程久龍
始於8月初，針對各級地方政府債務的「審計風暴」，再一次把地方債這個敏感而又不容迴避的問題，置於聚光燈下。
在諸多被審計的城市名單中，位於中部地區的中心城市武漢，因近年興起的大規模城市建設而債臺高築，其債務風險控制也一度成為各方關注的焦點。有關武漢政府債務規模，坊間版本不一，但至今，武漢政府官方尚未對外披露具體債務細節。
近期，經濟觀察報獲得的一份來自財政部駐湖北專員辦的研究報告顯示，截至2012年6月，武漢市債務餘額高達2037.05億元。而2011 年末，武漢市地方政府性債務餘額1964.47 億元，相比較武漢本級政府綜合財力1058.22 億元，債務率高達185.64%——已超過美國最高警戒線1.5 倍。
與此相關，在2012年底至2013年初，審計署公布的針對36個地方本級政府性債務的審計結果顯示，2012年，有9個省會城市本級政府負有償還責任的債務率超過100%，最高的達188.95%，如加上政府負有擔保責任的債務，債務率最高的達219.57%。若以此估測，武漢已接近負債最高的城市。「針對武漢的新一輪債務審計目前尚在進行中，結果最遲將在十八屆三中全會之前出來。」8月27日，審計署駐武漢特派員辦事處辦公室一人士告訴經濟觀察報記者。而對於武漢是否就是債務率最高城市的問題，該人士以正在審計為由，拒絕置評。
債務壓城
儘管武漢政府的債務問題備受關注，但至今武漢政府官方尚未公布確切的負債情況——在當地政界，這儼然是一個敏感的話題。「事實上，武漢並不是債務率最高的城市，但屬於偏高的一類。」7月28日，湖北當地一位接近此次審計工作的政府人士對經濟觀察報記者透露。
而經濟觀察報獲得的來自財政部駐湖北專員辦針對武漢本級政府債務情況的一份調研報告顯示，截至2012 年6 月30 日，武漢政府債務餘額為2037.05 億元,比2011 年年末的1964.47億元淨增加72.58 億元, 淨增長3.69%。
債務餘額按債務類型分，直接債務1448.54 億元，擔保債務588.51 億元（2011 年末分別是1466.29 億元和498.18 億元），平均計算，佔債務餘額比例分別為72.84%和27.16%；按單位性質分, 機關1.25 億元、事業489.05 億元、融資平臺債務1408.06 億元及其他單位138.69 億元。
上述數據顯示，地方投融資平臺債務佔武漢市政府債務比例大約在68.85%——這意味著投融資平臺是武漢市地方債務的主要構成。
武漢市一級的各類投融資平臺超過10家，其中最大的3家為武漢城投、武漢地產集團和武漢地鐵集團。經濟觀察報獲得的數據是，截至2012年底，武漢城投負債合計1169億元；截至2011年底，武漢地產集團負債407.8億元；武漢地鐵集團負債合計314.2億元。
而從債務來源來看，武漢市2010 年-2012 年6 月，累計直接債務4371.85 億元，其中銀行貸款3763.65 億元佔86%、發行債券271.48 億元佔6%、轉貸債務93.32 億元佔2%、專項借款42.39億元佔1%、其他201.02 億元佔5%。由此看出，武漢地方政府主要依靠的融資方式，還是銀行貸款，約佔總債務的86%。
債臺高築之下，武漢地方政府背負著巨大的償還壓力。前述報告披露，武漢市2012 年1-6月還本付息313.01 億元,其中：財政性資金償還296.60 億元,佔94.76%，6 月30 日逾期債務40.6 億元，其中應由財政資金償還38.03 億元, 佔93.67%。不止於此，武漢政府正在面臨一個債務償還的高峰。從截至2012 年6 月30 日統計情況看，對已形成直接債務，未來各年應償還情況：2013 年310.59 億元，佔22.06%，2014 年311.76 億元，佔22.14%，2015 年143.35 億元，佔10.18%，2016-2020 年405.34 億元，佔28.79% ，2021 -2025 年90.38 億元，佔6.42%，2026 年以後24.13 億元，佔1.71%。
2013 年和 2014 年兩年合計622.35 億元, 佔到債務總額的44.20%——上述報告預測：「從靜態看，2013年和2014年將成為武漢市本級政府償債高峰期。」
城建高峰期
與武漢地方債務直接相關的，是武漢正處在一個大規模城市建設的高峰期。「武漢市政基礎設施建設，歷史欠債太多。」談及武漢近年備受爭議的大規模城市建設，武漢市委書記阮成發在多個場合發出了這樣的感慨。
事實上，在相當長一段時間，作為華中區域的重鎮，武漢的城市基礎設施建設嚴重滯後。據經濟觀察報記者了解，一個重要原因是，在分稅制改革之前，武漢作為一個「重稅區域」，地方財政結餘相當有限，這在一定程度上影響了武漢城市建設的投入。
上世紀80年代，武漢市對中央財政的貢獻僅次於上海位居全國第二，為全國各計劃單列城市之首，但是地方財政積累卻是倒數第一。在地方財政留成比例上，各直轄市和計劃單列城市一般為30%－50%甚至更多，而武漢僅為16%－17%。「上世紀90年代初期，武漢一度想把對中央財政上繳的比例由83%下降到82.5%，為此，市裡多位領導幾經周折，但最後還是沒有獲批。」原武漢市經委一人士對經濟觀察報記者回憶，「歷史上，武漢地方財政並不是沒有收入，而是大量的收入上繳給中央財政了，導致自身結餘有限，嚴重影響了城市建設。」
