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【小i導讀】
小i在美國大選選舉日開始之際，推出了《拜登勝選與美國對華政策預判分析》、《川普勝選與美國對華政策預判分析》兩份「iGCU報告」，引起廣泛關注。隨著美國大選逐漸落下帷幕，結果即將塵埃落定，小i本期將推出第三份「iGCU報告」，由北京大學中外人文交流基地兼職副研究員、國際關係學院國際政治系講師孫冰巖，通過梳理拜登外交團隊中核心成員的政治派系，匯總拜登外交團隊成員的主要政策觀點，對拜登政府未來的對華政策方向進行預判。以下為「iGCU報告系列」《拜登的外交政策團隊與對華政策認知》原文：
隨著美國大選結束和拜登勝出成為當選總統（president-elect），下任美國總統拜登的外交政策團隊已經顯露出雛形。拜登可以說是美國歷史上少有的既對外交政策感興趣又熟知外交知識的總統。拜登自1997年起就成為參議院外交委員會委員，長期參與美國對外條約的締結與外交官任命。在參議院外交委員會浸染21年後，因其豐富的外交知識和老成的外交經驗，拜登在2008年被歐巴馬挑選為副總統競選搭檔以彌補其在外交方面的短板。正是因為其將近30年參與外交事務的經歷，拜登在美國外交政策界積累起廣泛的人脈關係網，這使他在2020年大選中輕鬆組建起數量龐雜、組織有序、政策全面的外交政策團隊。根據美國政治新聞網報導，拜登在競選中組建的外交團隊規模達到1000多人，拜登的競選助手根據團隊的不同專業領域將1000多人分為20個小組並在每組設立負責人，準備在拜登勝選後根據專業分組將組員們「填充」到合適的政府部門。在拜登已經勝選的情況下，通過梳理拜登外交團隊中核心成員的政治派系，匯總拜登外交團隊成員的主要政策觀點，可以大概預判拜登政府未來的對華政策方向。
一、拜登外交政策團隊的組成與派系脈絡
從團隊成員在美國黨派政治勢力中的政治關係背景看，當前拜登外交政策團隊大致可以被劃分為五個派系：歐巴馬政府的外交「老臣」、拜登的嫡系「親隨」、民主黨外交政策人才基幹、反對川普的無黨派職業外交家和共和黨人、沒有外交知識但會對拜登影響巨大的核心政治顧問。
首先，歐巴馬政府時期的外交「老臣」將構成拜登外交政策團隊的主體，他們很可能會成為拜登「內閣」級外交官員任命的主要群體。這些最核心的外交「老臣」包括蘇珊·賴斯（Susan Rice）、傑克·沙利文（Jake Sullivan）、薩曼莎·鮑爾（Samantha Power）、本·羅茲（Ben Rhodes）、米歇爾·弗盧努瓦（Michèle Flournoy）、庫特·坎貝爾（Kurt Campbell）等人。儘管都曾在歐巴馬政府擔任重要職務且忠於民主黨尤其是歐巴馬的外交議程，這些「老臣」內部依然存在微妙的外交政策和派別分野。其中，蘇珊·賴斯、鮑爾、羅茲最早加入歐巴馬的競選團隊，是歐巴馬的政治親信。三人是歐巴馬堅定的追隨者，是歐巴馬在白宮期間最為信任的外交政策顧問，是歐巴馬風格外交政策的忠實執行者，也是最典型的「歐巴馬主義者」（Obamians）。在對華政策方面，蘇珊·賴斯、鮑爾和羅茲相對比較溫和，他們在被媒體問到中美關係時始終強調中美依然存在合作點，但他們也主張美國應在人權、香港和新疆問題上對中國升級制裁或施壓。
