原創 | 規劃改革背景下的土地儲備規劃及計劃編制探析

近年來，國家陸續出臺規範、優化土地儲備機構及土地儲備資金來源利用等相關政策文件，再加上土地管理法修訂，明確土地徵收範圍嚴格限制為兩類用地，一是基礎設施等公益性用地，二是城鎮建設用地範圍內成片開發用地。地方政府不能再像以往那樣隨意徵地，能夠徵地用於經營性用地的空間範圍被嚴格限制，且要求成片開發。這些新的規範及政策要求將對土地儲備對象和規程產生直接影響。

在儲備資金使用及儲備對象雙緊約束的大背景下，國家要求加強土地儲備規劃及計劃性管理。2018年1月，國土資源部、財政部、中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會聯合修訂了《土地儲備管理辦法》，明確提出「各地應根據國民經濟和社會發展規劃、國土規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃等，編制土地儲備三年滾動計劃，合理確定未來三年土地儲備規模，對三年內可收儲的土地資源，在總量、結構、布局、時序等方面做出統籌安排，優先儲備空閒、低效利用等存量建設用地」。2019年3月，廣東省自然資源廳結合國家2018年發布的新修訂版《土地儲備管理辦法》，首次在政策文件中明確要求各地除完成年度儲備計劃及三年滾動計劃外，還需開展五年中期儲備規劃，進一步加強儲備工作的計劃性及規劃性。

從目前大多數地方的實踐來看，土地儲備工作缺乏科學性和整體性。一是在土地儲備的運作過程中，存在項目選址定點的隨意性；二是儲備工作圍繞一個個零散的項目轉，純粹以需求確定土地的儲備和供應，具有較大的盲目性。因此，科學合理編制土地儲備規劃十分必要。

本文結合規劃改革的新要求，對土地儲備規劃的編制思路、內容和方法進行探析，並基於我司開展的東莞、佛山等地的工作實踐對規劃編制和實施提出建議，以期為各地組織開展土地儲備規劃編制和實施工作提供啟示與參考。

一、規劃改革的新要求

1、落實國民經濟和社會發展規劃的要求，做好年度計劃與發展規劃的銜接

2018年，《中共中央國務院關於統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》提出，堅持下位規劃服從上位規劃、下級規劃服務上級規劃、等位規劃相互協調，建立以國家發展規劃為統領，以空間規劃為基礎，以專項規劃、區域規劃為支撐，由國家、省、市縣各級規劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的國家規劃體系。專項規劃原則上限定於關係國民經濟和社會發展全局且需要政府發揮作用的市場失靈領域。土地儲備規劃作為專項規劃，應落實國民經濟和社會發展目標，圍繞發展規劃提出的重點任務，制定細化落實的時間表和路線圖，提高針對性和可操作性。

2、以國土空間總體規劃為基本依據，不得突破規劃的強制性內容

2019年，《中共中央 國務院關於建立國土空間規劃體系並監督實施的若干意見》提出，國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。土地儲備規劃要遵循國土空間總體規劃，不得違背總體規劃強制性內容。土地儲備規模、投放數量和區位要符合總體規劃在布局、規模、結構、時序上的管控要求。

3、堅持先規劃、後實施，強化規劃實施保障研究

先規劃，後實施，一張藍圖幹到底；未經法定程序批准，不得隨意調整更改各類規劃；規劃的權威性、嚴肅性在本輪規劃改革中得到進一步彰顯。2018年發布的新修訂版《土地儲備管理辦法》提出，因土地市場調控政策變化或低效用地再開發等原因，確需調整年度土地儲備計劃的，每年中期可調整一次，按原審批程序備案、報批。土地儲備規劃和計劃的編制需要做好與各部門及各相關規劃的協調銜接，創新土地儲備模式，落實好實施評估和動態調整機制，保障規劃的可實施性。

二、土地儲備規劃的編制內容和方法

1、做好家底摸查工作，科學評估土地儲備及供應情況

（1）對上一輪土地儲備規劃實施情況進行評價

包括總結上一輪規劃期間，土地儲備工作經驗；評價上一輪土地儲備規劃目標執行情況；評價規劃實施的綜合效益；提出新一輪土地儲備規劃編制建議等。

（2）有針對性地開展基礎資料收集

根據規劃編制需要，有針對性地收集相關基礎資料，包括社會經濟狀況、土地利用狀況、土地市場狀況、相關規劃計劃、生態環境狀況等方面的文字報告、圖件、資料庫和表冊資料等。

（3）全面分析與重點調查相結合

根據收集到的基礎資料，分析宏觀環境和土地利用情況，全面摸清土地儲備規模和特徵情況。包括分析城市化水平、人口狀況、產業發展等社會經濟發展情況，土地功能、結構、低效閒置用地規模、分布等土地利用現狀情況，可儲備土地的規劃用途、功能布局等規劃情況，近年來已供應土地的空間分布、土地用途、供應規模、供應方式、交易價格和開發利用等土地市場狀況，現行土地儲備運作模式、近年來土地收儲-供應等土地儲備狀況等。

