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摘要
長江經濟帶水流生態保護補償已經進入實踐階段，在協調長江經濟帶發展與保護矛盾方面發揮了積極作用，但是也存在補償機制不健全等普遍性問題。在全面分析長江經濟帶水流生態保護補償現狀的基礎上，總結了不同類型生態補償實踐存在的主要問題，針對長江經濟帶流域特點和需求，從流域層面系統建立了水流生態保護補償總體框架，闡明了長江經濟帶生態補償原則、範圍、基準、補償方式和考核體系，並有針對性地提出了水流生態保護補償實施的保障措施和相關建議。
長江經濟帶橫跨東中西三大區域、11個省份，面積2.05×106 km2，複雜的地貌特徵和多樣的地區特點，使得流域內很多區域既是我國重要的生態功能區，又是經濟發展滯後地區；既是生態脆弱區，又是限制開發區。儘管近年來國家實行了退耕還林、長防、天保等生態建設項目，但這類生態保護措施多以國家縱向財政轉移支付為主，難以有效調整利益受損和利益獲得方的責任和利益，具有階段性和局限性[1]。特別是經濟發展不平衡、不充分地區的發展需求與生態環境保護矛盾十分突出，迫切需要建立相應的生態保護補償機制。
水生態環境保護是依託黃金水道推進長江經濟帶發展的重要前提，水流生態保護補償是調動各方積極性、促進水生態環境保護的有效手段[2-3]。2016年，國務院辦公廳發布《關於健全生態保護補償機制的意見》（[2016]31號），提出在森林、草原、溼地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領域和禁止開發區域、重點生態功能區等重要區域建立完善的生態補償機制。其中，水流領域的生態保護補償包括江河源頭區、集中式飲用水水源地、重要河流敏感河段和水生態修復治理區、水產種質資源保護區、水土流失重點預防區和重點治理區、大江大河重要蓄滯洪區以及具有重要飲用水源或重要生態功能的湖泊等7種主要類型。
近年來，長江經濟帶在國家和省級層面省份相繼出臺了生態補償辦法，水流生態保護補償已進入實踐階段（表1）。但是，各省生態補償的模式較為多樣，生態補償標準差別較大[4]，生態補償範圍多局限在省內，流域層面省與省之間的上下遊橫向生態補償較為缺乏[5-6]。為加快長江經濟帶生態補償機制建設，需要從流域層面提出長江經濟帶生態補償總體框架，明確不同生態補償類型的補償內容、補償標準、補償模式和保障措施，統籌協調地區間、上下遊關係，形成生態環境聯防聯治、流域管理統籌協調的區域協調發展新機制，以此促進長江資源可持續利用、實現流域內不同地區不同利益群體的「共享、綠色、和諧發展」。
長江經濟帶水流生態保護補償現狀
1.1 水流7種類型生態補償
長江經濟帶7種類型水流生態補償工作的實踐情況見表2。其中，集中式飲用水水源地、重要河流敏感河段、水產種質資源保護區、水土流失重點預防區和重點治理區、具有重要飲用水源或重要生態功能的湖泊等5種類型開展了具體實踐。江河源頭區和大江大河重要蓄滯洪區尚未建立有效的生態補償機制。
1.2 流域上下遊跨省橫向生態補償
在7種水流生態補償的基礎上，以中央政府和部委為主導，積極推進長江經濟帶流域上下遊跨省橫向生態補償。其中，為加快解決長江流域面臨的突出生態環境問題，激勵沿江各省份加強生態環境保護與修復的積極性和主動性，形成長江流域上下遊共抓大保護的良好氛圍，財政部、環境保護部、國家發展改革委、水利部2017年推動建立了長江流域上下遊橫向生態保護補償機制，由中央財政、地方財政共同出資設立，每年補償資金規模100億元，實施期3年。
赤水河流域由於其釀酒產業和長江上遊特有珍稀魚類自然保護區等因素，在長江流域具有重要地位。2018年2月，財政部、環境保護部等四部委在重慶召開工作會議，啟動實施長江經濟帶生態修復獎勵政策，四川、貴州、雲南三省每年共同出資2億元設立赤水河流域水環境橫向補償資金，作為長江經濟帶生態修復獎勵政策實施後的首個在長江流域多個省份間開展的生態保護補償試點。
