突發事件應急預案又稱「應急計劃」、「突發事件應對方案」，是針對可能發生的突發事件，為保證高效、有序地開展應急救援行動，降低突發事件造成的損失而預先制定的有關計劃或方案。它提供了突發事件應對的標準化反應程序，是應急處置的基本規則和操作指南，對於強化各級政府及部門的工作責任，增強廣大公眾的防範風險、自救互救意識，提高應對突發事件的能力，具有十分重要的意義。
2003年以來，按照黨中央、國務院的部署，我國全面開展了應急預案建設。通過多年的實踐，對於應急預案的認識不斷深化，應急預案編制管理工作水平不斷提高。為進一步規範和指導應急預案編制管理工作，我們組織編寫了《應急預案編制管理指南》一書。本書從理論和實務層面全面介紹了應急預案的編制和管理，提供了各類應急預案實例，具有很強的指導性，是應急管理工作機構及工作人員開展應急預案編制管理的指南。
第一章 應急預案概述
第一節、應急預案的概念
應急預案又稱「應急計劃」、「突發事件應對方案」，是針對可能發生的突發事件，為保證迅速、有序、有效地開展應急救援行動，降低突發事件造成的損失而預先制定的有關計劃或方案，是在辨識和評估潛在的重大危險、事故類型、發生的可能性、發生過程、事故後果及影響嚴重程度的基礎上，對應急機構與職責、人員、技術、裝備、設施（備）、物資、救援行動及其指揮與協調等方面預先作出的具體安排。它提供突發事件應對的標準化反應程序，是突發事件處置的基本規則和應急響應的操作指南。
一般來說，應急預案有3個層面的含義：一是事前預防，即通過危險辨識和事故後果分析，採用技術和管理手段降低突發事件發生概率。二是應急處置，萬一發生突發事件有應急處置程序和方法，能快速反應，將影響消除在萌芽狀態。三是搶險救援，即應對已發生的突發事件，能夠採用預定的應急搶險救援方案，控制事態發展並減少損失。
一、應急預案的內涵
一般而言，應急預案的內涵體現在以下8個方面：
第一，應急預案明確了突發事件應急處置的政策法規依據、工作原則和應對重點等基本內容。
第二，應急預案明確了突發事件應對工作的組織指揮體系與職責，規範了應急指揮機構的響應程序和內容，並對有關組織應急救援的責任進行規定。
第三，應急預案明確了突發事件的預防預警機制和應急處置程序及方法，能快速反應處理故障或將突發事件消除在萌芽狀態，防止突發事件擴大和蔓延。
第四，應急預案明確了突發事件分級響應的原則、主體和程序，以及組織管理流程框架、應對策略選擇和資源調配的原則。
第五，應急預案明確了突發事件搶險救援、處置程序、採用預先規定方式，在突發事件中實施迅速、有效地救援，減少人員傷亡，拯救人員的生命和財產。
第六，應急預案明確了處置突發事件過程中的應急保障措施，為突發事件的處置提供了有力保障，如應急處置過程中的人力、財力、物資、交通運輸、醫療衛生、治安維護、人員防護、通信與信息、公共設施、社會溝通、技術支撐等。
第七，應急預案對事後恢復重建與善後管理進行了規範，在突發事件處置完畢後，人們的生產生活、社會秩序和生態環境能儘快恢復正常狀態。應急預案還對突發事件發生後的情況調查、應急處置過程總結評估及人員獎懲等所採取的一系列行動進行了規範。
第八，應急預案明確了應急管理日常性事務，為防範應對突發事件所作的宣傳、培訓、演練、調查評估，以及應急預案本身的修訂完善等動態管理內容進行了規範。
二、應急預案的特點
應急預案作為突發事件的應對方案，具有以下4個方面的特點。
（一）全面性
應急預案囊括事前預測預警、事發識別控制、事中應急處置和事後恢復重建，貫穿於突發事件應急管理全過程，具有全面性。
（二）系統性
應急預案本身作為應急管理工作中的重要組成部分，是應對處置突發事件的操作指南，包括了應對工作的各個環節。每個應急預案之間又相互銜接，形成預案體系。
（三）權威性
應急預案一般由各級政府及其部門等行政機關頒布施行，是政府的施政措施，也體現出法律法規要求。
（四）實用性
應急預案中所規定的防範應對處置計劃和方法，既有歷史經驗和理論概括，又有科學分析和成功做法，具有實用性，操作性強。
三、應急預案的意義和作用
編制和完善應急預案，對於有效防範突發事件的發生，對突發事件及時做出響應和處置，最大限度地避免損害和影響範圍擴大，減少人員傷亡和財產損失，提高全社會的居安思危意識、風險防範意識，具有十分重要的意義。
應急預案在應急救援中的重要作用體現在：
第一，應急預案確定了應急救援的範圍和體系，使應急工作有據可依、有章可循。
第二，應急預案有利於作出及時準確的應急響應，降低損害後果。應急行動對時間要求十分敏感，不允許有任何拖延。應急預案預先明確了應急各方的職責和響應程序，在應急力量和應急資源等方面做了大量準備，可以指導應急救援迅速、高效、有序地開展，將人員傷亡、財產損失和環境破壞降到最低限度。此外，還會讓突發事件發生後需要快速解決的一些應急恢復問題，很容易解決。
