「祖業」開始收費,女性難分土地:一場「議論最廣」的宅基地改革

石婆固鎮一個種滿青菜的院落。村民寧可荒廢，也不願意放棄宅基地。村土地進入無地可用的怪圈。（南方周末記者 蘇有鵬/圖）

在被問及宅基地收費一事上，石婆固鎮的婦女比男人更沉默。2020年11月13日，一名在家裡忙著剝花生的婦女，頭也不抬地回答：「問我家男人。」

一部分原因在於，這個位於河南省新鄉市延津縣西部的小鎮，2020年10月16日出臺了《致全鎮廣大群眾的一封公開信》（以下簡稱公開信）。這封涉及宅基地改革的信中，關於「一戶一宅」的認證標準，赫然寫有「農戶有兩個以上子女，但只有一個兒子的，認定為一戶」。換言之，女性很難繼承父輩的土地。

2020年11月10日，當公開信被媒體曝光後，「超佔的宅基地需繳納費用，一平米每年最高20元」的內容也引發更大討論：祖祖輩輩傳下來的宅基地，怎麼還要收費？

河南各地網友的意見在新聞評論區湧現，反對聲一浪高過一浪。在新鄉同城的熱搜榜上，宅基地改革的話題足足掛了3天。

「我們既不是最早開始的，也不是做得最好的，但卻是議論最廣的。」延津縣委宣傳部部長杜亞東很無奈。2020年以來，新鄉的宅基地改革從點到面逐步推行，全市不動產權籍調查已完成超九成。

這場改革早已在全國多地鋪開。從2015年開始，為了解決農村土地問題，盤活閒置宅基地，國家相關部門已經多次發布相關文件。

「全鎮9000宗土地，差不多有2000宗涉及超佔、一戶多宅。」石婆固鎮黨委書記李宗澤對南方周末記者表示，「宅基地改革勢在必行。」

風暴眼中的寧靜

位於平原地帶的石婆固鎮，有四萬餘人在此生活勞作。一條主幹道橫跨南北，銜接著延津縣唯一的高速路口。

2020年11日10日，已經在鎮裡公告欄貼了快一個月的公開信，被人拍照上傳至微博。其中涉及宅基地收費的規定，將網友情緒引爆。

信中提到，新劃批的宅基地不超過167平米。據稱，此項規定是依據《河南省實施〈土地管理法〉辦法》來制定的：「人均耕地667平方米以上的平原地區，每戶用地不得超過167平方米。」

關注此事的網友劉莉莉（化名），打小生活在河南農村。她判斷：167平米完全不夠用。「拿掉院子、放農機設備的地塊，一家幾口人住，夠嗆。」

讓劉莉莉心裡不是滋味的，是超出起徵點的部分，每年還需收取有償使用費。收取對象包括兩個部分：「一戶一宅」中超標準佔用的和「一戶多宅」中的「多宅」部分。

公開信稱，以起徵點為基礎，一共分為五個層級：超出50平方米以下，每年2.5元/平方米，依次階梯上漲，超出201至300平方米的部分，每年20元/平方米。超出300平方米的部分，則「建議村委會收回」。收來的錢並非要層層上交，而是「納入村級帳戶管理」，用於村莊改造以及宅基地退出補償。

不過，公開信在網絡上引起的輿論風暴並沒有波及小鎮。當南方周末記者11月12日來到石婆固鎮時，處於風暴眼中的小鎮十分寧靜。外地來的汽修工對改革內容一無所知，本地的超市老闆則會嘟囔兩句：「全國都要改革，又不是只有我們這兒。」一位五金店老闆還熱情地介紹：「東邊的長垣市早開始了。」

年輕一些的村民會擺擺手：「每年繳納的，不過是一頓飯錢。」他們說，當初大隊分下來的宅基地，只要沒有多佔，基本上超不了多少。而閒坐在家門口的老婦人會感嘆一句：「房子和地都歸小孩了，即便要交錢，也和我沒關係。」

村民中不乏改革的支持者。一位梨園村的中年男子向南方周末記者說：「以前村裡有人佔了那麼多宅基地，現在收他們的錢，有何不可？」隨後指著鎮子南邊說：「你可以去看看那些老宅子，院心大得像廣場。」

