上海市土地利用總體規劃
一、規劃編制概述. 2
(一)目的和意義. 2
(二)規劃的指導思想. 2
(三)規劃的主要任務和重點. 3
二、土地資源利用現狀. 4
(一)自然條件和社會經濟基礎. 4
(二)土地利用現狀. 5
(三)土地利用的特點. 9
(四)土地利用的主要問題. 9
三、土地利用需求預測. 11
(一)耕地需求預測. 11
(二)園地需求預測. 11
(三)林地需求預測. 12
(四)居民點及工礦用地需求預測. 12
(五)交通用地需求預測. 13
(六)水面(域). 13
四、土地利用的戰略思路. 13
(一)利用級差效益，盤活存量土地. 13
(二)搞好「三個集中」，實行集約利用. 14
(三)穩定耕地面積，實施基本農田保護. 16
(四)控制城市規模，合理配置城鎮用地. 16
(五)開發灘涂資源，增加土地後備資源. 16
今後，灘涂資源利用強調「在保護中開發，在開發中保護」，特別要處理好灘涂開發與溼地候鳥保護之間的關係，動態地保護好崇明東灘近340平方公裡的溼地候鳥自然保護區。. 17
(六)開展土地整理，增加有效耕地面積. 17
五、土地利用的總體規劃方案. 17
(一)土地利用的目標和基本思路. 18
(二)土地利用規劃方案. 19
(三)土地利用分區. 21
六、規劃實施措施. 27
(一)發揮規劃的指導作用. 27
(二)強化規劃的宏觀控制. 27
(三)貫徹調整挖潛的戰略思路. 28
(四)更新土地利用方式. 29
(五)建立穩定基本農田規模和提高耕地質量的保障機制. 30
(六)加強規劃實施的監控管理. 31
一、規劃編制概述
(一)目的和意義
土地是人類生存和發展的基礎，是社會財富的重要源泉。社會經濟的發展要求有足夠數量的土地作為保障;城市人民生活質量的提高要求有相當數量的土地供應以支持住房建設、綠化及交通市政設施的改善;「民以食為天」，土地是源源不斷提供我們糧食、蔬菜以及各種副食品的基地。總之，土地問題是關係國計民生的大問題，人們的衣、食、住、行都離不開土地。立足於全民族的根本利益、長遠利益，立足於當代和子孫後代的生存發展，立足於國家和社會穩定的大局，從可持續發展的角度來考慮和研究土地利用與耕地保護問題，認真貫徹「十分珍惜、合理利用每寸土地和切實保護耕地」是我們必須長期堅持的一項基本國策。
上海是個特大城市，土地資源極其有限，耕地更加寶貴。邁向21世紀，上海擔負著以浦東開發開放為龍頭，儘快建成國際經濟、金融、貿易中心之一，並帶動長江三角洲及沿江地區經濟帶共同繁榮的歷史重任。隨著城市功能轉換和浦東開發的加速推進，土地資源特別是耕地資源緊缺的矛盾將更為突出。未來14年，上海市土地利用既要為浦東開發開放和上海的社會經濟建設提供用地服務，同時又要為市民的「米袋子」、「菜籃子」工程提供用地保障。因此，認真貫徹土地基本國策，正確處理好發展經濟和保護耕地的關係，科學、合理、高效地利用有限的土地，在上海顯得極為重要。
為了合理利用有限的土地資源，加強對土地利用的宏觀調控和計劃管理，平衡土地供求總量，優化土地配置，促進上海國民經濟持續、快速、健康發展和人民生活水平的不斷提高，依據《中華人民共和國土地管理法》關於「各級人民政府編制土地利用總體規劃」的規定，結合上海的實際，特編制《上海市土地利用總體規劃》。
(二)規劃的指導思想
上海市土地利用總體規劃的指導思想是：貫徹「十分珍惜和合理利用每寸土地和切實保護耕地」的基本國策，適應經濟體制和經濟增長方式的根本性轉變，控制增量，盤活存量，平衡總量，集約利用，提高效益，達到土地利用的社會、經濟、環境效益的統一，服務於上海未來的經濟和社會發展的總目標，促進經濟與社會的協調和可持續發展。