第三，應急預案是各類突發事件的應急基礎。應急預案中建立了與上級單位（部門）應急預案的銜接，可以確保在發生超過應急能力的突發事件後，與上級應急單位（部門）的聯繫和協調。
第四，應急預案有利於提高風險防範意識。編制應急預案的過程，實際上是辨識重大風險和防禦決策的過程，強調各方的共同參與，因此，應急預案的編制、審發和宣傳，有利於社會各方了解可能面臨的重大風險及其相應的應急措施，有利於促進社會各方提高風險防範意識和能力。
第二節 應急預案的類別
一、應急預案的分類
應急預案種類較多，按行政區域可劃分為國家級應急預案、省級應急預案、市級應急預案、縣級應急預案和基層單位應急預案。
按基層單位類型可劃分為社區應急預案、鄉（鎮）應急預案、學校應急預案、企業應急預案和單位應急預案。
按突發事件類型可劃分為自然災害應急預案、事故災難應急預案、公共衛生事件應急預案和社會安全事件應急預案。
按應急預案適用範圍可劃分為綜合應急預案、專項應急預案、現場應急預案、單項應急預案。綜合應急預案是該行政區域的整體應急預案，從總體上闡述應急方針、政策、應急組織結構及相應的職責，應急行動的總體思路等，通過綜合應急預案可以很清晰地了解該行政區域應急體系及應急預案體系，更重要的是可以作為應急救援工作的基礎，即使對那些沒有預料的緊急情況，也能起到一定的應急指導作用。專項應急預案是針對某種具體的、特定類型的緊急情況，如危險物質洩漏、火災、某一自然災害等緊急情況的應急而制定的，專項應急預案是在綜合應急預案的基礎上，充分考慮了某特定危險的特點，對應急的形勢、組織機構、應急活動等情況而編制的。專項應急預案是針對特定的具體場所（即以現場為目標），通常是該類型事故風險較大的場所或重要防護區域等所制定的應急預案。例如，在危險化學品事故專項應急預案下編制的某重大危險源的現場應急預案，其特點是針對某一具體現場的特殊危險和周期性環境情況，在詳細分析的基礎上，對應急救援現場具有更強的針對性和具體救援活動的指導性。現場應急預案由相關部門（單位）進行編制，並負責對事故潛在危險進行評估。而場外應急預案的編制主要由政府負責，部門（單位）配合進行，現場和場外的應急預案彼此要協調一致。單項應急預案是針對更為具體、更為微觀的風險隱患和潛在危險制定的應急預案，內容也更為具體化，相當於行動操作指南。
按應急預案的對象和級別劃分，應急預案可分為應急行動指南、應急響應預案、互助應急預案、應急管理預案4種類型。應急行動指南是針對已辨識的危險採取特定應急行動，簡要描述應急行動必須遵從的基本程序，如事發後向誰報告，報告什麼信息，採取哪些應急措施。這種應急預案主要起提示作用，對相關人員需進行培訓，有時將這種應急預案作為其他類型應急預案的補充。應急響應預案是針對現場每項設施和場所可能發生的事故情況編制的應急響應預案，如化學品洩漏事故的應急響應預案、颱風應急響應預案等。應急響應預案要包括所有可能性的危險狀況，不包括事前要求（如培訓、演練等）和事後措施。互助應急預案是相鄰部門（單位）為在事故應急處理中共享資源，相互幫助制定的應急預案。應急管理預案是綜合性的事故應急預案，這類應急預案詳細描述事發前、事發過程中和事發後何人做何事、什麼時候做、如何做。這類應急預案要明確完成每一項職責的具體實施程序。應急管理預案包括突發事件應對的4個邏輯步驟：預防、預備、響應、恢復。縣級以上的政府機構、具有重大危險源的企業，除單項事故應急預案外，應當制定重大事故應急管理預案。
根據我國實際情況，按照「統一領導、分類管理、分級負責」的原則，國家總體應急預案中規定，應急預案體系分為國家總體應急預案、國家專項應急預案、國家部門應急預案、地方應急預案、基層單位應急預案、重大活動應急預案六大類。
二、應急預案的分級
突發事件中，自然災害和事故災難破壞力驚人，人員傷亡和財產損失巨大，因此必須通過應急預案迅速有效地控制危害。應急預案也主要是針對這兩類突發事件編制的。其中又因道路交通事故、火災、爆炸等事故災難是人為事件，發生地點多為工礦企業、大中城鎮等人員密集地，因而這些地點成為應急救援的主要對象。因此，在應急預案的分級中，一般以事故災難應急預案（事故應急預案）作為應急預案分級範本。
根據可能發生的突發事件後果的影響範圍、地點及應急方式，在我國建立應急救援體系時，可將事故應急預案分成以下5個級別：
1.Ⅰ級（企業級）應急預案。這類應急預案針對的突發事件危害影響局限在一個單位（如某個工廠、火車站、倉庫、農場等）的界區之內，並且可被現場的操作者遏制和控制在該區域內。這類突發事件可能需要投入整個單位的力量來控制，但其影響預期不會擴大到社會（公共區）。
