我國仍有繼續擴債減稅的能力
——2018年我國宏觀經濟與財政政策分析報告
以逆周期調節來統領宏觀調控的主體框架和基本取向，總體上強調擴張、支撐、協調、平衡的特徵，即：政策取向上以擴張性為主；政策目標是支撐經濟合理運行，確保經濟平穩有序健康增長；宏觀政策應統籌運用財政政策、貨幣政策等，發揮政策合力；政策策略上要堅持平衡，既包括市場體系各個結構的運行平衡，也包括市場與政府之間的作用平衡。
鞏固「六穩」基礎 應對「穩中有變」
2018年第四季度中國經濟運行基本趨同於全年狀態，宏觀經濟風險有所下降，經濟運行的穩定環境得以維持，但外部經濟壓力明顯加大，內部的重大風險並未得到根本解決，當前中國經濟仍處於「拐點」的風險期，需要在做好「六穩」的前提下，全面實施逆周期調節。
（一）「六穩」框架成果初顯，經濟運行平穩有序
2018年，中國經濟基本實現了中央政治局會議要求的穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期的相關目標，宏觀經濟運行在合理區間，矛盾與風險得到了初步的緩解。
經濟增速達到6.6%，貢獻全球30%的經濟增量。2018年全年，我國經濟增速達到6.6%，經濟總量達到900309億元，約佔全球經濟總量的16%，穩居全球第二大經濟體。據IMF的測算，2018年中國經濟為世界經濟增長貢獻了30%的增量。
就業環境總體穩定，GDP增長的就業帶動能力提升。2018年，我國城鎮新增就業1361萬人。年末城鎮登記失業率為3.82%，調查失業率為4.9%，低於4.5%和5.5%的控制目標。GDP每增長1%帶動的就業人口約為206萬人，超過2017年的196萬人的水平。
金融風險總體下降，服務實體經濟的能力明顯增強。2018年，金融風險的五大表徵均出現明顯回落，主要指標有所好轉：一是利率水平降低，資金成本有所下降；二是宏觀槓桿率快速上升的情況得到控制，宏觀槓桿水平總體穩定；三是金融脫媒的狀況有所改善；四是表外資金規模明顯下降；五是金融體系內部的風險水平有所降低。
對外貿易總額首超30萬億元，繼續蟬聯第一貿易大國。2018年，我國進出口總額達到305050億元，再次超過美國成為全球第一貿易大國。從構成來看，出口總額達到164177億元，增長7.1%；進口總額達到140874億元，增長12.9%；貿易順差23303億元，下降18.3%。總體保持穩定，貿易進一步趨向平衡。
外資規模保持高位穩定，製造業外資顯著增長。2018年，我國實際利用外資1349.7億美元，同比增長3%。其中，製造業實際利用外資413億美元，同比增長20.1%，佔比高達30.6%，高新技術製造業同比增長35.1%。
固定資產投資規模保持穩定，製造業投資增速顯著加快。2018年，我國固定資產投資總額達到635636億元，增速為5.9%，總體保持穩定。其中，民間投資總額為394051億元，增長8.7%，佔固定資產投資比重的62%。從產業結構看，第二產業的投資增速達到6.2%，其中製造業投資增速達到9.5%，超過平均投資增速。
形成良好收入預期，促進消費穩定增長。2018年，我國居民平均收入達到28228元，增速為8.7%，剔除價格因素達到6.5%，快於人均GDP增速。從收入分配結構上看，2018年我國居民收入佔GDP的比重達到42.7%，收入分配結構進一步改善。居民人均消費支出為19853元，較2017年增長8.7%。從運行數據來看，平均消費傾向仍處於歷史高位，市場預期平穩。
（二）穩中有變、變中有憂的風險表徵
在初步實現「六穩」目標的同時，經濟運行中的深層次矛盾和結構性風險也在一定程度上積累。可以將這些矛盾和風險歸納為以下六個方面：