只不過，在石婆固鎮的主幹道之外，那些延伸到原野盡頭的田間小道上，竊竊私語也在蔓延。

在集北村村委會門口扎堆閒聊的老頭，最近時常在小聲爭論：當初公開信的落款，到底寫的是河南省、新鄉市還是延津縣？

「如果是鎮裡的決定，權力太小，怎麼能自作主張？」在老人們倚靠的米黃色牆上，公開信已經被人撕毀，右下角「石婆固鎮農村宅基地改革工作領導小組辦公室」的字樣已經辨認不清。而當看到有生人靠近，老人們會重新歸於沉默。

盤不活的宅基地

在河南農村，生活緊緊依附於土地。

石婆固鎮土地上生長的小麥遠近聞名，當地農婦會將黑豆、芝麻裹進麵團，蒸出拳頭大小的花卷當主食。當地男青年們要是想娶媳婦，也需要一塊寬敞的土地，起一棟新房。但近幾年來，石婆固鎮胡村村支書馬坤發覺，已經沒有富餘的土地可以分給年滿18周歲的青年了。

中國農村長期實行「一戶一宅、無償取得、長期使用」的宅基地制度，發展到今天，農二代、農三代的土地逐漸減少，土地集中在農村大戶手裡，「一戶一宅」逐漸演變成「一戶多宅」。而閒置的宅基地寧可荒蕪，農戶也不願交歸集體。

在石婆固鎮，有些荒廢的宅基地近乎垃圾場。李宗澤認為土地問題無形中走入一個怪圈：「土地不夠用，企業進不來，年輕人分不到。土地其實也很多，可大家寧可花錢找人清理垃圾，也不願放棄宅基地。」

為什麼不願退？在胡村，馬坤將南方周末記者領到一處荒廢的庭院前，灰瓦青磚的房屋與周圍挺立的宅院格格不入，院落裡每一寸土地都種著青菜。據馬坤介紹，農戶主多年前被兒子接到市裡居住，很少回來，宅基地讓給了親戚種菜。即使如此，農戶也不願「放手」。除了傳統觀念的束縛，「說白了，村裡沒錢，農戶退了，除了附著物補償，還能拿到什麼好處？」馬坤無奈。

國家早已在著手解決這一問題。2015年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。隨後選定33個宅基地改革試點，與延津縣相鄰的長垣縣位列其中。

5年以來，長垣在土地制度上進行過多種探索，還曾嘗試將退出的宅基地出租，讓村小組平分收益。如今已成縣級市的長垣，已經成為河南宅基地改革的標本。據當地媒體2020年11月17日報導，長垣市已收取宅基地有償使用費近6800萬元。

對村民而言，公開信中最大爭議點在於收費行為是否合理。「宅基地不是祖產，農戶只有使用權，村集體擁有所有權。」李宗澤解釋。

實際上，2015年的宅基地改革，就包括對「宅基地有償使用」的探索。最近，2020年10月21日，在農業農村部對十三屆全國人大三次會議意見的答覆中又一次提到，要「繼續探索宅基地有償使用制度，規範有償使用的標準和方式」。

「民不患寡患不均。」鎮裡的官員將這句話視為收費行為能帶來的社會效應，一名官員稱，「宅基地面積少的，看到面積多的交了錢，心理也更平衡。」

另外，馬坤還期待著宅基地收費能真正盤活宅基地退出機制：「農戶放棄宅基地，村裡也有錢去補償。」

石婆固鎮印製了250多條橫幅，並將宣講政策材料發放到各村廣播站，但收效不高。（南方周末記者 蘇有鵬/圖）

被誤解的改革

「假設收費是國家支持的，但收多少是不是國家沒規定？」68歲的集北村村民孟慶春說自己被「欺負」過兩次：18年前，集北村整體搬遷，「不管你在老村有多大的宅基地，到了新村人人都是4分地。」當下，如果按照167平方米的劃線標準，約等於270平方米的4分地，顯然超標了。

針對收費的標準，村民議論四起：村幹部交得少；想讓村民交多少，都是村幹部說了算。

不少村民抱怨，需要交納「大幾千」，乃至上萬元的費用。南方周末記者了解後卻發現，大家並未理解階梯收費的含義：村民往往直接用20元/平方米的最高標準，乘以自家宅基地超167平方米之外的部分。