2.Ⅱ級（縣、市、區/社區級）應急預案。這類應急預案針對的突發事件所涉及的影響可擴大到公共區（社區），但可被該縣（市、區）或社區的力量，加上所涉及的工廠或工業部門的力量所控制。
3.Ⅲ級（地區/市級）應急預案。這類應急預案針對的突發事件影響範圍大，後果嚴重，或是發生在兩個縣或縣級市管轄區邊界上的突發事件。應急救援需動用地區、市（州）的力量。
4.Ⅳ級（省級）應急預案。對可能發生的重特大突發事件，特大危險品運輸突發事件以及屬省級風險隱患、重大危險源應當編制省級應急預案。它可能是一種規模極大的突發事件，或者可能是一種需要用突發事件發生的城市或地區所沒有的特殊技術和設備進行處置的特殊突發事件。這類特殊突發事件需用全省範圍內的力量來控制。
5.Ⅴ級（國家級）應急預案。對突發事件後果超過省、直轄市、自治區邊界以及列為國家級突發事件隱患、重大危險源的設施或場所，應當制定的國家級應急預案。
一旦發生突發事件，相關責任部門（單位）應當立即實施應急程序，如需上級援助應當同時報告當地縣（市、區）或社區政府突發事件應急主管部門，根據預測的突發事件影響程度和範圍，需投入的應急人力、物力和財力逐級啟動應急預案。與此同時，要對突發事件的發展和控制進行連續不斷地監測，並將信息傳送到政府應急指揮中心。政府各級應急指揮中心根據突發事件嚴重程度，將核實後的信息逐級報送上級應急機構，同時可以向科研單位、應急管理專家組、資料庫和實驗室就突發事件所涉及的危險程度、控制措施等方面徵求意見。政府主管部門應建立適合的報警系統，且有一個標準程序，將突發事件發生、發展信息傳遞給相應級別的應急指揮中心，根據對突發事件狀況的評價，實施相應級別的應急預案。
第三節 應急預案的內容和要素
一、應急預案的內容
根據國家總體應急預案的框架內容來看，一個完整的應急預案一般應當覆蓋應急準備、應急響應、應急處置和應急恢復全過程，主要包括以下幾項內容。
（一）總則
1.編制目的。簡要闡述編制應急預案的重要意義和作用。如加強和規範管理、提高應急處置能力，有效防範和應對突發事件、減少危害及保障安全等。
2.編制依據。主要依據國家相關法律、法規、規章、政策規定和相應應急預案。
3.適用範圍。是指應急預案針對某一區域內、某種類型突發事件作出反應，應急預案只在制定單位管轄地域和職責範圍適用，要級別明確、針對性強。
4.工作原則。要求明確具體。如統一領導、分級管理，條塊結合、以塊為主，職責明確、規範有序，反應靈敏、運轉高效，整合資源、信息共享，預防為主、快速處置等原則。
（二）應急組織機構與職責
組織指揮是應急預案的重點內容，預案的主要功能就是建立統一、有序、高效的應急指揮和運行機制。
1.按照突發事件處置需要設立應急指揮機構，明確負責人、組成人員及相應的職責。
2.應急指揮機構涉及的部門（單位）及其相應的職責。
3.以突發事件應急響應過程為主線，明確突發事件發生、信息報告、響應、結束、善後處置等各環節的主管與協作聯動部門；以應急準備及保障機構為支線，明確參與部門的職責。
（三） 預防預警機制
應急預案的對象就是假定發生的突發事件，並有針對性地做好應急準備，因此，預防預警機制是應急預案的關鍵內容。
1.信息監測。確定預警信息監測、收集、報告和發布的方法、程序，建立信息來源與分析、常規數據監測、風險分析與分級等制度。
2.預警行動。明確預警方法、渠道以及監督檢查措施和信息交流與通報程序，預警期間採取的應急措施及有關應急準備。
3.預警支持系統。建立預警體系和相關技術支持平臺，明確使用、維護、改進系統的要求。
4.預警級別發布。明確預警級別的確定原則、信息確認與發布程序等。按照突發事件的嚴重性和緊急程度，分為一般（Ⅳ級）、較大（Ⅲ級）、重大（Ⅱ級）、特別重大（Ⅰ級）的4級預警，顏色依次為藍色、黃色、橙色和紅色。
（四）應急響應
應急響應是應急預案的核心內容，即應急指揮機構應用反饋機制，合理應用應急力量和資源，把握時機強化控制力度，防止事態惡化；對已經發生的突發事件，將其破壞力和影響範圍控制在最低級別。其一般應當包括：
1.應急響應級別。根據突發事件確定科學的分級標準，按照突發事件可控性、嚴重程度和影響範圍，分為一般（Ⅳ級）、較大（Ⅲ級）、重大（Ⅱ級）、特別重大（Ⅰ級）4級，啟動相應級別的應急響應行動。突發事件的響應級別與預警級別密切相關，但也有所不同，可根據實際情況確定。
2.應急響應行動。根據突發事件分級明確應急預案啟動級別和條件，明確響應主體、指揮機構工作職責、權限和要求，闡明應急響應及處置過程等。對於跨國（境）、跨區域、跨部門的突發事件，可針對實際情況列舉不同措施，同時避免可能造成的次生、衍生和耦合事件。
