製圖/李雅文
導讀
「煙波不動影沉沉，碧色全無翠色深。疑是水仙梳洗處，一螺青黛鏡中心」——洞庭湖之美，自古名震天下。
4月25日，習近平總書記在嶽陽市君山華龍碼頭和城陵磯水文站視察時強調指出，修復長江生態環境，是新時代賦予我們的艱巨任務，也是人民群眾的熱切期盼。
湖南應如何以習近平總書記在深入推動長江經濟帶發展座談會上重要講話精神為基本遵循，儘快還「母親湖」清新美麗容顏、確保洞庭湖區可持續發展?湖南日報特約請專家學者建言獻策。
李愛年 劉愛良
2018年4月25日，習近平總書記在湘考察推動長江經濟帶發展時，對洞庭湖生態治理提出殷切囑託——「共抓大保護、不搞大開發」「把長江、洞庭湖留給子孫、留給未來」。近日，湖南省委連續召開專題會議、出臺系列舉措，堅決貫徹落實習總書記推動長江經濟帶發展重要思想，堅定不移走生態優先、綠色發展之路，舉全省之力保護好「一湖四水」的宏大格局正在進一步聚集形成。
經過多年努力，洞庭湖生態治理成效顯著，但生態環境破壞現象仍然嚴重——水土流失加劇、河湖溼地退化、通航能力下降、一些物種瀕臨滅絕、地質災害頻發，同時洞庭湖流域所涉不同行政區域，上下遊、左右岸、不同產業的發展訴求不一，發展不平衡、不充分問題較為突出。實現洞庭湖的綠色發展，既要靠技術支撐、資金支持，但更為關鍵的要靠法治保障。法治是生態環境治理體系和治理現代化的必然要求，要通過科學立法協調洞庭湖經濟發展和生態環境的關係，通過嚴格執法打擊破壞洞庭湖生態行為，通過公正司法為職能部門依法行政和公民權益提供堅實保障，通過全民守法為洞庭湖生態創造良好法治氛圍。具體而言，應在以下幾方面加大推進力度——
立法必先，加快制定洞庭湖流域一體化綜合性法規。切實改變當前洞庭湖地方立法「條塊分割碎片化」「開發利用與生態治理兩張皮」以及立法陳舊、交叉重疊、矛盾衝突的弊病，加快制定出臺一部融保護、治理和利用洞庭湖於一體的綜合性法規。要牢固樹立「共抓大保護、不搞大開發」 「生態優先綠色發展」的立法理念;要以系統性思維，將洞庭湖生態保護置於壓倒性位置，同時統籌考慮科學利用水資源、優化產業布局、合理配置港口岸線資源和安排重大投資項目，形成協同、協調的法律機制，實現洞庭湖生態保護和經濟發展的辯證統一;要建立洞庭湖汙染防治制度、生態紅線制度，明確洞庭湖生態功能保障基線、環境質量安全底線和自然資源利用上線，規定洞庭湖各類環境要素生態補償的原則、範圍、種類、資金來源、補償標準等內容。因此，這部法規的定位不是水資源法、水環境保護法、水經濟法，而是綜合洞庭湖流域資源開發利用和保護決策、統籌上中下遊利益訴求、協同各地方聯動的綜合性立法。
執法必嚴，構建洞庭湖流域一體化執法機制。切實改變「九龍治水」「規劃打架」「地方保護主義」怪象，在省一級建立洞庭湖綠色發展委員會，統籌協調洞庭湖環境治理與產業發展，統一規劃編制實施和監督管理，確保「一張藍圖繪到底」;要按照流域生態系統規律，對水安全、防洪、治汙、港岸、交通、旅遊等部門職責一體考慮，結合大部制改革推進，建立洞庭湖流域資源統一監管制度和綜合執法機制，確保實現洞庭湖執法統一監測、統一許可、統一行政處罰、統一執法尺度的「四統一」;要牢固樹立「一盤棋思想」，實行湖長制與河長制的有效銜接，構建上中下遊、左右岸政府協商磋商機制，建立健全洞庭湖區省、市、縣汙染防治與生態治理聯防聯控機制。
司法必公，健全洞庭湖環境司法保障機制。切實破解當前「行政司法銜接難」「環境司法立案難」「司法標準不統一」等問題，按照洞庭湖湖區特點，建立跨區域的環保法庭、派駐檢察機構、湖區派出所，專門管轄洞庭湖區域內汙染環境、破壞生態的刑事、民事、行政糾紛案件;健全環境行政執法部門與刑事司法之間的銜接機制，規範環境汙染犯罪案件移送程序，明確與環境汙染犯罪相關的司法標準，嚴厲打擊洞庭湖環境犯罪行為;建立洞庭湖區環境行政機關申請強制執行司法審查的綠色通道，構建環境糾紛速裁程序，推行環境專家陪審員制度，積極支持檢察機關、社會組織提起環境公益訴訟。
違法必究，營造「愛湖」「護湖」的守法氛圍。改變湖區群眾「法在形而不入心」「遇事上訪不上訴」的錯誤觀念，健全領導幹部生態環境損害責任追究機制，對領導幹部違法決策、亂執法、不執法以及不嚴格司法等行為造成湖區生態破壞或者環境汙染的，追究其相應的黨紀政紀、刑事責任。積極開展環保普法宣傳，送法進湖區、堤垸、航船，形成全民動員共治共享的良好氛圍。定期發布洞庭湖區綠色發展法治白皮書和案例集，健全公眾依法維權和利益表達機制。
保護洞庭生態，唯有踐行法治。2018年5月11日，湖南省委十一屆五次全體會議通過《關于堅持生態優先綠色發展深入實施長江經濟帶發展戰略大力推動湖南省高質量發展的決議》，該決議提出「加強生態環境保護立法，加快制定出臺《洞庭湖保護條例》」。全省上下應以推進長江經濟帶發展為契機，以最嚴法治的規範引領作用，推動洞庭湖「一江清水」「浩浩湯湯」。
(作者分別系湖南師範大學法學院教授、環境法博士生)