同樣是胡村村民，經常到村裡參加大會的村民代表崔傑笑稱，「把167平方米當做起徵點是錯的，村民們連起徵點是多少都沒搞清楚。」

「167平方米是新受理宅基地申請的審批額度，但並非是起徵點。」李宗澤承認，網絡上曝光的公開信，因時間緊湊，「措辭確實有不嚴謹之處」。據他回憶，2020年10月10日，縣裡組織赴輝縣觀摩宅基地改革推進會，5天之後，石婆固鎮就召開改革動員會。

事實上，宅基地超佔收費的標準設置，各村有充分的自主權。「每個村最少要保證有70%的農戶不用繳費。」李宗澤表示現階段摸底還未結束，很難確定各村的起徵點，「以集北村為例，如果70%的村民都是4分地，那起徵點可能就定在4分半、5分。」

面對改革方案，年齡是導致「誤讀」的因素之一。「完整的改革方案都發到各村的微信群，會玩手機的年輕人，即便有問題也會馬上問。」李宗澤說。但在微信群外，獲取信息量較少的老年人，僅僅被「收費」二字牽動著神經。

為了宣傳宅基地改革政策，石婆固鎮政府先後印制250多條橫幅，並將宣講政策音頻材料發放到各村廣播站，但收穫的效果並不理想。

空心化也在加深誤解的裂隙。「村裡開黨員會，四十多名黨員，有一半在外務工。」馬坤原本想讓黨員向群眾宣傳改革政策，不料「每次開會，人很難到齊」。

另一個可供參考的案例是，2019年，楚雄師範學院教師楊富茂在研究大理農戶宅基地流轉意願時，曾對251戶農民的態度進行分析。最終發現，農民年齡每增加1歲，對宅基地確權工作評價降低0.231。在研究中，楊富茂認為這和老年人的「戀土情結」有關。

在一份更加完整的石婆固鎮改革方案中，原本計劃從11月1日開始收取宅基地有償使用費，但南方周末記者得知，該項舉措遲遲未能實施。「你們都來採訪報導了，這事兒肯定暫時動不了。」孟慶春笑著說。

一位新鄉市政府工作人員認為，地處中西部地區的城市，有改革的魄力實屬難得。為此，他還給南方周末記者舉出《韓非子·說林上》的例子：「橫著、倒著、折斷，楊樹都能生，但舉十人之力種下的樹，只要被一個人提出反對，把樹拔了，樹也就難以存活了。」

無法依附土地的女性

石婆固鎮名字的由來，與一位名叫「石婆」的女性有關。傳說，漢文帝時，此地緊鄰黃河，水災泛濫，久治不絕。名叫石婆的老婦獻計，以竹編籠，再輔之石塊，最終成功堵住河口，為表紀念，定名「石婆固」。

在如今的石婆固鎮上，女性忙碌身影出現在超市、飯館和童裝店中。不過，聊到宅基地改革的話題，她們卻會忽然沉默。

南方周末記者在和崔傑聊宅基地改革時，崔傑兒媳劉蕊在一旁靜靜地聽。

劉蕊在鎮裡與丈夫合作經營一家廣告公司，她無法理解，外界對「女生無法繼承宅基地」質疑點在哪。正如在大部分石婆固鎮的婦女看來，這甚至「稱不上是一個問題」。

「農村一直都如此，女兒畢竟要出嫁。」劉蕊反問，「父母就一塊宅基地，如果生了一男一女，男孩分到宅基地，不也是與另一家的女孩共享嗎？」

不過，私下裡，劉蕊也會和姐妹們討論，在看似尊重農村風俗傳統的制度設計之下，仍有特例存在。「一個女生，如果和丈夫離婚，是不是連住的地兒都沒了？」

「任何特例都有可商議的空間。」馬坤結合胡村的情況，給南方周末記者舉例：「生了兩個女兒，大姐出嫁後，小女兒一般會選擇讓丈夫入贅，最後老人的宅基地也能留給小女兒。」至於離婚的情況，馬坤則坦言：「農村的情況不一樣，男人女人最後總是會結婚的。」不過，如果真出現「離婚沒地兒住」的特例，「村委會商議上報，一定會保證戶有所居」。