3.信息報送和處理。明確信息採集的範圍、內容、方法、報送程序和時限，要求符合政府信息公開的有關規定。如果突發事件涉及港、澳、臺和境外人員，或者可能影響到境外，需要向有關地區和國家通報的，明確通報程序和部門。
4.指揮和協調。現場指揮遵循屬地為主的原則，建立黨委政府統一領導、突發事件主管部門為主、各相關部門參與的應急救援協調機制。明確指揮機構的職能和任務，建立決策機制，報告、請示等制度，信息分析、專家諮詢、損失評估等程序。
5.應急處置。制定詳細、科學的突發事件應對處置方案、處置措施，明確各級指揮機構調派應急隊伍的數量、處置措施，隊伍集中、部署的方式，設備器材、物資藥品的調用程序，各應急隊伍之間協作程序等。
6.信息發布。按照突發事件新聞發布應急預案的有關規定，遵循統一、及時、準確、全面的原則，明確信息發布的內容、方式、機構及程序。
7.應急結束。明確應急狀態解除或者緊急響應措施終止的發布機構及程序，並注意與現場搶救活動的結束區別開來。
（五）善後工作
1.善後處置。明確人員安置、補償，物資和勞務的徵用補償，災後重建的政策措施，以及做好衛生防疫、保險理賠工作等。
2.社會救助。明確社會、個人或者國內外相關機構的組織協調、捐贈款物的管理與監督等事項。
3.後果評估。突發事件分析評估、調查報告和經驗教訓總結及改進建議等。
（六）應急保障
1.人力資源保障。列出各類應急響應的人力資源，包括政府、軍隊、武警、機關團體、企事業單位、公益團體和志願者隊伍等。明確應急社會動員條件、範圍、程序和必要的保障制度。
2.財力保障。明確應急經費來源、使用範圍、數量和管理監督措施，提供應急狀態時政府經費的保障措施。
3.物資保障。包括物資調撥和組織生產方案。根據具體情況和需要，明確具體的物資儲備、生產及加工能力儲備、生產流程的技術方案儲備。
4.通信保障。建立通信系統維護和信息採集等制度，確保應急期間通信暢通；明確參與應急處置各部門（單位）的通信方式和確保應急期間黨政軍領導機關及現場指揮的通信方案。
5.交通運輸保障。包括各類交通運輸工具數量、分布、功能、使用狀態等信息，駕駛員的應急準備措施，徵用單位的啟用方案，交通管制方案和線路規劃等。
6.醫療衛生保障。包括醫療救治資源分布、救治能力與專長、衛生疾控機構能力與分布、各單位的應急準備保障措施、被調用方案等。
7.人員防護。制定應急避險、人員疏散及救援人員安全措施等，規劃和建立基本滿足受災人員的避難場所。
8.技術裝備保障。包括技術系統及儲備，應急設施設備，事發現場可供使用的應急設備類型、數量、性能和位置，備用措施以及相應的制度等。
9.治安維護。制定應急狀態下治安秩序的各項準備方案，包括警力培訓、布局、調度和工作方案等。
（七）監督管理
應急預案的監督管理，即強調應急預案的宣傳、培訓和演練，明確應急預案的著重點是能在實踐中應用，在培訓和演練中發現的問題可以成為應急預案修改更新的參考。
1.宣傳和培訓。包括應急預案、應急法律法規和預防避險、自救互救的應急常識宣傳，各級領導、應急管理工作人員和救援人員的常規性和專業性培訓以及培訓的工作要求等。
2.應急預案演練。明確應急預案演練的範圍、內容、組織及工作要求等。
3.獎懲和責任。明確監督主體和罰則，明確獎勵對象、方式及責任追究等。
（八）附則
1.名詞術語解釋。應急預案中專用名詞、術語，縮寫語和編碼的定義，說明突發事件類別、分級以及對應的指標定義，統一信息技術、行動方案和機關術語等編碼情況。
2.應急預案管理與更新。明確應急預案制定、監督管理及實施部門單位，規定應急預案評審與更新方式等。
3.應急預案解釋部門。明確應急預案的批准、印發機關和解釋部門。
4.應急預案實施時間。明確應急預案實施或者生效時間，一般從印發之日起施行。
（九）附件
各種表單和說明文件，包括操作手冊、指揮機構組織結構圖、應急部門通信方式、指揮部成員聯繫方式、人員疏散地圖、資源位置圖、緊急設備使用說明等。
二、應急預案的要素
應急預案無論何種內容格式，以下幾個要素是必不可少的：①應急預案基本情況。對所指向的突發事件應急管理作必要說明。②應急組織機構與職責。應急主體所應承擔的責任、工作內容及相互關係。③應急預防準備情況。對所指向的尚未發生（潛在）的突發事件採取的應急預防準備和控制措施。④基本應急程序。針對發生不同級別突發事件的分級響應和應急處置程序。⑤應急保障。應急處置中的人財物等資源保障及損失耗費承擔主體。⑥恢復善後程序。應急行動結束後所需的一切清理和恢復行動。
第四節 應急預案的現狀和發展趨勢
由於我國目前許多地區還沒有真正建立統一的應急預案體系，加之各種突發事件具有突發性、連鎖性等特點，現有的應急預案暴露出的問題日益突出，已不能適應日漸增多的突發事件處置的需要。因此，如何加強應急預案建設，是當前亟待解決的問題。
一、應急預案的現狀