而武漢城市建設滯後的一個直接結果是，在相當長一段時間，武漢城市面貌以「髒、亂、差」的形象聞名全國，民間戲言武漢為「中國最大的縣城」。城市建設的嚴重滯後，又反過來制約了武漢的經濟發展，尤其對招商引資工作帶來了不利影響。2000年代初期，時任武漢市長的李憲生面對武漢的沉淪，在全國「兩會」上大聲疾呼：「武漢在哪裡？」
在此背景下，如何在短時間內加快武漢的城市基礎設施建設，成為武漢政府面臨的一道難題。另一個宏觀背景則是，2008年底國家四萬億經濟刺激政策的出臺，為武漢「短期內、大投入」的城市建設帶來契機。同樣在這一年，阮成發出任武漢市市長，開啟了武漢歷史的「阮成發時代」。
「應該說武漢的大規模城市建設，是三個因素的綜合結果。第一，武漢自身城建發展的需求；第二，四萬億刺激政策帶來的宏觀環境；第三，對於地方執政者，搞城建比較容易出政績。」一位武漢政界人士這樣對經濟觀察報記者評述。
在現實層面，儘管分稅制改革後，武漢地方政府財力有所提高，但相對於大規模基建的投入，武漢地方財政依舊顯得杯水車薪。以2011年為例，當年度武漢市全口徑財政收入1796 億元，除去上繳中央和省財政，武漢本級政府支出756 億元，其中用於支持經濟發展支出及民生、三農投入和行政運行成本等經常性支出約在323億元，佔市本級支出的42.7%。因此，能用於城建投資的財政資金實為有限。
與此對比，2011年，武漢僅城建項目總投資就高達725.82億元，武漢大道、二七長江大橋、二環線（漢口段、水東段等）、白沙洲大道、東沙湖連通等21大重點工程同時開工。現任武漢市委書記的阮成發曾透露，最多的時候，武漢一共有超過5000個建築工地同時施工。阮成發也一度被網友戲言「滿城挖」書記。
財政資金與投資需求巨大的缺口之下，武漢政府只能通過大規模舉債，來完成城市建設的「跨越式發展」。
前述報告披露，從2011 年舉借情況看，直接債務277.93 億元中，項目借款198.03 億元,佔71.25%,而項目借款中，公益性項目193.68 億元，佔97.8%, 其中主要用於城市道路、橋梁等基礎設施建設。
償債途徑「去土地依賴化」
武漢的債務猶如一個雪球，正在越滾越大。前述報告透露，2008 年至2011 年，政府負有償還責任的債務餘額分別是747.60 億元、1328.09 億元、1572.55 億元、1435.28億元。這意味著，僅四年的時間，武漢政府債務餘額接近翻番。
而與眾多內地城市一樣，武漢的債務償還主要還是依靠土地出讓收入，截至2012 年6 月30 日，武漢政府直接債務餘額1448.54 億元中，償債資金來源主要依靠財政資金，佔97%以上，其中土地收入佔44%以上。
大規模城市帶來的財政資金缺口，又在一定程度上助推了武漢土地市場的「瘋狂」。2012年，在國內眾多城市土地出讓收入下滑的背景下，武漢「逆市」增長——武漢2012年全市土地出讓收益總額達949億元，同比增長61%，收益總額全國排名第二，僅次於上海，而增幅達全國第一。
但在另一面，2012年，武漢土地交易價格已經出現「降溫」跡象。據統計，2012年武漢拍賣成交的240宗地塊中，有218宗地塊因只有一家購買人，最終只能以底價成交，佔總成交量的比重高達90.83%。
「去年武漢土地出讓金收入較高，並不是因為土地成交市場火爆，而是因為武漢的土地供給量較大。」中國指數研究院華中分院研究總監李國政對經濟觀察報記者分析，隨著武漢二環線內「城中村」改造項目趨近尾聲：「未來武漢能賣出價格的地塊將越來越少。」
2013年上半年武漢出讓地塊99宗，成交面積為551.19萬平方米，同比2012年上半年上漲9.32%；土地出讓金額為298.97億元，同比2012年上漲4.04%——漲幅明顯趨緩。
事實上，土地市場面臨的下行風險，從而可能導致地方政府償債風險，也引起了武漢當局的關注。據悉，武漢市政府已經成立了專門的債務管理委員會，專職政府舉債和風控。
武漢城投董事長雷德超在今年湖北「兩會」期間接受經濟觀察報記者採訪時表示：「包括城投公司在內，我們每年的舉債計劃，必須經過債務委員會確定。」
不止於此，在債務償還上，武漢政府還試圖降低對土地出讓收入的依賴。以武漢市最大的地方投融資平臺——武漢城投公司為例，除了土地出讓收入外，部分經營性資產包括自來水、汙水處理、燃氣、房地產、會展展館等也打包其中。
據雷德超透露，2012年武漢城投自來水收入接近20億元，燃氣收入在30億到40億元之間；房地產去年收入回款7億元。此外，武漢城投旗下還擁有華中地區最大、全國第三的國際博覽中心，也將在2013年貢獻大幅收入。
另外，武漢城投旗下還擁有上市公司武漢控股（600168）。「我們可以把一部分市政基礎設施建設項目打包到上市公司運作，實現資產證券化進行股權融資，從而減少對於債權融資的依賴。」雷德超表示。
「我們要求2013年城投公司經營現金流突破100億元。」雷德超表示，「債務風險肯定有，但是絕對可控。」