品安全監管體系「十二五」規劃》通知；2017年2月14日，國務院發布《「十三五」國家食品安全規劃》（國發〔2017〕12號）。如今，中國正步入「網際網路+」時代，網絡餐飲服務方興未艾，相關食品安全監督管理工作亟待加強。在此情況下，國家出臺實施了一系列有針對性的法規制度，如2016年10月1日起，《網絡食品安全違法行為查處辦法》正式實施；2018年1月1日起，《網絡餐飲服務安全監督管理辦法》正式實施等。
法製法規的落地實施，推動了行業相關標準體系的完善和發展。1962年，國務院發布《工農業產品和工程建設技術標準管理辦法》，成為我國第一個標準化管理法規。「食品衛生標準」概念，1965年，在我國第一個食品衛生領域的行政法規《食品衛生管理試行條例》中被首次提出。1979年，國務院頒布《中華人民共和國標準化管理條例》，並於1988年成立國家技術監督局，以統一管理全國標準化工作。1989年，《中華人民共和國標準化法》正式實施後，我國標準化工作開始走向依法管理的快車道。隨著《食品衛生管理條例》《食品衛生法》《產品質量法》和《食品安全法》等法律法規的頒布實施，我國食品標準也在不斷地出臺和完善。
目前，我國食品安全標準按層級分為國家標準、行業標準、地方標準、團體標準、企業標準，按性質分為強制性標準、推薦性標準、指導性技術文件；按內容分為通用標準、產品標準、生產經營規範標準和檢驗方法標準等。為了充分發揮標準的引領性作用，國家鼓勵食品生產企業制定嚴於食品安全國家標準、地方標準的企業標準，鼓勵行業協會制定嚴於食品安全國家標準的團體標準。按照現行食品標準體系，我國已完成了對5000餘項食品標準的清理整合，審查修訂了1000多項標準，並發布了1000多項食品安全國家標準。
監管從分段監管到聯合共治
食品安全是產出來的，也是管出來的。加強食品安全依法治理，一方面要切實加強食品安全法制建設，完善食品安全法律法規、行業標準；另一方面更在於嚴格執法監督，把制度標準落到實處，才能確保食品安全。我國的食品安全監管，經歷了從多部門分段式監管到多部門聯合全過程監管的轉變。
2004年，《國務院關於進一步加強食品安全工作的決定》要求，「按照一個監管環節由一個部門監管的原則，採取分段監管為主，品種監管為輔的方式，進一步理順食品安全監管職能」。對農業、質檢、衛生、工商、食品藥品、發展改革和商務等部門的職責進行了劃分，形成了「多部門分段式」食品安全監管體制。這種監管體制的好處在於，職責簡單而明確，有利於各司其職；但其弊端也顯而易見，容易造成多頭執法或是監管鏈條斷裂。
2010年2月6日，按照《食品安全法》（2009年）規定，國務院食品安全委員會成立，主要職責是分析食品安全形勢，研究部署、統籌指導工作，提出重大監管政策措施，督促落實食品安全監管責任。
2013年3月22日，國家食品藥品監督管理局（2003年設立）更名為國家食品藥品監督管理總局，結束了「九龍治水」的局面。2018年3月13日，十三屆全國人大一次會議審議國務院機構改革方案，組建國家市場監督管理總局，不再保留國家食品藥品監督管理總局。這既標誌著市場監管進入了一個新階段，也使食品安全監管進入了一個新階段，從農產品種植、養殖、生產、儲藏、流通直至餐飲環節的全過程嚴格監管機製得以建立，有利於全面推進食品安全監管法治化、標準化、專業化、信息化建設。按照「預防為主、風險管理、全程控制、社會共治」的食品安全基本原則，食品安全的基層監管得到強化。同時，新的監管體系強調食品生產經營者的主體責任、食品安全的源頭治理，並把社會媒體和廣大人民群眾作為監督食品安全的重要補充，以彌補行政監督的不足和滯後。
伴隨著監管部門和相關事權的調整，我國食品安全監管的範圍和體制也不斷變化，由最初僅限事後消費環節的食品衛生管理，逐步轉向貫穿於事前、事中、事後從「田間到餐桌」的全過程食品安全風險管控；從「糧食安全，解決溫飽」，到「糧食安全，解決溫飽，逐步保障食品安全」，再到「糧食安全與食品安全」；從更多側重消費環節，到側重生產、加工環節，再到側重生產、加工、流通、銷售與消費一體化的監管模式，我國的食品安全監管範圍和內容不斷得到完善。數據顯示，近10年來，我國食品抽檢總體合格率不斷提升，從2009年的91%提升到2018年的97.6%。這樣的成績來之不易，人們煎炒烹炸的背後，蘊藏著100多萬各級監管工作人員對餐桌安全的悉心守護。
百姓關注的問題正在得到解決