安全事故猛於虎，小的事故可以使一個家庭破裂，大的事故可以使一個行業、一個地區甚至一個國家癱瘓。例如，美國的「9·11」恐怖襲擊使全球為之震動，人人觸目驚心。遼寧阜新孫家灣煤礦「2·14」特大瓦斯爆炸事故，造成214人死亡。四川南充「9·27」水上特別重大事故，66人遇難，致使53戶家庭破碎、69名孩子失去父母。應急預案是事故發生時進行緊急行動、採取救援措施的基本依據，是安全生產工作的重要組成部分。應急預案制定得好，準備充分，救援及時，就能減少損失和降低人員傷亡。特別是在社會發展日益多元化的今天，應急救援行動參戰力量更加多樣化，現場情況瞬息萬變，編制有效的應急預案，對到達現場後迅速、準確展開救援，提高救援成功率具有非常重要的作用。
應急預案是針對重點地區、重點單位或部位可能發生的安全事故或其他災害，根據應急救援的指導原則和戰術原則，以及現有裝備而擬定的。因此，在制定應急預案時最重要的是要把握好實事求是這個原則，才能達到在安全事故或災害現場發揮作用這一基本目的。然而，目前某些單位在制定應急預案時沒有把握好這個原則，反而凸現出一些誤區和問題。
（一）應急預案內容不詳細
主要表現在對救援力量部署、救援方案、注意事項等方面的內容模糊、混亂不清。有些應急預案在救援力量進退路線的安排部署上，有救援路線、無退防路線，交代了各救援力量的任務分工，卻忽視了相互間的救援協同；有些應急預案在救援方案上，通常只選定救援方式，卻沒有對救援現場進行估算；有些應急預案在注意事項上沒有做到根據單位具體性質提出具體的注意事項，而是千篇一律。
（二）應急救援步驟制定格式化
一般表現在制定救援對策時，往往把各救援力量在現場的救援行動交代得過細，如救援中心的力量什麼時候到達現場、現場救人採取什麼方法、救援時哪些人利用哪些救援工具等問題布置得太具體，卻忽略了事故現場瞬息萬變的發展規律和計劃指揮與臨場指揮的關係，反而失去了實際意義。
（三）事發現場設定過於簡單
事故設定是應急預案制定的關鍵環節之一，對救援力量部署、施救對策等內容起著決定作用。如果事故設定過於簡單，如只確定一個事故點或者是不設置事故發展變化中易引起的次生災害（如危化品的燃燒、壓力容器的爆炸、建築物的倒塌、人員連續傷亡、被困情況變化等），整個應急預案就顯得過於簡單，不能充分估計事態發展，不能起到做好打大仗、打硬仗、打惡仗的準備作用，對平時的應急救援訓練工作的指導意義也就不強。
（四）不同應急預案間脫節
對於一些較大規模、較大影響的事故，應急救援中心、轄區單位和當地會制定同一地點、區域的應急預案，但是如果制定單位在制定過程中沒有做好統一、銜接和溝通工作，往往就會造成力量部署如停車位置、事故現場設置、救援和退防路線的設置相衝突甚至任務分工不協調等問題。一旦出現應急救援中心調動多種力量作戰時，就很可能造成作戰任務重疊或者應急救援中心制定的應急預案失去作用。
（五）各級各單位編制應急預案時側重點不突出
同樣是在編制同一類事故的應急預案過程中，應急救援中心和相關單位在編制時由於把握不好出發點，重點不突出，難免出現雷同，甚至是「拿來主義」，使不同單位制定的應急預案基本一個樣，失去了具體的指導意義。
針對應急預案中存在的諸多問題和待完善之處，必須加強演練，確保取得實效。近年來，各級各部門各有關單位不斷加強應急預案演練工作，但由於各種原因制約，依然存在多方面的問題，如應急預案演練方案比較簡單、呆板、僵化、不符合實際，演練時組織鬆散、員工參與不夠、針對性不強等。具體有以下幾個方面。
（一）認識不足，應付了事
為了搪塞和應付上級有關部門的檢查，某些部門所制定的應急預案只是對本單位原有制度中應急預案條例或是上級下發的應急預案範本進行簡單的修改或是照搬照抄，沒有結合實際，常常出現外部環境或是部門結構發生重大改變，而應急預案仍是老面孔，將安全重於泰山當做口號，缺乏足夠的思想認識。有些員工心存僥倖心理，認為發生突發事件的概率很低，一般不會發生在自己身上。
（二）職責不清，內容僵化
應急預案必須分工明確，職責清楚。一般應儘量把職責明確到崗位，而不是像有些應急預案將職責明確到人，看來好像分工到位，職責清楚，但如果發生人員變化，該應急預案就成了一紙空文。有些應急預案在制定時，內容簡單、僵化，隨著外部環境和誘發案件的因素發生改變，原來制定的應急預案應急處置方法早已不適應新時期安全防範思路；有些應急預案中能設想出不同的突發情況，但提出的應對方法卻十分簡單，甚至不同突發事件中，作出的應對動作都相同。
（三）制定的多，開展的少
在檢查中發現有一些應急預案制定了，僅放在檔案裡做做樣子，以備相關部門來檢查。演練記錄也是千篇一律，演練記錄中多次出現相同的演練科目、演練過程和演練結果。而且在查閱演練的圖片資料及演練視頻資料時，往往發現沒有演練，甚至多年未組織演練，有演練的也是擺擺樣子，走走過場。