新安江作為全國首個跨省流域生態補償機制建設試點，2012年—2014年啟動了首輪三年試點，累計實施生態補償機制試點項目192個，已完工項目134個，完成投資85.9億元。試點資金累計補助黃山市16億元。首輪試點的生態效益明顯，2012-2014年新安江流域總體水質為優，跨省界街口斷面水質達到地表水環境質量Ⅱ類標準。2016年底，安徽省和浙江省籤署了第二輪試點協議，計劃三年補償資金21億元，水質考核標準提高7%，補償資金實行分檔補助，並新增垃圾和汙水處理補償資金（表3）。
1.3 長江經濟帶各省（市）生態補償
在「生態優先、綠色發展」思想引導下，長江經濟帶沿江各省（市）相繼出臺了具有地方特色的生態補償辦法或工作方案，長江經濟帶共抓大保護的格局正在形成。
水流生態保護補償存在的主要問題
目前，長江經濟帶水流生態保護補償已從局部試點轉為全面推進，已實施的生態補償措施在促進生態環境保護方面發揮了很大的積極效應。但是，從以往實踐經驗來看，水流生態保護補償機制尚不完善。表4針對不同生態補償類型，分析了其實踐過程中存在的主要問題，總結起來主要包括：
·生態補償立法薄弱；· 生態補償標準缺乏科學測算，標準偏低，對發展損失的補償不夠，覆蓋範圍偏小· 生態補償方式單一，多政府補償，市場補償不成熟；多「輸血型」，少「造血型」。·涉及水利、環保、農業、林業等多部門，協調不夠，單項補償多，綜合補償少·缺乏專門管理機構，缺乏協調和長效機制。
長江經濟帶水流生態補償總體框架
針對長江經濟帶水流生態保護補償存在的主要問題，從流域層面統籌建立系統的水流生態保護補償總體框架，明確生態補償的原則、總體範圍、補償基準、補償方式和考核體系。
3.1 補償原則
區際公平、權責對等。流域上下遊共同承擔生態環境保護的責任。上遊為下遊提供更加優良的水質和豐富的水源，下遊為上遊改善生態環境付出的努力作出補償；上遊努力不夠或責任事故而造成對下遊生態環境損害，上遊應對下遊作出賠償，體現權責對等。
地方為主、中央引導。流域生態保護與治理的實施主體是地方政府，流域上下遊橫向生態保護補償協議應由地方政府共同籤訂，中央財政給予引導支持。
統籌協調，系統保護。將漢江流域作為一個有機整體，統籌上下遊、左右岸、幹支流，統籌水域陸域，統籌水資源、水環境、水生態，深入開展流域水資源保護、水汙染防治和生態環境保護等工作。
宜簡宜實，因地制宜。堅持流域補償與區域補償相結合、縱向補償和橫向補償相結合、單一補償和綜合補償相結合，充分考慮長江流域不同區域生態環境特點和問題、行為主體活動、生態損益關係、現行政策功能，生態補償方案宜簡不宜繁、宜實不宜虛，重點突出適用性、可操作性和可考核性。
3.2 補償框架
針對長江流域特點，結合水流生態保護補償7種類型，以流域上下遊跨省橫向生態保護補償和各省內部生態補償為重點，通過判斷生態水文過程中水質、水量、水生態的變化，分析人類活動行為對水流生態服務功能的損益，以及不同群體之間的損益關係，確定補償主體和補償對象，制定補償基準和標準，設計補償方式，明確操作流程，提出監控、考核指標體系。具體框架見圖1。
3.3 補償範圍
根據長江經濟帶水流特點和生態補償需求，可在流域層面優先推進集中式飲用水水源地、涉水自然保護區、水功能區中的源頭水保護區、河流跨界斷面、水產種質資源保護區、水土流失重點預防區和治理區、重要蓄滯洪區、鄱陽湖和洞庭湖，以及長江全流域、赤水河流域、新安江流域、漢江流域和太湖流域的水流生態保護補償，各省在現有生態補償辦法和方案的基礎上，進一步深化和完善生態補償機制。
3.4 補償基準