同時，根據儲備數據的摸查分析結果，篩選擬儲備地塊，組織專業人員到現場實地踏勘，考察擬儲備地塊選址、未來擬發展方向等情況。

2、建立儲備潛力評價體系，構建土地儲備潛力一張圖

（1）全域全要素考慮，多維度分析，分類梳理可儲對象

將土地利用現狀圖、土地利用總體規劃圖、城市規劃圖等矢量成果圖件進行疊合分析，結合規劃參數、地形地貌、地質條件等開展土地儲備適宜性評價與空間分析，測算增量、存量可儲潛力規模。

東莞土地儲備潛力梳理思路

（2）建立多因子評價模型，對儲備土地進行分級評價

在土地收儲實際工作中，要根據實際情況，綜合考慮多方面因素擇優收儲，因此需要對土地儲備潛力進行分級評價。從收儲難度和收儲價值兩大方面考慮，構建土地儲備空間潛力分級評價指標體系和多因子評價模型，通過對影響土地收儲潛力的要素進行疊加擬合分析，對土地儲備潛力進行分級評價，篩選出綜合潛力較高的地塊，為後續土地儲備地塊劃定提供基礎。

東莞土地儲備分級思路

3、多方式預測土地儲備需求，綜合確定土地儲備任務

（1）多方式預測土地儲備需求

分析區域經濟社會發展、宏觀調控政策、土地利用與規劃、土地市場、資金運營情況等對土地儲備需求量的影響，採取相關關係模型法、趨勢分析法、分類預測法等多種預測方法對土地儲備需求量進行規模預測；綜合多種預測方法的結果，確定提出土地儲備需求量方案。

（2）多指標確定土地儲備任務

土地儲備需求需要進一步落實到土地儲備計劃和年度土地儲備任務。土地儲備計劃和實際土地儲備規模之間往往存在一定偏差，也就是有土地儲備完成度的問題。根據近幾年土地儲備計劃與實際情況的對比分析，結合土地儲備工作的推進情況，合理確定土地儲備的計劃規模。為增強土地儲備工作的可操作性，在確定土地儲備任務時，可根據情況設定任務調整係數；同時，可增設重點片區或地塊儲備指標，保障城市重點工程或重點地區的土地儲備和開發建設。

4、以落實城市發展戰略與市場需求為導向，擬定土地儲備分區與重點

（1）確定土地儲備分區

結合當地社會經濟發展情況，以「適度儲備、深度儲備、梯度儲備」的工作原則，結合轄區內建設現狀、權屬情況、歷史審批、建設需求、土地利用總體規劃、城市規劃等劃定重點儲備區、策略儲備區等。例如，東莞市土地儲備規劃圍繞「灣區都市、品質東莞」，將重大戰略平臺地區、重點產業集聚區、城際/城市軌道交通、五大河沿線、三江六岸以及市屬、鎮屬低效閒置地塊等確定為重點儲備地區，點線面結合進行土地儲備布局。

（2）劃定重點儲備單元

重點儲備單元是引導集中連片收儲、保障城市發展重點的土地收儲整備單元，需要在進行收儲時，給予重點支持，保障土地儲備的完成率。我司開展的《東莞市土地儲備規劃及計劃》項目按照「連片整合、增存統籌、國集聯動、近遠結合」的原則，在全市範圍內劃定重點儲備單元，作為未來5年東莞市實現大片區統籌收儲的重點地區。

東莞市重點儲備單元劃定參考標準

1按主導功能分類

充分考慮區域發展定位和目標，結合城市總體規劃、控制性詳細規劃，根據居住、產業、商服、公共管理和公共服務用地的主導程度和比例情況，劃定產業升級類、居住優化類、商住聚集類、產城融合類、綜合服務類五大類。