與歐巴馬主義者不同，沙利文、坎貝爾和弗盧努瓦無論在政治關係還是在外交政策方面都與希拉蕊更加親近。年少有為的沙利文曾是希拉蕊最重要的外交顧問，在擔任希拉蕊的幕僚長期間，國務院中曾流傳著「如果事情重要，我們直接找傑克（"If it's important, we just go to Jake."）的說法，足見希拉蕊對沙利文的信任與沙利文對希拉蕊的重要性。2013年希拉蕊為準備總統競選而提前離開國務院後，沙利文並未跟隨離開而是被託付給拜登，擔任副總統的國家安全事務顧問，繼續參與歐巴馬政府重大外交政策的制定。2016年大選前，幾乎所有媒體都預測沙利文將擔任希拉蕊的國家安全事務助理或國務卿。經歷失望的2016大選後，沙利文回歸民主黨政策研究圈蟄伏，隨後加入拜登的外交政策團隊，為拜登的外交政策定調。拜登勝選後，沙利文再次被媒體認為是拜登側近決策圈的核心人士。沙利文在對華政策方面溫和與強硬共存，一方面認為中國不是蘇聯，中美關係不是冷戰，美國可以與中國選擇性的合作，另一方面主張美國應在技術創新、貿易規則制定方面加大與中國的競爭力度。
弗盧努瓦曾在歐巴馬政府擔任助理國防部長，甚至一度被歐巴馬考慮提名國防部長。由於其對國防部專業精幹的管理能力，以及國防部中少有的女性高官身份，弗盧努瓦在2016年被認為是最有可能成為美國首位女性國防部長的人。希拉蕊敗選後，國防部長馬蒂斯基於對弗盧努瓦業務能力的認可，曾向川普提出任命弗盧努瓦為副國防部長，但民主黨黨性強烈的弗盧努瓦婉拒了馬蒂斯的邀請。離開國防部後，弗盧努瓦回到她參與建立的新美國安全研究中心（CNAS）擔任主席，招募那些被川普政府「放逐」的民主黨專家官員。弗盧努瓦還利用自己與國防部的關係成立「政策顧問」公司，為美國企業和國防部的商業合同進行遊說，為進入中國投資的美國企業提供風險諮詢。加入拜登團隊後，弗盧努瓦主要負責美國國防戰略和政策方面的制定。拜登勝選後，弗盧努瓦再次被認為是拜登政府國防部長位置的最有力競爭者。由於主政美國國防戰略的執行，弗盧努瓦在對華軍事立場方面非常強硬，曾提出美國應大力發展軍備以確保美軍可以在72小時內擊沉中國所有海軍艦隻的構想。
在國務院擔任負責東亞事務助理國務卿的坎貝爾在希拉蕊離開國務院後也很快離開，成為希拉蕊2016年競選團隊的核心成員，坎貝爾也曾被認為是希拉蕊政府國務卿的有力競爭者。希拉蕊敗選後，坎貝爾轉入民主黨智庫界，繼續保持與民主黨高層的聯繫。加入拜登團隊後，坎貝爾和同樣為拜登提供政策建議的前國家安全事務助理湯姆·多尼隆（Tom Donilon）成為團隊內少數熟悉中國事務的核心顧問。在2016年希拉蕊被看好接替歐巴馬的時候，坎貝爾出版專著《轉向》以闡述民主黨的重返亞太戰略和對華政策，「轉向」（Pivot）實質上是對歐巴馬亞太戰略的延伸，坎貝爾在他的政策規劃中甚至將中國作為可以美國繼續對話與合作的一般性「夥伴」（partner）。川普上臺中美關係開始走低後，坎貝爾在2019年《外交》期刊上發表關於中美關係的文章，承認對華接觸政策已經失敗，主張競爭性的政策應更多地被賦予到對華關係中。
其次，拜登在外交政策方面的嫡系「親隨」可能成為影響拜登對外決策的關鍵力量，他們包括託尼·布林肯（Tony Blinken）、埃利·拉特納（Ely Ratner）、埃弗爾·海因斯（Avril Haines）、科林·卡爾（Colin Kahl）、丹尼爾·貝奈姆（Daniel Benaim）、布萊恩·麥基恩（Brian McKeon）、傑弗裡·普萊斯考特（Jeffrety Prescott）、卡林·蕾切爾（Carlyn Reichel）等。
拜登最信任的首席外交政策顧問布林肯、前中情局副局長海因斯從拜登在參議院時期就擔任他的政策顧問。與歐巴馬主義者相比，布林肯在對華政策方面立場相對強硬。今年9月在美國商會發表演講時，布林肯稱中美徹底脫鉤是「不現實」和「徹底有害的」，但拜登政府不承諾放棄使用關稅手段對華施壓，中方應為當前臺海地區的緊張局勢負責，美國領導人應更多地與中國領導人面對面接觸以避免雙方誤判。
