□張曉冰水野隆張（日）有元舜治（日）吳玲玲
二戰後，伴隨工業化、城市化的發展，日本城鄉差距急劇擴大，由此引發了大城市人口過密、農村人口過疏、農村經濟日漸凋敝等系列問題。面對嚴峻的城鄉差距問題，日本政府不斷調整農業、農村政策，採取了多種行之有效的政策措施縮小城鄉差距，經過幾十年的發展，最終使日本成為世界上城鄉差距較小的國家之一。目前，我國城鄉差距較大，縮小城鄉差距的難度也逐漸加大，認真研究日本城鄉差距的治理經驗，對推動我國的城鄉一體化發展具有重要的參考和借鑑意義。
日本城鄉差距的歷史與現狀
日本的城鄉差距經歷了先擴大後縮小的過程，呈倒U曲線。即：在城市化、工業化初期，城鄉差距迅速擴大；城市化、工業化中後期，城鄉差距出現短期的穩定並呈縮小之勢；城市化、工業化結束，基本實現城鄉的一體化發展。
為了追趕發達國家，日本自明治維新以後，以農業為基礎大力發展工業，採取徵收高額農業稅的方法汲取農業剩餘扶持工業發展，城鄉差距問題初步顯現。二戰結束初期，為了重振經濟，日本政府將「經濟高增長」視為唯一目標，大力推進生產力變革，並藉助美軍在朝鮮戰場的軍需增長，大力發展重化工業。儘管在此期間，農業也有較快發展，但是由於工業和農業生產方式以及產品需求方式的差異，導致農業勞動力的收入增長速度遠低於工業部門，城鄉收入差距不斷擴大。20世紀50年代，城鄉差距的擴大成為當時日本嚴重的社會問題。在1957至1959年間，農業生產者收入只佔製造業工人收入的63.6%。城鄉差距問題引起了農民和社會輿論的不滿，工業化初期的「挖鄉補城、以農哺工」的發展思路亟待調整。
從1955年起日本進入經濟高速發展時期，經濟規模持續擴大，GDP保持了年均10%的高速增長，城市化進程快速推進，日本逐步邁入發達國家行列，具備了工業反哺農業的能力。1955年12月，時任內閣農林大臣的河野一郎提出了「新農村建設構想」。1956年至1962年，實施了第一次新農村建設。1967年～1979年間啟動了第二次新農村建設。第二次新農村建設的目標是在第一次的基礎上，繼續加大農業生產和農民生活的基礎建設力度，提高農業和農村的現代化水平，全面縮小城鄉差距。這一階段可以視為是城鄉差距調整和縮小時期。20世紀80年代以後，日本逐漸進入了後工業化時代。1980年日本的城市化率為76.2%，日本實現了城鄉一體化，城鄉居民收入差別不大，大部分農村地區的生活品質與城市也趨於一致。
日本縮小城鄉差距主要對策
(一)從制度層面打破城鄉界限，促進城鄉一體化
日本是一個人口流動完全自由的國家，《憲法》規定了公民遷移的自由。日本《戶籍法》規定實行「戶口隨人走」的制度。在日本，「住民票」不具有限制遷移自由的權利，只是為了方便居民繳納稅款、領取國民退休金和行使選舉權。戰後經濟高速增長期，日本政府面對農村剩餘勞動力的大規模轉移，通過加強農村地區的社會化服務體系，完善城鄉統籌的養老、醫療、教育制度的方式，使城市和農村在法律地位、居民政治權利、社會保障、治理模式等方面具有一致性，有效解除了農民進城或城市居民「下鄉」的後顧之憂。此外，還建立了較為完善的農業耕地和農村住宅流轉體制，鼓勵城市居民到農村或者城市遠郊居住或投資。因為不存在人口身份上的差別和歧視，所以在基本公共服務趨同的情況下，城鄉人口之間的雙向流動不斷增強，城鄉界限變得越來越模糊。
(二)發揮「農協」作用，維護農民合法權益
農業協同組合(又稱農協)，是日本農民在生產和經營活動中依據《農業協同組合法》而建立的一種自我管理的互助性組織。根據行政區劃，日本農協建立了基層、地方、全國的三級系統。長期以來，日本農協在發展農村經濟，提高農業、農村及農民地位，推進農業現代化等方面起著舉足輕重的作用。其職能主要集中在以下兩方面：一是生產組織功能。農協不僅專注於生產、流通領域的聯合，組織農產品的生產、加工和銷售，確保農民在市場上處於有利地位,維護農民的合法權益，而且近年來，農協的合作領域還拓展到農村的生活和金融領域，為農業生產和農民生活提供金融支持。二是利益表達功能。農協在城鄉差距問題最為嚴重的城市化初期，不斷促成政府調整農業政策，替代政府承擔了提供部分公共服務的功能。
(三)大力發展農村經濟，提高農民的收入水平
為了振興農村經濟，提高農民收入水平，日本政府主要採取了以下幾項措施：