1、擺正「一要吃飯，二要建設」的關係，體現局部利益和全局利益、當前利益和長遠利益的有機結合。一是切實保護耕地，確保農業生產，特別是糧食、蔬菜和主要副食品生產必需的用地。二是保障必要的建設用地，對浦東開發建設用地、市政基礎設施建設用地、發展住宅、交通、通訊、能源和支柱產業的建設用地予以確保。三是調整土地利用結構和布局，在優化土地資源配置、提高土地利用率和產出率的同時，使人民的生產生活環境和城市自然生態環境得到顯著改善。
2、在用地供給與需求的關係上，體現供給制約和引導需求。首先是控制建設用地供應總量，在優先考慮耕地總量動態平衡和重要項目用地供求平衡的前提下，考慮其它方面的用地需求;其次是控制土地流向，在總量確保的前提下再按照產業政策供地，制約引導土地的需求，促進土地利用結構與布局的優化;第三是從嚴確定人均用地和土地利用效益指標，以保障土地供應總量目標的實現。
3、在內涵挖潛與外延擴大的關係上，體現內涵挖潛為主，促進集約利用。按照經濟增長方式由粗放型向集約型轉變的方針，土地利用方式必須由外延粗放型向內涵集約型轉變，立足存量挖潛。首先是非農建設用地要從外延增量為主轉向內涵存量挖潛為主，改變各項建設大量佔用農地及產出率低的狀況;其次是農業多種經營也要走集約發展的道路，農業內部結構調整要著力於現有果園、魚塘、經濟林的改造和管理，提高單產和質量，不佔或少佔糧田。
4、在耕地資源保護與開發的關係上，體現保護為主。雖然保護與開發作為穩定耕地的兩項重要措施，二者並不矛盾，但在目前條件下，保護現有耕地的數量與質量，與佔用一畝開發一畝，兩者效果大不一樣，所以，必須立足保護，有計劃地開發利用宜農土地後備資源。
(三)規劃的主要任務和重點
上海市土地利用總體規劃以《上海市國民經濟和社會發展「九五」計劃與2010年遠景目標綱要》確定的目標任務為依據，主要任務是圍繞土地供求總量平衡，充分分析全市7945.58平方公裡土地利用現狀和潛力，科學預測規劃期內的社會經濟發展用地需求，提出土地利用的總體目標、方向和發展戰略，確定各類用地的結構、布局和各部門的用地控制指標，制定規劃實施的政策和措施。
規劃的重點內容歸納為「一保護、二調整、三平衡、四優化」。「保護」，規劃近期是將需要穩定生產200萬噸糧食和其他副食品以及菜籃子工程用地的412萬畝農田劃為基本農田保護區，採取嚴格的保護措施;「調整」，就是從城鄉一體化的角度，盤活中心城區的存量土地，調整城鎮工業布局和利用率低下的各類用地，實行工業向工業園區集中，農民居住向集鎮和中心村集中，農田向農場和種田大戶集中;「平衡」，就是通過控制城市規模、土地挖潛和開源節流，一方面達到土地供求平衡，另一方面達到耕地總量動態平衡;「優化」，就是按照社會、經濟、生態環境對土地的需求，持續、集約、高效利用土地資源，逐步實現土地資產利用效益和土地利用結構的雙優化。
上海市土地利用總體規劃是全市土地資源利用管理的指導性文件。規劃內容體現整體性和協調性。一是根據國發(1996)18號通知精神，在城市進行各項建設活動中，城市總體規劃與土地利用總體規劃相協調，兩者有機結合，各有側重。二是土地利用的近期規劃和中長期規劃合理銜接。三是市、縣(區)、鄉(鎮)三級土地利用總體規劃完整統一，互為補充。市級土地利用總體規劃是宏觀的、戰略的、政策的指導性規劃;縣(區)土地利用總體規劃是宏觀與微觀的結合;鄉(鎮)級土地利用總體規劃是定性、定量、定位的微觀性具體規劃。四是規劃實施體現權威性、科學性、可操作性，有利於理順體制、完善機制、健全法制，實現土地利用總體規劃確定的調控目標。