海因斯當前被認為很有可能會領導中情局，其對中國的認知主要集中於網絡安全和情報層面，認為中國近年來無論是在內政還是外交方面都對美國形成更大的國家安全挑戰；
蕾切爾從2015年起就開始為拜登撰寫外交講稿，並在2020年大選中負責核心競選講稿（如提名演講）的撰寫。蕾切爾有可能像歐巴馬的撰稿人羅茲那樣因為參與重要的外交稿件撰寫而成為總統的核心決策成員；
科林·卡爾和傑弗裡·普萊斯考特擔任過拜登的副總統外交顧問，隨後又負責管理和招募拜登競選外交團隊，如賓大拜登中心；
拉特納在競選期間參與拜登對華外交政策定調，也是拜登團隊中針對中美關係發聲最多的核心成員。在其發表在《外交》期刊的文章中，拉特納認為美國對華接觸政策已經徹底失敗，但認為中美不應脫鉤而應「再調整」（recalibrate），美國的脫鉤政策實際上是孤立自己，美國在經濟上要防止軍民兩用技術流入中國軍方手中，建議拜登政府對在美中概股動手，要求中概股企業如無法向美國證監會提交審計底稿就退市，美國應儘快設計在數字貨幣領域與中國進行競爭的計劃；
丹尼爾·貝奈姆和布萊恩·麥基隆在勝選後負責拜登過渡政府外交成員的遴選。在以上這些拜登的政治「親隨」中，除年紀相對較大的布林肯（58歲）以外，其他成員整體上都屬於比較年輕的70後，他們中的部分人並沒有在歐巴馬政府任職，或者只在歐巴馬政府中擔任過中層官員，因而在拜登政府中他們很可能會擔任助理國務卿或重要的助理國務卿幫辦級別外交職務。從民主黨對本黨外交政策人才的提拔培養路徑來看，這批屬於拜登外交「親隨」的年輕外交專家極有可能在拜登離任後成為未來民主黨政府外交議程的頂級決策者。
第三，民主黨的外交政策人才基幹將成為填充拜登政府外交部門中層職位的主要群體，如助理國務卿及幫辦、助理國防部長及幫辦、國家安全委員會事務主任、總統特別助理、白宮顧問委員會成員等不屬於最高層但提供最關鍵政策建議的職位。這批人曾在歐巴馬或柯林頓時期擔任對外政策的研究和政策建議任務，他們從專業研究角度向民主黨總統提供政策選項並制定議程計劃，他們是確保民主黨政府在外交領域「科學決策」的基幹力量。川普執政後，在國務院、國防部、國安委、國土安全部、中情局甚至是聯邦調查局工作的民主黨外交基幹很快被貼上「歐巴馬黨人」的標籤，被川普趕出白宮。被川普「放逐」後，他們或者進入智庫繼續從事政策研究，或者加入公司提供政策諮詢。在拜登、布林肯和弗盧努瓦的努力下，新美國安全中心、美國進步中心（CAP）、美國外交政策（Foreign Policy for America）、賓大拜登中心招募網羅住大量歐巴馬時期的民主黨政策基幹力量，從而為這批人在拜登參選後快速組建外交顧問團隊打下組織基礎。在這個被布林肯和弗盧努瓦網羅的群體中，有長期從事中東政策研究的著名專家丹尼斯·羅斯（Dennis Ross）和曾經擔任歐巴馬政府副國務卿的職業外交官溫迪·舍曼（Wendy Sherman），也有曾任負責亞太事務助理國務卿的丹尼爾·拉塞爾（Daniel Russel）和曾任國安會亞洲主任、熟知朝鮮半島問題的車維德（Victor Cha），有歐洲問題專家朱利安尼·史密斯（Julianne Smith），也有對華貿易政策專家伊莉莎白·羅森堡（Elizabeth Rosenberg）。對於信賴專業研究的拜登及其高層外交顧問來說，這批民主黨外交政策基幹將為拜登政府相對理性的對外政策和對華政策的保障。