外部環境複雜嚴峻。2019年，全球經濟運行依舊十分複雜，對我國的外部經濟運行環境帶來了較大壓力。這些壓力和問題包括：美國經濟政策特別是貨幣政策是否繼續「以鄰為壑」、「一意孤行」；在推動共建「一帶一路」過程中，能否發揮企業的主體作用，突破現有「瓶頸」，真正形成東西雙向開放、陸海內外聯動的新局面。
經濟面臨下行壓力。2018年，從推動經濟增長的三駕馬車來看，全社會消費品零售總額增速僅為9%，固定資產投資增速僅為5.9%，基礎設施投資增速下降明顯。相較於內部需求，出口在保持了三個季度的快速增長之後，在四季度也出現減速的現象。
金融出現偶發性的異常波動和共振。2018年7月至10月，我國金融市場一度出現股市、匯市、債市的相關聯的異常波動。雖然這種資產市場間的風險聯動和壓力共振的主要誘因是外部的，但在短期內所形成的風險壓力仍不容小覷。
地方政府債務風險仍需警惕。2018年，地方政府隱性債務風險得到有效控制，但債務總規模依然龐大。2018年，顯性債務規模新增21800億元，增速達到13.5%，政府表內支付利息約為7345億元，增速達17.1%，約為同期財政收入增速的2.75倍。債務利息的迅速增長對未來的財政保障能力和服務提供能力形成了壓力。
民營企業和中小企業融資難、融資貴的問題依然突出。2018年，我國民營企業和中小企業融資取得了一定程度的改善。但是，民營企業和中小企業的融資環境並未取得根本性改善。
資本市場機制扭曲，脆弱性增強。受註冊制改革再度延遲的影響，股票市場的價值估值和定價機制仍然以淨資產規模作為定價基礎（即每股所代表的淨資產水平），而不是利於槓桿管理和投資風險自覺的收益率定價原則。淨資產定價機制在市場建立初期可以有效穩定市場，但隨著市場功能的不斷拓展、市場參與主體和交易手段的日趨多樣，這種定價機制上的扭曲一方面加大了槓桿波動風險，另一方面導致風險水平和收益率的失衡。
這六方面矛盾，既有短期的，也有長期的，既有周期性的，也有結構性的。從其內在作用機制來看，有效擴大內需、糾正機制扭曲、強化競爭的基礎性地位和防控槓桿風險是有效應對運行壓力，化解矛盾的關鍵切入點和抓手。
財政收入增速放緩 收支壓力加大
2018年，各級財政部門聚力增效實施積極的財政政策，大力實施減稅降費，保持較高支出強度，優化財政支出結構，提高財政資金效益，全年財政收支運行情況良好。
（一）結構性減稅效果顯現，收支缺口有所增大
2018年，全國一般公共預算收入183352億元，同比增長6.2%，總體進入到中低速增長階段。全國一般公共預算支出達到220906億元，同比增長8.7%，保持較快增速。一般公共預算的收支缺口達到37554億元，同比增長22.1%，財政收支壓力進一步加大。
結構性減稅效果顯現，稅制結構總體優化。2018年，在減稅政策的推進下，我國增值稅、企業所得稅、個人所得稅和進出口環節稅的增速水平都呈下降態勢，結構性減稅的特徵突出，效應也在逐步積累和改善。從稅制結構來看，由於減稅主要圍繞著生產和流通環節進行，所以總體表現為間接稅增速放緩，直接稅增速相對穩定。
支出結構總體穩定，收支壓力不斷加大。從財政收支情況來看，2018年的收支缺口約為37554億元，佔一般公共預算收入的20.5%，佔GDP總量的4.2%左右，較大幅度的超過了赤字率2.6%的水平。從收支缺口的進度數據來看，2018年4月以來，我國在2018年曾出現5個月的月度「赤字」，收支缺口壓力較大。
（二）政府性基金收入出現缺口，專項債券改革勢在必行
2018年全年，政府性基金收入規模達到75405億元，增速達到22.6%，總體保持快速增長。從支出來看，全年政府性基金支出規模達到80562億元，增速高達32.1%，超過基金的收入水平。全年政府性基金表現出明顯的收支缺口。