本規劃研究工作從1992年開始，規劃基礎年為1996年，規劃期限為2010年，並展望2030年。
二、土地資源利用現狀
(一)自然條件和社會經濟基礎
上海地處我國南北海岸線中段，長江入海咽喉，位於北緯
30。40，～31。53，，東經120。51，～122。12，，東臨東海，西接江蘇、浙江二省，北臨長江口，南至杭州灣。區域土地總面積根據上海市土地利用現狀調查結果為7945.58平方公裡。其中，長江水面面積1106.98平方公裡，佔13.93%。扣除沿海灘涂等未利用土地和長江水面面積的全市陸域土地總面積為6377.10平方公裡。
上海屬北亞熱帶海洋性季風氣候。年平均氣溫15～16。C，年降水量約1100毫米，日照時數1800～2200小時，無霜期225～235天。受東南季風影響，上海地區氣候溫和，雨量充沛，光熱協調，四季分明。一般春季溫涼多雨，夏季炎熱溼潤，秋季多晴少雨，冬季低溫乾冷。上海大地構造屬江南古陸的東北延伸地帶。長江每年夾帶約5億噸泥沙下洩，在長江口海岸淤積成灘。上海成陸面積的大部分是近2000年來泥沙衝積而成的三角洲平原。根據成陸特徵，上海分為西部湖積平原、中部浦江平原、東部濱海平原和河口三角洲等4個地貌類型。地勢低平坦蕩，河湖水面廣闊，土壤富饒肥沃，構成上海土地資源的主要特徵。
上海優越的地理區位和良好的自然條件，為土地利用提供了有利的自然基礎。從濱海漁村到南宋鹹淳三年(1267年)設立上海鎮，1292年設立上海縣，再到1927年正式設立上海市，上海土地開發利用有悠久的歷史。解放後40多年來，上海人民積極開發土地及其它自然資源，使上海成為我國最大的經濟中心城市和最大的工商業港口城市，工農業生產、城市建設和社會發展都取得了令人矚目的成就。上海市土地面積佔全國土地面積的0.07%，人口佔全國的1.13%，1995年，國內生產總值佔全國的4.2%，港口貨物吞吐量佔全國的19.6%，外貿出口商品總值佔全國的15.7%，財政收入佔全國的11.9%。從1953年到1992年40年間，上海共完成財政收入5945億元，提供給全國使用的國民收入約3330億元，出口創匯884億美元，調往全國各地工業品3500億元，港口貨物吞吐量25.56億噸，培養高等學校畢業生53.74萬人，對國家的社會主義現代化建設作出了應有的貢獻。
(二)土地利用現狀
上海土地利用現狀根據1994年航片資料統計和1996年全國土地利用現狀調查統一標準，總面積為7945.58平方公裡。依據新修訂的《中華人民共和國土地管理法》第四條規定的分類，上海土地利用分為農用地、建設用地、未利用土地三類。其構成如下：
1996年上海市土地利用現狀平衡表
| 地 類 | 面 積 | 佔總面積 比例% | |||
| 平方公裡 | 萬畝 | ||||
| 總 面 積 | 7945.58 | 1191.84 | 100 | ||
| 農 用 地 | 總計 | 5166.08 | 774.91 | 65.02 | |
| 耕 地 | 3150.77 | 472.62 | 39.65 | ||
| 園 地 | 92.66 | 13.90 | 1.17 | ||
| 林 地 | 37.36 | 5.60 | 0.47 | ||
| 牧 草 地 | 0.00 | 0.00 | 0.00 | ||
| 水 面 | 1885.29 | 282.79 | 23.73 | ||
| 建設用地 | 總 計 | 2294.64 | 344.20 | 28.88 | |