（四）注重防範，缺乏防護
演練中大部分人員均注重加強防範，但由於缺乏對部門防護設施的認識與了解，不知道部門的安全防範設施在什麼情況下能對人身和財產安全起到有效保護，什麼情況時應該要及時對自身安全進行防護。真正發生突發事件時，面臨的情況要比演練更複雜、更多樣。
（五）參與不夠，協作不足
應急預案的制定和演練，針對的是一個部門（單位）的實際情況，關係到部門（單位）每一個人，如果沒有全盤考慮，應急預案的制定就比較粗糙或帶有局限性。目前，在應急預案演練之前一般都會提前進行通知，防止出現不必要的恐慌，也為了確保應急預案演練的順利進行。但有的人員會提前離開或者在演練時在崗位上無動於衷，參與意識不夠。也有在綜合性大樓內演練時一個部門在演練，其他的部門還照樣工作不管不問，好像樓內發生的事情與其沒有太多的關係，真正發生突發事件時，後果不堪設想。
（六）演練鬆散，嚴謹不足
應急預案的編制和演練是基於對可能發生的突發事件進行真實模擬和假想。突發事件發生時，真實情況比假定的要複雜得多。而參與演練的人員有的往往是隨大流漠不關心，譬如有的人在參加逃生演練時還滿臉笑容，有的負責現場疏散引導的員工自己先跑忘了職責，組織者演練結束時不點評總結，草草收場，使得演練效果不好。
二、湖南省應急預案體系建設情況
湖南省在應急管理工作中始終堅持應急預案先行的原則，強化應急預案編制，加強應急預案管理，取得了顯著成效。截至2009年底，已編制發布省總體應急預案1件、省專項應急預案33件、省部門應急預案52件；全省14個市（州）122個縣（市、區）全部編制完成總體應急預案，發布市級專項應急預案398件、部門應急預案561件，發布縣級專項應急預案3065件、部門應急預案3153件；全省95%的鄉鎮街道編制應急預案近1萬件，長沙等9個市（州）還推進村（居）委會（社區）應急預案編制工作；企業、學校等基層單位應急預案編制工作卓有成效，其中湘潭等5個市（州）境內國有及國有控股企業已全部完成應急預案編制工作，衡陽、懷化境內非國有企業已全部完成應急預案編制工作，益陽等3個市（州）境內所有學校已全部完成應急預案編制工作，全省共編制各類應急預案21萬餘件。目前，全省應急預案體系基本形成，並在防範和處置各類突發事件中發揮了不可替代的作用。近幾年，全省每年發生各類突發事件20餘萬起，每年啟動各類應急預案2300多次。
湖南省應急管理辦公室在編制應急預案過程中積累了一些經驗，《中國應急管理》雜誌曾進行專題刊載。在全國基層應急管理工作座談會上，湖南省應急管理工作辦公室被國務院應急管理辦公室確定為唯一一個省級單位作了典型發言。其主要做法是：一方面加強省級應急預案的審核把關，抓緊完成應急預案編制任務；另一方面，加強對市（州）和各部門（單位）應急預案編制的督促指導，始終把握應急預案編制工作的主導性。
（一）落實工作措施
應急預案編制工作涉及面廣、任務重、要求高、難度大，必須組建強有力的工作班子承擔此項工作。為此，省政府成立了由常務副省長掛帥，省政府秘書長、分管副秘書長具體負責的應急預案編制工作小組，並從省直有關部門抽調專業人員參加應急預案編制工作。省應急管理辦公室組建後，又明確了2名工作人員專門負責應急預案編制工作。各市（州）政府和省直部門的主要領導親自抓，分管領導牽頭組成應急預案編制小組具體抓好這項工作。各地各有關部門對應急預案編制工作做到人員抽調優先、經費安排優先、設備添置優先。全省各級各部門共成立應急預案編制工作小組137個，各級財政撥付應急預案編制專項經費436萬元。省政府對應急預案制定工作實行領導責任制、目標考核制和責任追究制，將應急預案體系建設納入應急管理工作目標考核的重要內容，每年對市（州）政府和省直應急預案編制牽頭部門和配合單位進行考核評比，對領導不力、責任不到位，以致延誤工作的，視同「不作為」加以追究，有效地促進了應急預案編制工作。各級應急辦對應急預案編制人員實行「四定」，即定崗位職責，定編制任務，定編制質量，定考核指標，極大地增強了工作人員的主動性和責任感。
（二）嚴格審核把關
省應急管理辦公室對各部門報送的專項、部門應急預案，按照「看得懂、記得住、用得上」的編制原則，從政策內容、文字、體例格式等方面嚴格審核把關，避免差錯，審核的文字量達到256萬多字。同時在實際工作中，努力做到使各類應急預案與上級應急預案特別是國家應急預案相配套，吃透其精神和要點，吸取其精華，儘量在框架體系、主要內容上與上級應急預案銜接，做到上下結合。不同層次、類型應急預案之間相銜接，特別是專項、部門應急預案涉及的部門職能必須協調一致，避免發生矛盾和政策衝突，涉及的處置程序和措施必須相互結合關聯，避免不協調和交叉重複。2006年來，省應急管理辦公室召開應急預案評審和協調會61次，協調解決各類問題837個，確保了應急預案的科學性、合理性以及與實際情況的符合性，促進應急預案之間的有機銜接。