從政府性基金的收支缺口來看，繼續按照原有的政府專項債券模式顯然不可持續：第一，政府將專項債作為直接債務對待，將有可能使大量的專項債的償還責任轉向一般公共預算收入；第二，仍以現行的政府性收費和基金收入作為專項債的還款來源，將限制專項債的發行規模；第三，所籌集的債務資金須經預算再次分配，一般不直接針對具體的項目，導致項目的資產分置和融資管理空間不足。因此，必須全面改革政府專項債務，一是將政府項目的收益債與專項債合併，大幅提升專項債發行限額；二是堅持專項債券作為政府直接債券的定位，以明晰限額，加強風險管控，並促進債券發行；三是將項目收益作為優先還款來源，政府承擔正常的民事擔保責任，須確定違約事實和資金規模後再納入責任範疇；四是以項目為對象直接發行專項債券，將政府專項債務資金直接作為項目的資本金，以放大融資能力，實現財政與金融的有效融合。
（三）政府債務總體安全，新增債務仍有空間
截至2018年年末，地方政府債務餘額為183862億元，佔2018年地方政府全口徑財政收入（一般公共預算收入+政府性基金收入）的109%，總體處於中上層級的風險水平。
從地方政府債券限額的情況來看，截至2018年底，我國共有約26112億元的債券空間沒有使用，約佔地方債務總量的14.1%。也即，如果出現了超出預計的情況，我國目前仍有繼續擴大債務發行的能力或者承擔14%左右減稅降費的能力。
有序做好四大戰略布局
要立足長期大勢，站在宏觀全局，準確把握宏觀調控的度，有針對性的引導市場預期，從而有序做好以下四個方面的戰略布局。
（一）宏觀調控布局：逆周期調節
中央經濟工作會議指出，宏觀政策要強化逆周期調節，繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，適時預調微調，穩定總需求。以逆周期調節來統領宏觀調控的主體框架和基本取向，總體上強調擴張、支撐、協調、平衡的特徵，即：政策取向上以擴張性為主；政策目標是支撐經濟合理運行，確保經濟平穩有序健康增長；宏觀政策應統籌運用財政政策、貨幣政策等，發揮政策合力；政策策略上要堅持平衡，既包括市場體系各個結構的運行平衡，也包括市場與政府之間的作用平衡。
財政政策應以擴張性為基本政策取向。政策作用的要點包括釋放市場空間、激發企業活力和提升支撐能力；從政策構成要點來看，主要包括更大規模的減稅降費、較大幅度增加地方政府專項債券規模和大幅減少政府對資源的直接配置。
貨幣政策仍將保持穩健的基本取向，以預調、微調為主，主要從四方面著手：一是確保金融市場的流動性供給鬆緊適度、合理充裕，避免資金緊張導致債務風險壓力，也防止形成通貨膨脹預期；二是改善貨幣政策傳導機制，著力在供給機制、交易機制和價格機制上形成突破；三是提高直接融資的比重；四是解決好民營企業和小微企業融資難融資貴的問題。
（二）經濟體制改革布局：堅持供給側結構性改革不動搖
中央經濟工作會議指出，我國經濟運行主要矛盾仍然是供給側結構性的，必須堅持以供給側結構性改革為主線不動搖。2019年的供給側結構性改革的核心是做好「鞏固、增強、提升、暢通」。
一是要鞏固「三去一降一補」成果。推動更多產能過剩行業加快出清，但在手段上要更加注重市場化、法治化；要著力降低全社會各類營商成本，繼續推進對制度性交易成本、稅費成本、融資成本、用能成本和物流成本的控制和減讓安排；以農村基礎設施、公共基礎設施和新興基礎設施為重點，加大基礎設施等領域補短板力度。