| 居民點及工礦用地 | 小計 | 1930.77 | 289.62 | 24.30 | |
| 城鎮及工礦用地 | 1057.05 | 158.56 | 13.30 | ||
| 特殊用地 | 26.17 | 3.93 | 0.33 | ||
| 農民居民點 | 517.96 | 77.69 | 6.52 | ||
| 農副業用地 | 329.59 | 49.44 | 4.15 | ||
| 交 通 用 地 | 192.44 | 28.87 | 2.42 | ||
| 水利設施用地 | 171.43 | 25.71 | 2.16 | ||
| 未利用土地 | 484.86 | 72.73 | 6.10 | ||
1、 農用地
上海農用地面積5166.08平方公裡，主要有耕地、園地、林地、水面四類
(1)耕地。全市耕地面積為3150.79平方公裡，佔全市土地總面積的39.65%。上海的耕地包括水田、旱地和菜地。其中糧田面積2333.30平方公裡，佔耕地面積的74.05%;常年菜田126.70平方公裡，佔耕地面積的4.02%。
(2)園地。全市園地面積為92.66平方公裡，佔全市土地總面積的1.17%。上海的園地以果園為主。
(3)林地。全市林地面積為37.36平方公裡，佔全市土地總面積的0.47%。林地大部分為有林地，由用材林、防護林和竹園三類組成，小部分為苗圃。
(4)水面。全市水面面積1885.29平方公裡，佔全市土地面積的23.73%。水面包括河流、湖泊、坑塘、水庫面積，其中長江水面約1106.98平方公裡，佔全市土地面積的13.93%。
2、建設用地
上海建設用地面積為2294.64平方公裡。主要有居民點及工礦用地、交通用地、水利設施用地三類。
(1)居民點及工礦用地。上海是全國工商業發達地區、人口最多城市之一，居民點及工礦用地面積為是僅次於耕地的第二大用地類型。全市居民點及工礦用地面積為1930.78平方公裡(289.62萬畝)，佔全市土地總面積的24.30%。城鎮及工礦用地1057.06平方公裡
(158.56萬畝)，佔全市土地總面積的13.30%，佔建設用地面積的46.07%。
根據1994年航片資料分析，其中中心城建成區365.66平方公裡(浦西10區278.81平方公裡，浦東城市化地區86.85平方公裡)，佔建設用地面積的15.94%;嘉定、寶山、閔行建成區用地為133.63平方公裡，佔建設用地的5.82%;六個縣城用地為40.26平方公裡，佔建設用地的1.75%;集鎮用地為302.90平方公裡，佔建設用地13.98%。農村居民點用地為712.55平方公裡，佔建設用地的31.05%。其中，農民宅基地為517.96平方公裡，佔建設用地的22.57%，在城鎮村及工礦用地中，工業用地333.70平方公裡，佔建設用地的14.54%。其中中心城工業用地66.26平方公裡，佔中心城的18.12%，佔全市工業用地的19.86%;新城建成區工業用地67.79平方公裡，佔新城用地的50.73%，佔全市工業用地的20.31%;縣城工業用地20.81平方公裡，佔縣城用地的51.69%，佔全市工業用地的6.24%;集鎮和農村居民點工業用地178.84平方公裡，佔集鎮和農村居民點用地的17.61%，佔全市工業用地的53.59%。
上海市工業用地佔城鎮村及工礦用地比例
單位：平方公裡
| 名 稱 | 城鎮村及工礦 總 用 地 | 工業用地 | 工業用地佔城鎮村及 工礦總用地比例 | 工業用地佔全市 工業用地比例 |