在各有關部門的不懈努力下，我國食品安全工作取得明顯成效，食品安全形勢總體穩定向好。但食品安全仍面臨不少問題和困難，與新時代人民群眾對美好生活的需要存在差距，「治標」的工作有待進一步鞏固，「治本」的問題還沒有得到解決。這些都影響到人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，成為全面建設小康社會、全面建設社會主義現代化國家的明顯短板。
食品安全問題的表現多種多樣。在源頭上，水土大氣汙染、農藥獸藥大量應用，以及違規使用添加劑和制假售假等，致使蔬果、肉類中農藥獸藥殘留問題伴生而來。在市場主體方面，在競爭不斷加劇的情況下，一些企業嚴重缺失誠信，一些不法商人被利益蒙蔽了雙眼。在食品安全標準方面，我國與發達國家和國際食品法典標準尚有差距，存在著食品安全標準基礎研究滯後，科學性和實用性有待提高，部分農藥獸藥殘留等相關標準缺失、檢驗方法不配套等問題。在監管能力方面，幾何級增長的市場主體和網絡餐飲行業的興起，給監管工作帶來新挑戰，目前相關部門的監管能力尚難適應需要，食品安全法規制度建設、食品安全市場秩序建設相對滯後，缺乏前瞻性對策。食品安全謠言治理形勢依然嚴峻，雖然目前人民群眾對食品安全問題空前關注，但其所掌握的食品知識卻不足以鑑別信息真偽，這為食品安全謠言提供了生長的土壤，這些信息在網上快速傳播，不僅影響消費信息，還由於引導了人們錯誤的認知，也對行業和產業帶來直接危害。法制保障尚不健全，存在著違法成本低、維權成本高、法律震懾力不足等問題。
這些難題的破解，需要改革的不斷深化，需要保障食品安全長效機制的建立。《關於深化改革加強食品安全工作的意見》（以下簡稱《意見》），旨在標本兼治、重在治本，明確了當前和今後一個時期做好食品安全工作的指導思想、基本原則和總體目標，提出了一系列重要政策措施，為各地區、各部門貫徹落實食品安全戰略提供了目標指向和原則框架，有利於加快建立食品安全領域現代化治理體系，提高從農田到餐桌全過程的監管能力，提升食品全鏈條質量安全保障水平，具有裡程碑式的重要意義。《意見》提出2020年和2035年中長期目標，提出到2020年，基於風險分析和供應鏈管理的食品安全監管體系初步建立，食品安全整體水平與全面建設小康社會目標基本相適應；到2035年，基本實現食品安全領域國家治理體系和治理能力現代化。
生產經營者是市場主體，是食品安全第一責任人，在食品安全工作中的作用至關重要。《意見》專門就落實生產經營者主體責任提出要求，從落實質量安全管理責任、加強生產經營過程控制、建立食品安全追溯體體系、積極投保食品安全責任保險等方面做出詳細規定。
針對目前公眾普遍關心的突出問題，《意見》部署了食品安全放心工程建設攻堅行動，用5年左右時間，集中力量實施風險評估和標準制定、農藥獸藥使用減量和產地環境淨化、國產嬰幼兒配方乳粉提升、校園食品安全守護、農村假冒偽劣食品治理、餐飲質量安全提升、保健食品行業專項清理整治等10項活動，以點帶面治理「餐桌汙染」。
《意見》還就落實「四個最嚴」要求提出了一系列創新舉措，明確建立最嚴謹的標準，要求簡化優化食品安全國家標準制定、修訂流程，加快食品安全通用標準制修訂，到2020年基本與國際食品法典標準接軌；明確實施最嚴格的監管，健全覆蓋從生產加工到流通消費全過程的監管制度，開展重點地區涉重金屬行業汙染土壤風險排查和整治，將高毒農藥禁用範圍擴大到所有食用農產品；明確實行最嚴厲的處罰，要求推動危害食品安全的制假售假行為「直接入刑」，對直接負責的主管人員和責任人員嚴厲處罰，大幅提高違法成本，實行食品行業從業禁止、終身禁業，對再犯從嚴從重處罰；明確堅持最嚴肅的問責，要求加強評議考核，將食品安全工作考核結果作為黨政領導班子和領導幹部綜合考核評價的重要內容，依照監管事權清單，盡職照單免責、失職照單問責。
好政策要落實好，才能見實效。在《意見》的基礎上，國務院食品安全委員會印發2019年食品安全重點工作安排，確定了推進各項工作的具體責任部門，進一步提出加強法律法規「立改釋」、對違法行為「處罰到人」、落實食品生產企業主體責任、提高食用農產品質量安全水平、加強食品抽檢和核查處置、防範重點區域食品安全風險、加強科普宣傳和教育引導等工作要求。
在嚴峻的任務面前，唯有各相關方形成合力，努力奮進，才能不負使命。無論是對承擔主體責任的企業而言，還是對承擔監管職責的政府部門而言，又或是履行輿論監督責任的媒體和最終食用者公眾而言，守護食品安全是共同的使命。我們有理由相信，在各方良性互動形成的社會共治下，食品安全工作將持續向好，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感將有效提升。
《中國質量報》