但是，村裡和網上形成了耐人尋味的觀點反差。一直在省外念書的劉莉莉陷入深深的失落中，「女性無法真正依附土地，她總是要進入一段關係之後，才能站立在自己的土地之上。」劉莉莉眼中，這樣的「關係」既是女兒，也是妻子——唯獨沒有「女性」的位置。

2016年，《中共中央國務院關於穩步推進農村集體產權制度改革的意見》就提到，要「切實保護婦女合法權益」。同年，在原國土資源部印發的關於宅基地確權登記的通知中，農村婦女的宅基地權益，要求「應記載在不動產登記簿及權屬證書上」。

不過，「從夫居」的傳統根深蒂固。2018年，全國婦聯原副主席崔鬱在接受媒體採訪時曾透露過一個數字：「有80.2%的女性在宅基地使用權證上沒有登記姓名。」

「幾千年的傳統，怎麼會說變就變？」劉蕊多次到沿海城市學習數字營銷，為此還專門開闢了一個獼猴桃果園，準備嘗試網際網路農業。當她得知石婆固鎮的宅基地改革被全國網友盯著看時，「那不就反過來了，以後全國要學我們了唄。」劉蕊大笑。

宅基地的確權與管理

馬坤很佩服新鄉縣大召營村的村幹部，2020年5月14日開始，大召營村僅花了15天的時間，就讓193戶「一戶多宅」或「超佔」的農戶繳納有償使用費22萬餘元。

不過，繳費並非是大召營村處理多餘宅基地的唯一方案。有村民將自家宅基地上的房子入股，與村裡合作開發畫家民宿，按照村裡的構想，此舉每年能帶給農戶收入3000元。

2019年9月，中央農辦、農業農村部發布《進一步加強農村宅基地管理的通知》，在閒置宅基地上，民宿、農家樂等商業模式都可以採取自主、合作抑或委託經營的方式開展。

「有償使用費用的繳納，抽象意義會強於現實意義。」馬坤直言，雖然宅基地收費的本質是為了規範農村土地管理，但「老百姓在此過程中，也會強化宅基地所有權、資格權、使用權『三權分置』的特性，為宅基地確權奠定一定基礎」。

這場改革的關鍵正是土地確權。在河南，宅基地確權工作也在進行。

河南中牟縣組織權籍調查，驗收成功後，不動產登記部門就給農民發放房屋不動產登記證書。該縣自然資源和規劃局相關負責人向南方周末記者介紹：「農房登記面臨著權屬來源不清、界址不明等情況。」為了加快工作進度，「還用微信收集權利人身份信息」。

據了解，河南已有19個縣（市、區）的縣級農村不動產登記權籍調查成果通過省級驗收，通過不動產登記信息管理基礎平臺發放不動產權屬證書的宅基地約4.8萬宗。

「宅基地確權是規範管理的重要方面，只有通過確權明晰了宅基地歸誰所有、由誰使用等產權關係，才能為後續的深化改革和規範管理奠定基礎。」農業農村部農村經濟研究中心改革試驗研究室副主任劉俊傑對南方周末記者說。

自2015年原國土資源部啟動宅基地改革試點以來，雲南大理、江西餘江和寧夏平羅等地，都探索出一套各具特色的宅基地改革方案。「對於超佔多佔等行為，規範管理的方式並非只有收費一種手段。」劉俊傑曾長期關注河南長垣的宅基地改革，在他看來，因地制宜的理念最為重要。「收費畢竟增加農民成本，是否要在全國推廣，還需商榷。」

不過，在宅基地改革背景下，無論是確權還是管理，政策信息是否傳達到位，顯得極其重要。

「集體經濟組織要發揮積極作用，讓所有人都真正理解、參與到改革的過程中來。」劉俊傑說，「從這個角度看，走村入戶的宣講也變得尤為關鍵。」

「基層工作的難點是如何才能更好地與老百姓『說上話』。」李宗澤最喜歡讀延津作家劉震雲的小說《一句頂一萬句》，他認為這本小說談論的主題是「孤獨」。「說不上話，也是一種孤獨。」李宗澤說。

南方周末記者 蘇有鵬