二是要增強微觀主體活力。圍繞「市場、競爭、產權和保障」下功夫，提升市場的統一開放、競爭有序的機制和環境；建立公平開放透明的市場規則和法治化營商環境；完善現代產權體系和保護制度，發揮企業和企業家主觀能動性；綜合運用宏觀經濟政策和結構性政策，促進正向激勵和優勝劣汰，發展更多優質企業。
三是要增強提升產業鏈水平。推進全面創新體系和參與式創新機制建設，給予中小企業相對平等的技術話語權和基於專業性基礎上的規模效應，並與傳統生產環節的規模效應相疊加，推動技術創新、模式創新轉向生產成本優勢和效率優勢。以此為基礎，培育和發展新的產業集群，並藉助信息技術和動力技術，推進新的生產組織技術和市場組織模式的應用。
四是要暢通國民經濟循環。關鍵著力點是形成三個良性循環：一是形成國內市場和生產主體的良性循環，要推動以有效供給和市場效率為核心，改造和提升我國生產主體和市場組織形態，使供給能夠匹配和適應市場的變動；二是形成經濟增長和就業擴大的良性循環，核心是做好就業優先，採取多種方式維護和保障就業；三是金融和實體經濟良性循環，提高金融體系服務實體經濟能力，並有效防範金融風險，並著力提升實體經濟的產出效率和收益。
（三）市場發展布局：促進形成強大國內市場
2019年市場發展工作的核心是全面推進「消費、投資、技術、要素」四個市場的協調發展。
第一，消費市場要努力滿足最終需求，提升產品質量，細分差異化需求；加快教育、養老、醫療、旅遊等服務業發展，引導消費升級；改善消費環境；落實好個人所得稅專項附加扣除政策，增強消費能力。
第二，投資市場要加大製造業技術改造和設備更新，加大生產設備類投資；加快5G商用步伐，加強人工智慧、工業網際網路、物聯網等新型基礎設施建設；以補短板為著力點，加大城際交通、物流、市政基礎設施等投資力度，補齊農村基礎設施和公共服務設施建設短板，加強自然災害防治能力建設。
第三，技術市場主要圍繞「共享、保護、健全、支持」展開。即：構建開放、協同、高效的共性技術研發平臺，抓緊布局國家實驗室；加強智慧財產權保護和運用，完善和提升專利保護的法律體系；推進以企業為主體的產學研一體化創新機制；突破資金渠道和科研條件「瓶頸」，加大對中小企業創新支持力度。
第四，要素市場的核心是資本市場。要通過深化改革，打造一個規範、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場；提高上市公司質量，鼓勵企業向投資者分紅；有效推進做空機制、槓桿機制和溢出配資機制的建設；推動在上交所設立科創板並試點註冊制儘快落地，並有序推進「新三板」的完善與提升。
（四）風險防控布局：結構性去槓桿
2019年，結構性去槓桿改革要做好「堅定、可控、有序、適度」。
一是要堅定的打好防範化解重大風險攻堅戰，堅決控制住債務的增長，堅決改善有效產出與利息負擔的關係，堅決採取有效措施，根據經濟整體運行情況和實體經濟的產出情況，改善企業資產負債表。
二是要堅持債務風險總體可控、壓力總體可負擔的原則，堅持結構性去槓桿的基本思路，著力完善金融基礎設施，強化監管和服務能力。
三是要推進有序改善債務分布和槓桿「轉表」，在適度增加政府債務的同時，戰略性的調整企業債務，並維護家庭債務水平的基本穩定，堅持優化債務投資的基本方向。
四是要保持政策和債務的適度性，既要適當的增加「信用」或「剛兌」空間，以增強融資能力和條件，滿足投資和展期的需要，防範金融市場異常波動和共振；又要有效約束政府信用和金融信用的濫用，避免「道德風險」和「逆向選擇」，穩妥處理地方政府債務風險。
2019年，經濟雖有下降的壓力，政策卻充滿著上升的動力，而經濟主體和市場機制則在公平競爭的基礎上，充盈著澎湃的活力。
（作者介紹：閆坤為中國社會科學院財經戰略研究院副院長，張鵬為中國財政科學研究院研究員）
經濟參考報