第四，反對川普的無黨派職業外交家和共和黨人也會成為拜登外交團隊的一部分，典型的如自稱無黨派人士和職業外交人員的威廉·伯恩斯（William Burns）和尼古拉斯·伯恩斯（Nicholas Burns），二者在歐巴馬時期分別擔任副國務卿和助理國務卿；如在今年大選期間以「十宗罪」聯名譴責川普外交政策的共和黨建制派專家；如曾在川普政府國防部擔任助理國防部長幫辦但與弗盧努瓦關係密切的埃爾布裡奇·科爾比（Elbridge Colby）。這批人在外交政策立場上強烈譴責川普破壞美國聯盟體系和退出國際組織的單邊主義政策，批評川普將黨派成見帶入美國政府外事部門，認為川普本身就是美國國家安全的威脅，批評川普的對華貿易戰沒有「章法」和戰略，造成美國商界的利益損失。基於此，他們從推翻川普外交政策的角度選擇在2020年競選中與民主黨合作。對於拜登來說，職業外交官與共和黨外交建制派的背書更能體現出他作為分歧彌合者的政治色彩。當然作為對共和黨人公開背書的政治回報，拜登也會為這批反川普的共和黨建制派安排外交職位，但他們對拜登外交政策的影響程度尚難判斷。
第五，在本次競選中幫助拜登拿下選舉勝利的重要政治顧問很可能也會成為影響拜登外交政策的獨特一派。在對外決策過程中，總統並非全部聽從外交政策專家給出的建議，總統有時會聽取最熟悉他心中所想的政治顧問們的建議，儘管他的政治顧問對外交事務所知不多。例如，歐巴馬的白宮幕僚長並非外交政策專家，但他有時也能對歐巴馬的外交決策產生影響；川普剛剛入主白宮後，他原來在商界的老朋友反而對他的對華貿易政策產生影響。因此，在競選中出力最多的政治顧問很可能也會對拜登的外交政策產生影響，如拜登的重要競選顧問史蒂夫·雷切蒂（Steve Ricchetti）和安蒂娜·鄧恩（Antina Dunn），如著名的競選操盤手麥可·多尼隆（Mike Donilon，前國家安全事務助理多尼隆的兄弟）、拜登的前幕僚長羅恩·克萊因（Ron Klain）以及負責組建過渡團隊的泰得·考夫曼（Ted Kaufman）。他們對外交政策的研究可能不多，但他們對外交決策的影響絕對不小。
二、拜登外交政策團隊的對華政策共識
與川普封閉的決策圈與混亂的對外決策模式相比，拜登政府的對外決策很可能會回歸正常狀態，即在聽取部門意見、比較不同觀點、考慮多方訴求後做出最終決定。過多的政策顧問和決策選項可能會導致拜登在決策時面臨選擇犯難的煩惱，但基於民主黨人對美國自由國際主義戰略的基本認可，拜登團隊在諸多重要的外交議題如中美關係、美俄關係、聯盟政策等方面的觀點將會大同小異。尤其是在對中美關係的認識政策主張方面，拜登團隊內部存在諸多觀點共識。
首先，拜登的外交團隊成員更加積極地參與中美高層對話與中美人文交流，他們對中國的了解比川普的對華政策顧問更加全面、多元和深入，這會直接影響到拜登政府處理對華關係的方式。在拜登團隊中，曾在歐巴馬時期擔任重要外交職務的多尼隆、蘇珊·賴斯、沙利文、布林肯、羅茲、坎貝爾、拉塞爾都曾到訪中國，他們或者直接與習近平主席有過會談，或者與中國負責外交事務的領導人有過多次會面。與中國領導人面對面進行交流使他們可以理解很多中國領導人的決策意圖，不會在對華認知方面妖魔化中國或誇大中國威脅。在拜登團隊中，很多職業外交官或外交專業人才都曾積極參與過中美學界舉辦的學術交流活動，這使他們對中國的外交觀點與主張有著更加理性清晰的認識。如屬於拜登側近外交顧問的普萊斯考特早在2002年就在北京設立耶魯大學中國研究中心分部辦公室，他還曾作為訪問學者在北京大學從事研究工作。