（三）加強督促指導
省政府先後印發了《湖南省突發公共事件應急預案編制工作指南》、《湖南省突發公共事件應急預案編制工作實施方案》、《湖南省突發公共事件應急預案編制管理辦法》、《湖南省專項、部門應急預案編制工作規範》、《湖南省基層單位應急預案基本框架和要素》等文件，從應急預案的體系構成、編制管理程序、結構框架、編制要求、呈批手續、體例格式等作出了明確規定。此外，編寫了《應急預案簡明操作手冊》和《基層單位應急預案參考文本》。這些文件資料為各級各部門編制和管理應急預案提供了較為科學的方法和參考藍本，收到了較好的效果。2006年來，省應急管理辦公室舉辦了8期應急預案編制工作培訓班，受訓人員為各地各部門各單位分管領導和應急預案編制人員。培訓中主要針對如何提高對應急預案及應急預案編制的認識，應急預案的基本要素，應急預案編制中常見的錯誤以及應急預案管理的內容、主體、責任等問題，並結合剖析質量好的和質量差的應急預案進行一一講授。同時採取課堂互動、專題講座、應急預案演練、現場模擬、案例分析等方式，豐富授課內容、開闊學員視野、增強培訓效果、提高教學質量。全省各級各部門舉辦了237期應急預案編制管理培訓班，培訓人員15760人次。此外，省應急管理辦公室深入市縣、企業、學校開展實地調研指導，幫助基層單位編制實用的應急預案，並積極推介先進典型，以點帶面。先後選擇了長沙市嶽麓區鹹嘉新村社區、衡南縣硫市鎮、郴州市北湖區桂門嶺社區、衡陽鋼管集團公司、長沙財經職業中專學校作為編制基層單位應急預案試點，指導他們制定各類應急預案。如指導鹹嘉新村社區修訂完善消防安全、大面積停水、食物中毒、防盜、突發疫情、公共設施安全事故等12個應急預案，進一步提升了社區應急管理工作水平。這些應急預案具有「針對性強、內容簡潔、措施實用、實施便捷」的特點，成為全省乃至全國基層社區編制應急預案的參考藍本。
三、應急預案的發展趨勢
隨著社會的不斷進步，政府統一指揮的應急救援協調機構、專業化的緊急救援隊伍、精良的應急救援裝備、完善的應急預案等，已成為國際社會應急預案體系的基本運作模式。實踐證明，應急預案在有效應對處置突發事件，減少和控制事件人員傷亡和財產損失方面發揮了重要作用，成為維持國家應急管理能夠正常高效運行的重要支撐體系之一。
針對在編制應急預案過程中出現的一些問題和應急活動中暴露出來的一些缺陷，各級各部門各有關單位切實加強了應急預案編制管理工作，呈現出良好的發展趨勢。
（一）不斷改進應急預案的內容
我國已有的應急預案存在的一個共同性問題是內容簡單，缺乏可操作性，針對性不強。應急預案應當根據有關法律、法規、規章的規定，針對突發事件的性質、特點和可能造成的社會危害，具體規定應急組織指揮體系與職責和突發事件的預防與預警機制、處置程序、應急保障措施以及事後恢復與重建措施等內容。
英國、美國和加拿大三國的應急預案內容豐富詳細，具有很強的可操作性和針對性。借鑑這些國家的經驗，完善我國應急預案的內容，應當從以下5個方面入手：第一，應急預案中應當有對風險的總體描述。例如，制定某一地區的總體應急預案時，應當對該地區存在的所有風險進行總體描述；制定部門應急預案時應當對部門應急預案所針對的某一突發事件的風險進行概括描述。第二，應急預案的內容應當有情景描述，而不是簡單地羅列必要的內容。這就要求在制定應急預案時充分吸取經驗，充分發揮想像，設想出有可能發生的若干情況。第三，注意不同主體制定的應急預案內容之間的協調。一般而言，突發事件的應對工作不可能由單一的部門（單位）單獨完成，需要許多部門（單位）的配合。因此，應急預案的內容應當體現出與其他有關部門（單位）制定的應急預案內容之間的協調，包括部門應急預案、專項應急預案與總體應急預案之間的協調、上下級政府制定的總體應急預案之間的協調、上下級政府部門制定的部門應急預案、專項應急預案之間的協調，以及同級部門（單位）制定的應急預案之間的協調。第四，明確應急管理機構、應急隊伍、應急活動中的有關組織及其義務，特別是應當列明這些機構及其主要工作人員詳細的聯繫方式。第五，詳細規定應急預案的修訂與演練。應急預案應當詳細規定修訂的條件、程序以及演練等內容。通過演練使應急預案獲得生命力，通過應急預案的修訂使其獲得時效性。
（二）完善應急預案的編製程序
我國應急預案編製程序應當包括以下基本步驟：
1.成立應急預案編制小組。這是應急預案編制工作的重要環節，對實現應急管理的基本原則具有很重要的作用。同時，為各個應急部門提供了一個非常重要的協作與交流機會，有利於統一應急各方的觀點和意見。應急預案編制小組的成員一般應包括：行政首長或其代表，應急管理部門，消防、公安、環保、衛生、市政、醫院、醫療急救、衛生防疫、郵電、交通管理等有關部門；廣播、電視等新聞媒體；法律顧問、有關企業以及上級政府或應急機構代表和技術專家等。應急預案編制小組的成員確定後，須確定編制計劃，明確任務分工，保證應急預案編制工作的科學有序。