2可儲備潛力高

根據儲備潛力分析結果，將高潛力級別區域優先劃入重點儲備範圍，提高收儲可行性。單元內的可儲地塊能滿足儲備任務落實。

3規劃符合程度高

符合現行城市總體規劃、土地利用總體規劃等規劃用途和空間管制要求，或符合空間規劃編制方向，「多規合一」符合性程度高。

4土地連片程度高

以不少於300畝為連片標準，有利於統一規劃、統一收儲、統一開發配套。以道路、河流等明顯地物界線、街坊、社區等行政界線來進行邊界劃定。

5區位優越

優先考慮區位優越的地塊，包括高速路口周邊、城市快速路入口周邊，城際、城市軌道站點特別是樞紐站點周邊的地塊，以及五大河流域周邊（河流控制線外）的地塊等。

6權屬複雜度低

國有和集體土地權屬混雜程度低，土地和房屋使用權權屬主體較少，歷史遺留問題少，有利於利益協調和談判。

7拆遷建築量低

積極盤活存量用地，土地收儲應優先將現狀建築密度低、容積率小、建築老舊的地塊優先劃入重點儲備範圍。

5、遠近結合，合理確定近期土地儲備計劃安排

近期土地儲備計劃包括三年滾動計劃和年度土地儲備計劃。近期土地儲備計劃應以近期建設規劃和土地供應計劃為依據，與近期城市發展建設相協調，與地區發展需求相適應，儘量不佔或少佔耕地資源。五年規劃的地塊儲備可在三年計劃之後開展，也可同步提前開展儲備工作或作為三年計劃儲備單元的備選替換地塊。

當涉及連片收儲時，收儲的單元或地塊面積較大，情況複雜，需要擬定收儲實施策略，分期實施、逐步推進，同步做好規劃調整、規模落實、土地歸宗等工作，保障地塊的收儲入庫。

土地收儲分步實施策略示意

6、剛彈結合，完善土地儲備實施保障機制

土地儲備規劃的實施涉及土地政策、徵收補償、空間規劃、建設計劃、資金保障等各個環節，需要在機制上做好通盤的考慮。在儲備規模、結構、空間上既要保持一定的剛性，保障儲備任務的完成和重點儲備單元的收儲；也要充分考慮收儲的難度，在收儲模式與流程、部門聯動、利益統籌、實施監督、信息化建設等方面進行創新，不斷完善土地儲備實施保障機制。

三、對土地儲備規劃編制及實施工作開展的建議

1、融入城市運營理念，實現「被動」儲備到「主動」儲備轉變

土地儲備對於優化土地資源配置，發揮土地綜合價值具有重要意義。土地儲備規劃應融入城市運營的理念，使地塊的儲備服務於城市整體運營，將土地儲備與土地運營相結合，從土地運營的角度明確儲備地塊的數量、空間布局、規劃用途及開發建設時序等，實現「被動」儲備到「主動」儲備的轉變。同時，通過對儲備地塊土地運營方案收益分析，包括對儲備地塊的徵地拆遷補償費用、土地開發費用、融資費用和其它業務費用的測算，合理調整土地儲備的數量、年度儲備計劃及地塊的出讓用途，控制資金風險，促進土地儲備與出讓資金的良性循環和高效運作。

2、樹立全流程思維，從「單一」儲備計劃向「系統」開發策劃轉變

通過數量和空間上對片區的儲備地塊進行合理規劃，將城市建設發展用地需求和地塊的運營收益進行有機組合，最大程度發揮城市土地價值。同時，土地儲備實施階段應開展土地運營策劃方案研究，對營商環境、土地價格、投放運營方案等進行系統研究，實現對土地儲備從「單一」的年度儲備計劃向「系統」的宏觀儲備規劃再到微觀開發策劃轉變。

3、建立土地儲備信息系統，實現實時動態監測更新

建立土地儲備信息系統，充分利用GIS、計算機技術、現代網絡、大數據、人工智慧等相關技術，將土地儲備信息融入到國土空間信息平臺，並與電子政務信息平臺相銜接，整合計劃收儲、可收儲、擬收儲、已收儲地塊的地類、位置、範圍、面積等基礎信息和場地調查、權屬信息、項目資金等相關信息，完善數據查詢、統計分析、空間特徵表達、實時更新、監測、管理、共享等功能，實現計劃制定、土地收購、前期開發、土地供應等全流程的信息共享與服務。

文中引用了我司承編的《東莞市土地儲備規劃及計劃（2020-2024年）》的相關內容，在此對參與項目編制的領導和同事一併表示感謝！

作者簡介

劉羅軍–城鄉規劃高級工程師、註冊城鄉規劃師、註冊諮詢工程師、註冊道路工程師，現任中地城鄉規劃設計研究（廣東）有限公司總規劃師。長期從事城鄉規劃編制及研究工作，參與了粵港澳地區空間發展戰略規劃、大珠三角城鎮群協調發展規劃、珠三角城鄉規劃一體化規劃等重大區域發展規劃，以及廣州南沙、深圳大空港地區、珠海橫琴等重點功能區規劃，獲得全國優秀城鄉規劃設計一等獎3項、中國優秀風景園林規劃設計一等獎1項、華夏建設科技二等獎1項、省級優秀城鄉規劃設計獎6項、省級優秀諮詢成果一等獎1項、市級優秀城鄉規劃設計獎1項，發表論文10餘篇。目前主要從事國土空間總體規劃、各類專項規劃及詳細規劃的編制及研究工作。

☞注意：非營利性質的轉載請註明出處，商業性質的轉載請聯繫版權人。