沙利文在希拉蕊敗選後也曾短期來訪中國，他在學術會議上與中國的國際關係學者就中美關係進行過非常坦誠的交流。沙利文、坎貝爾、拉塞爾、拉特納、科爾比等和中國國內學術界有不少交流，也參加過由北京大學舉辦的學術交流活動，科爾比甚至還與中國學者就中美戰略關係合作撰寫過學術論文。在學術交流過程中，這些學者一方面聽取中國學者對於中國外交政策的闡釋與解釋，另一方面則向中國學者解釋美國對華政策的意圖。這樣的學術交流活動很可能會促使即將進入拜登政府的美國外交決策基幹更有可能從相對客觀理性視角參與對華政策制定。
其次，拜登團隊成員基本上都是自由國際主義大戰略的堅定信奉者，他們的對華政策會被置於自由國際主義戰略視角下來考慮，具體到對華政策方面就是：對華政策是美國全球自由國際主義戰略框架的重要部分，即使中美已經進入大國競爭時代，確保美國競爭優勢的根本辦法就是堅持美國領導全球多邊機制和全球規則的構建。如果中國願意服從遵守美國領導構建的全球制度規則，美國並不排斥中國加入。如果中國抵制美國領導的全球制度並試圖「另起爐灶」構建新的規則與制度，美國將動用其當前在全球制度中的優勢地位，聯合盟友共同向中國施壓，阻撓中國領導和制定全球制度與規則。基於這樣的戰略思維，拜登團隊主張在全球範圍對中國的影響力進行抵制時，應注重聯合美國的盟國、注重領導全球制度規則的改革、注重維持美國對規則的把控與領導能力，因為這才是美國贏得與中國的競爭並繼續在全球維持霸權地位的根本原因。
第三，拜登的外交團隊認為，中美關係已經不可能回到川普上臺前的狀態，由於中國實力的迅猛增長，中美兩國已經進入全面的大國競爭時代，美國自尼克森政府開始的對華「接觸」（engagement）戰略已經被證明是失敗的，拜登政府需要在總的對華戰略方面制定「新路徑」（new approach）。根據沙利文和坎貝爾的觀點，「新路徑」的核心思路是「基於有利於美國利益和價值的競爭與共存」（2019年二者發表在《外交》期刊上的文章）。根據拉特納和羅森博格的觀點，「新路徑」的核心思路是更加積極地在貿易、全球制度、產業發展、人權與民主領域與中國進行全面競爭，但競爭必須是「良性競爭」（布林肯在今年接受採訪時所用）。從拜登外交政策團隊更多強調「競爭」的論述來看，拜登政府在諸多中美關係議題對中國的施壓力度很可能會比歐巴馬時期要大。
第四，儘管都認為中美已經在全球範圍開始大國競爭，但拜登團隊成員認為贏得這場競爭的根本方式是解決美國國內問題、強大美國國內經濟、增強美國國內創新力。因此，針對如何贏得未來與中國的競爭這個問題，拜登團隊的核心成員如布林肯、沙利文、羅茲、拉特納都從解決美國國內問題以提升國家競爭力這個角度來提出對策，如解決國內種族問題、改革移民政策、吸引國際人才、加大產業技術（如人工智慧、5G和區塊鏈）研發領域的聯邦政府投入、提升製造業工人工資、增加基礎設施投入、增加聯邦政府對本國製造業產品的採購力度等措施。拜登團隊認為，美國發展模式的強大可以吸引其他國家自願加入美國的發展模式陣營，這比美國國務院官員在全球範圍奔走勸說其他國家不要選擇中國發展模式和項目（如一帶一路）要更加有效，雖然拜登政府也不會放棄勸說其他國家不要加入中國發展項目的努力。