以水汙染防治行動計劃、最嚴格水資源管理制度、監測斷面水質、生態保護紅線落實等考核結果作為補償基準。考核結果為優秀的給予額外獎勵；考核結果為合格的享受補償資金；考核結果不合格的扣減補償資金。
為確保河湖現狀水質不下降，建議採用近3年監測斷面水質平均濃度作為水質考核基準。
3.5 補償方式
根據補償主體和對象之間的損益關係，採用多元化的補償方式。初期以資金補償為主，鼓勵上下遊對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等多元補償方式。推動上下遊通過排汙權交易、水權交易、碳排放權交易等市場化方式進行補償。
3.6 考核體系
水流生態保護補償的考核指標包括水汙染防治行動計劃考核結果、最嚴格水資源管理制度考核結果、監測斷面水質達標狀況、生態保護紅線落實情況、地方出資額是否到位。
水汙染防治行動計劃考核內容包括水環境質量目標完成情況和水汙染防治重點工作完成情況兩個方面。
最嚴格水資源管理制度考核內容包括用水總量、用水效率、水功能區限制納汙指標完成情況和水資源管理保護工作落實情況。
水質監測斷面由補償雙方協商確定，監測指標以氨氮、生化需氧量、高錳酸鹽指數和總磷四項指標為主，以近3年各月平均濃度值作為考核基期值。實施期內監測斷面的四項指標濃度值均應逐年減小，有1項指標濃度值超過目標值，則認定為該斷面水質未達到補償目標。
生態保護紅線落實情況包括生態紅線劃定以及相關保護工作落實情況。
地方出資額包括地方各級財政投入用於流域內水資源保護、水汙染防治的資金，不包括中央財政安排的相關補助資金。
考核實行百分制，各項考核指標的分值比重見表6。按照分檔歸類、獎優罰劣的原則予以積分，計分在90分（含）以上時適當安排額外獎勵資金；計分在80（含）-90分時可足額享受補償資金；計分在70（含）-80分時扣減20%的補償資金；計分在60（含）-70分時扣減50%的補償資金；計分低於60分時全部扣減補償資金。
保障措施與建議
4.1 保障措施
建立水汙染聯防共治機制。加強流域聯防聯控和信息共享，上下遊聯合查處跨界違法行為，推動建立重大工程項目環評會商、環境汙染應急聯防機制。上遊應有效開展流域保護與治理，下遊也應積極推動本行政區域內的生態環境保護和治理，並對上遊的治理工作和資金使用情況進行監督。
中央部門發揮指導協調作用，地方政府推進落實。財政部、生態環境部、國家發展改革委、水利部等中央部委強化對生態補償機制建設的指導作用，統籌推進流域生態環境保護與治理、水資源節約保護、補償資金使用監管等，加強監督考核，及時跟蹤機制建設工作，強化政策研究，並協調解決出現的新問題，確保生態補償工作有序開展。
建立年度績效考核體系，實施補償效果後評估。基於生態補償總體框架，建立年度績效考核評價體系，引入第三方機構對生態補償開展情況、資金使用情況進行績效評價。階段性水流生態保護補償實施到期後，開展生態補償效果後評估工作，及時總結經驗，明確接續政策，提煉可複製可借鑑的模式，為全國其他流域和區域生態保護補償的推廣實施提供借鑑。
4.2 建議
共抓大保護和綠色發展是長江經濟帶的發展期盼，水流生態保護補償在協調當前長江經濟帶發展與保護矛盾方面具有重要意義。長江經濟帶地域範圍廣闊、生態補償類型多樣、補償關係複雜，長江經濟帶水流生態補償需要分階段有序推進，建議以3年為一個階段持續開展並不斷完善和深化。注重流域上下遊橫向生態補償的實施，特別是省際間上下遊、左右岸的橫向生態補償。各省生態補償的基準和標準逐步趨於統一，7種水流生態保護補償類型儘快實現全覆蓋。在江河源頭區和蓄滯洪區等尚未開展生態補償的區域，儘快開展研究和試點。
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原文刊發於《三峽生態環境監測》
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