2.風險分析和應急能力評估。風險分析是應急預案編制的基礎。風險分析的結果不僅有助於確定應急工作重點，提供劃分應急預案編制優先級別的依據，而且也為應急準備和應急響應提供必要的信息和資料。風險分析包括危險識別、脆弱性分析和風險評估。
危險識別的目的是識別可能存在的重大危險因素，分析本地區的地理、氣象等自然條件，以及工業和運輸、商貿、公共設施等的具體情況，總結本地區歷史上曾經發生的重大事故，來識別出可能發生的自然災害和安全事故等突發事件。
脆弱性分析要確定的是：一旦發生突發事件，最容易受到衝擊破壞的地區或單位，以及最可能出現波動或激變的環節。脆弱性分析結果應提供下列信息：受事故或災害嚴重影響的區域，以及該區域的影響因素（如地形、交通、風向等）；預計位於脆弱帶中的人口數量（如居民、職員、敏感人群等）和類型（如醫院、學校、療養院、託兒所等）；可能遭受的財產破壞，包括基礎設施和運輸線路；可能的環境影響；可以標明最需要保護的地區、單位和人群。
風險評估是根據脆弱性分析的結果，評估突發事件發生時，造成破壞（或傷害）的可能性，以及可能導致的實際破壞（或傷害）程度。通常可能會選擇對最嚴重的情況（特大事件）進行分析。風險分析可以提供下列信息：發生事故和環境異常的可能性，或同時發生多種緊急事故的可能性；對人造成的傷害類型（急性、延時或慢性的）和相關的高危人群；對財產造成的破壞類型（暫時、可修復或永久的）；以及對環境造成的破壞類型（可恢復或永久的）。
應急能力評估是依據風險分析的結果，對已有的應急資源和應急能力進行評估，包括城市和企業應急資源的評估，明確應急救援的需求和不足。應急資源包括應急人員、應急設施（備）、裝備和物資等；應急能力包括體制和機制運行狀況與人員的技術、經驗和接受的培訓等。應急能力評估還應注意發現應急體系中的缺陷和不足。編制應急預案時，應當在評價與潛在危險相適應的應急資源和能力的基礎上，選擇最現實、有效的應急策略。
3.編寫應急預案。應急預案的編制必須基於重大事故風險的分析結果、參考應急資源需求和現狀以及有關法律法規要求。此外，應急預案編制時應充分收集和參閱已有的應急預案，包括上級部門的應急預案、所在地區的總體應急預案等，以最大限度地減少工作量和避免應急預案的重複和交叉，並確保與其他相關應急預案的協調和一致。
4.應急預案評審。為保證應急預案的科學性、合理性以及與實際情況的符合性，應急預案必須經過評審，包括組織內部評審和專家評審，必要時請上級應急機構進行評審。
5.應急預案的批准和發布。應急預案經評審通過後，應當報有關部門批准，批准後進行正式發布和備案。一般情況下，各級政府的專項應急預案，應當經同級政府批准同意，由同級政府發布。部門應急預案和專項應急預案應當報行政主管部門備案。企事業單位的應急預案由單位領導批准，自行印發，並應報行政主管部門備案。例如，某省政府各部門、各單位及中央駐地方企事業單位、各區（市）人民政府、全省區域內各高等學校制定的破壞性地震應急預案，須按有關規定報該所屬地地震局備案；各設區市制定的破壞性地震應急預案必須經本級人民政府批准後，報該省地震局備案。
（三）重視應急預案的修訂
應急預案修訂的重要性並不亞於應急預案的編制。由於客觀情況經常發生變化，只有及時對應急預案進行修訂，才能更有效地應對突發事件。《中華人民共和國突發事件應對法》規定，應急預案制定機關應當根據實際需要和情勢變化，適時修訂應急預案。但對應急預案修訂的條件、程序等問題未進一步規定。
出現以下情況，一般應當修訂應急預案：第一，發現了新的風險或者有情況顯示一項應急預案已經過時。第二，從突發事件中獲得的經驗教訓。突發事件的發生往往會暴露出一些之前沒有注意到的風險，或者表明需要更好的應急程序，或者應當將某些組織納入應急預案中。第三，從應急演練中獲得的經驗教訓。從應急演練中獲得的經驗教訓與突發事件相同。不同之處在於應急演練是人為控制的，特別設計以檢驗應急預案的程序，並且可以不斷重複直到合理的安排產生為止。第四，組織機構及其程序、技術系統發生變動。第五，關鍵工作人員發生變動。應急預案包括附則，必須不斷地反映關鍵工作人員的變動，包括姓名、職務以及聯繫方式等。第六，有關的法律規定被修改，或者制定了新的法律規定，需要修訂應急預案。應急預案至少應當每年定期修訂一次，如果當年發生了突發事件、進行了應急演練、組織機構變動等，還應當及時修訂應急預案。應急預案的修訂應當由制定者負責。應急預案修訂後，應當及時公布。