第五，拜登團隊對當前中美關係的認知可以被總結為兩個「錯誤」和兩個「但是」，即:（1）以冷戰模式對待中美關係是錯誤的，中美關係不是新冷戰，但是美國需要從維持其全球霸權的角度削弱中國的經濟發展潛力尤其是科技進步速度，防止中國在科技、經濟和軍事領域超過美國。因此，拉特納等人認為，美國必須繼續對中國在技術領域進行封鎖限制，具體包括繼續要求商務部制定更加嚴格的限制對華出口技術清單和產品門類，防止中國在核心產業技術（尤其是晶片製造）方面實現產業自主，聯合美國的盟國共同限制對華軍民兩用技術的出口，以限制中國軍事技術的發展，聯合美國的盟國共同研發5G技術與其他新興產業技術；（2）徹底的中美經濟脫鉤是錯誤的，徹底脫鉤對美國經濟也不利，但是拜登政府應以國家安全視角重新審視其是否在經貿領域對中國存在依賴，尤其是在關鍵性的產業供應鏈方面是否對中國存在依賴，重新審視美國與中國的技術貿易是否會影響美國的產業優勢。拜登政府應增強美國在重要產業供應鏈方面的自主性，如關係到尖端武器製造的稀土產業與關係到美國生物安全和健康的衛生防疫產業。同時，美國應加強對未來中美企業併購和技術交易的審查力度，嚴防先進技術落入中國企業手中。
第六，在對中國進行定位時，拜登團隊已經不再像歐巴馬政府那樣將中國定位為一般性夥伴（partner），但拜登團隊也認為中國不屬於標準意義上的「敵人」（adversary）。因此，拜登團隊一方面不會像川普政府那樣公開把顛覆中國國內政治制度作為美國的對華政策目標，另一方面則會強調中美同樣也存在著共同利益，強調中美可以進行選擇性合作，尤其是強調中美應避免惡性競爭所導致的軍事衝突。正如蘇珊·賴斯在今年接受媒體採訪時所說的：「在當前，我不確信我能否還能使用『信任』這個詞來定義對華關係，但這並不意味著我們不能共同合作。」基於此，拜登政府會在加大對華軍事、技術和全球影響力打壓力度的同時，也可能會在某些議題領域選擇性地與中國進行合作，如氣候變化、疫情防控、伊核協議、朝核問題等議題。在避免中美因惡性競爭而產生軍事衝突方面，拜登團隊認為中美必須加強對話，通過面對面交流不斷地澄清兩軍在某些敏感熱點地區的底線和意圖。正如多尼隆所說，中美構建「健康、穩定和可靠的中美兩軍關係」非常必要。
第七，從中美關係未來發展的角度來看，拜登外交政策團隊的涉華觀點固然值得關注，但從拜登外交政策團隊尤其是核心成員已經表達出的外交觀點來看，在他們對美國外交議程優先性的排名中似乎並未將對華政策作為拜登政府的最優先議題。在拜登團隊看來，中美關係無疑是當今世界上最重要的雙邊關係，但對華政策並非最緊急和最需要拜登政府做出改變的議題。如果從拜登團隊在勝選前所發表的政策觀點來看，對川普時期糟糕混亂的外交政策進行「撥亂反正」將是拜登政府最先執行的外交行動，這些可能被拜登政府最先「撥亂反正」的議題包括：撤銷川普對美國盟國（主要是歐盟和加拿大）的關稅、恢復美國與北約和日本的關係、重新加入川普已經退出的巴黎氣候協定和其他國際組織、重新評估川普時期的中東政策（巴以問題、與沙特的關係）、考慮重建伊核協議的可能性等，其中，對川普時期惡化的中美關係進行明顯的「撥亂反正」似乎沒有出現在拜登團隊的政策優先議程中，改善中美貿易關係尤其是撤銷對華關稅（哪怕是部分）並沒有出現在拜登團隊競選期間的言論中，這也說明中美關係很可能不會是拜登上臺後優先作出改變的政策議題，拜登團隊也有可能願意繼續維持川普時期遺留的對華貿易施壓措施，爭取在未來的中美談判中保留足夠的談判籌碼。如此看來，拜登政府初期的中美關係有可能會出現相互觀望和試探的狀態，尤其是拜登政府可能不會急於快速撤回川普時期的對華關稅，而是在維持現狀的情況下，對中國是否願意在未來的貿易談判中作出實質性讓步（產業補貼、匯率政策、開放投資市場）進行耐心的觀望。如果這樣的情況出現，如何在中美貿易談判陷入僵局和中美關係前途未卜的背景下主動「破局」將成為考驗中美關係的關鍵難題。