一是加快農村工業化的發展。為縮小城鄉之間的差距,日本將工業過度密集的地區確定為「促進轉出地區」，將工業集聚程度較低的地區確定為「誘導地區」，通過制定政策，以及政府補貼和政策性融資手段，推動工業企業向農村地區轉移。在相關政策的推動下，農村地區湧現了許多大企業，這些企業多是勞動密集型產業，它們為吸納農村勞動力提供了巨大的空間。隨著農村地區工廠的增多，農民能夠在農忙時耕作，農閒時做工，從而形成了大規模兼業隊伍。兼業逐漸成了農戶最大的收入來源，目前兼營收入約佔農戶總收入的70%左右。
二是開展「一村一品」運動，提升地區競爭力。所謂「一村一品」運動，實際上就是一種在政府引導和扶持下，以行政區和地方特色產品為基礎形成的區域經濟發展模式。它要求一個地區根據自身的條件和優勢，挖掘或創造一種或幾種可以成為本地區標誌性的、可以使當地居民引以為豪的產品或者項目，並儘快將它培育成全日本乃至全世界一流的產品和項目。
三是財政支持與技術援助相結合，促進城鄉一體化。在第一次新農村建設的7年間，日本政府對新農村建設的補貼總額
高達480億日元。第二次新農村建設的區域規模及資金扶持力度遠遠大於第一次，涉及全國80%的市町村。除了兩次新農村建設的資金投入外，日本國家財政對農業的支持力度和保護程度是所有發達國家中最高的。與此同時，日本在城市化、工業化中後期還施行了向農村傾斜的稅收制度。在技術援助方面，為充分發揮日本在生物化學技術和機械製造技術上的優勢，提高農業生產率，日本在全國範圍內建有農業科研體系和農業改良推廣體系以及農協負責的推廣服務體系，大大提高了農業科技水平。
(四)不斷加強農村地區的社會化服務體系，實現城鄉一體化治理
戰後日本農村社會化服務體系建設包括教育、社會保障、農村基礎設施等。其中，城鄉統籌的養老、醫療保障制度，是抑制收入差距擴大的重要再分配政策。1959年的《國民健康保險法》要求全國的農戶、個體經營者等無固定職業和收入者均要強制加入，至此日本實現了全民醫療。1959年的《國民年金法》規定凡年滿20周歲以上、60周歲以下的日本農民、個體經營者等均須加入國民養老保險，從而將原先未曾納入公共養老保險制度的廣大農民、個體經營者強制納入社會養老保險體系之中。20世紀60年代，以公共醫療和養老保障為支柱的城鄉一體化社會保障體系初步建立並迅速普及。1970年，日本創設農業人養老金制度，規定農民年金計劃基金2/3以上
由政府補貼。戰後日本對發展教育的高度重視，對縮小日本城鄉差距發揮了重要作用。1965至1973年，日本的公共教育投資年均增長17.6%，超過了經濟總量的增長速度。除了基礎教育以外,日本政府大力發展農村的職業技術教育。通過政府和私營企業同時參與的方式，形成了分層次、有重點的農村職業技術教育體系。
(五)均富社會思維，助力城鄉差距的縮
小
均富社會思維是日本貧富差距較小的重要社會文化原因。在日本，10%最富裕階層的收入，僅是10%最貧困階層收入的4.5倍，而美國、英國為10～15倍之間。日本橄欖型的社會結構，是在1961年國民經濟倍增計劃實施後逐漸形成的，到1973年，日本國民收入增加了兩倍，從此形成了一個強大和穩定的中產階層。現在日本，極端富裕階層和極端貧困階層的人數很少，大約有一億中產階層過著較為富裕的生活。這一社會結構的形成，與日本文化中注重人人平等、推崇佛教「和」的理念密切相關。早在江戶時代，日本人就十分推崇「世間滿意」這一樸素的社會貢獻理念，時至今日，即便是那些收益很好的日本大企業，也都有將部分利潤返還社會，通過投資公共事業、社會發展事業，讓全社會共享財富的傾向。這種均富思維在日本縮小貧富差距、城鄉差距過程中發揮著巨大作用，頗值得我們深思。
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日本新農村建設的支持政策
1.為促進新農村建設，日本曾出臺過很多惠農政策，主要有：「結構政策的基本方針」（1967年）、「綜合資金制度」（1968年）、《農振法》（1969年）、《農地法》（1970年修改）、《農協法》（1970年修改）、《農村地區引入工業促進法》（1971年）、《工業重新配製促進法》（1972年）。
2.20世紀七八十年代，為了實現城鄉一體化，日本開始了「造村運動」，相繼頒布實施了《土地改良長期計劃》（1973
年）、《農振法》和《土地改良法》（1984年修改）、《村落地域建設法》（1987年）。
3.據統計，在財稅對農業的支持方面，儘管日本財政收入中來自農業的僅佔1％左右，但農業投入佔財政支出的比重卻在10％以上。到20世紀90年代，政府財政對農業的資金援助年增長率穩定在13.4％左右。中央政府對農村的稅收返還比例從1955年的12％上升至1970年的22％，2000年增至25％。