| 中心城區 | 365.66 | 66.26 | 18.12% | 19.86% |
| 新 城 | 133.63 | 67.79 | 50.73% | 20.31% |
| 縣 城 | 40.26 | 20.81 | 51.69% | 6.24% |
| 集 鎮 | 302.90 | 178.84 | 17.61% | 53.59% |
| 農村居民點 | 712.55 | |||
| 合 計 | 1555 | 333.70 | 21.45% | 100% |
| 中國部級標準:工業用地佔建設用地比例15％，最高不宜超過30％。 | ||||
(依據1994航片資料)
(2)交通用地。包括鐵路、公路、港口、民用機場和農村道路用地，面積為192.44平方公裡，佔全市土地總面積的2.42%。
(3)水利設施用地。全市水利設施用地總面積為171.43平方公裡，佔全市土地總面積的2.16%，主要包括溝渠、水工建築物用地。其中溝渠用地142.43平方公裡，水工建築物用地29平方公裡。
3、未利用地
上海未利用地面積484.86平方公裡，佔全市土地總面積的6.10%，主要有河灘和灘涂、葦地等。在崇明的灘涂資源中有適宜發展白山羊的牧草地約15平方公裡。
(三)土地利用的特點
1、土地利用率高
土地資源歷來是人類重點開發和利用的自然資源。長期以來上海各用地部門通過各種途徑提高土地的利用率和利用效益，而且採用多種方法加速利用成陸過程中的土地後備資源。在城市經濟高速發展的影響下，全市6377.10平方公裡的陸域土地資源已幾乎全部利用。
2、土地肥沃，宜農耕地比例高
上海地區沿江濱海，地勢坦蕩低平，氣候溫暖溼潤，土壤肥沃，耕地複種指數高，平均達165%。優越的自然條件對上海郊區土地資源的開發利用提供了有利的自然基礎，也為上海農業多樣性發展提供了條件。
3、灘涂資源豐富
上海的江、海岸線長達448.66公裡，其中30%的岸線屬於淤漲岸段，由於長江每年裹挾著巨量的泥沙，在長江口和杭州灣北岸沉澱淤積，為上海的灘涂發育提供了基礎，平均每年可形成20多平方公裡灘涂，這是上海土地的重要後備資源。
(四)土地利用的主要問題
1、土地資源總量有限，後備資源不多，供求矛盾日趨尖銳。
上海是大城市、小郊區，土地面積只佔全國土地面積的
0.07%。在全國特大城市中，上海市土地面積只及北京市面積的37.7%，為天津市面積的56%。全市陸域面積利用程度已經很高，隨著浦東開發開放，城市建設將引起對土地需求的持續增加。由於灘涂圍墾周期長，而且需要巨額投入，增加土地總量有限，因此，上海市土地資源的供求矛盾日趨突出。
2、農用地減少，耕地生態環境質量下降
根據農業部門統計，1981年，全市農業用地共4204.01平方公裡(630.60萬畝)，1996年，全市農業用地共3280.81平方公裡(492.12萬畝)。15年間，全市農業用地減少923.20平方公裡(138.48萬畝)，平均每年減少9.23萬畝。上海的農業用地60%以上是耕地，農業用地減少的大部分是耕地。而且由於工業「三廢」汙染未從根本上解決，加上郊區鄉鎮工業的發展，使汙染源擴散，造成部分地區水土汙染，土壤耕作層變淺，理化性能變差，農業生態環境逐漸惡化。農用地減少，耕地生態環境質量下降與提高土地產出率、實現農業的可持續發展之間存在內在的矛盾。
3、土地利用的結構和布局不夠合理
(1)林地比例過低，發展林業的潛力尚未充分發揮。上海地處平原，利用大片耕地營造用材林來擴大林地面積固然不足取，但林地具有重要的生態效益，營造一定比例的防護林對改善農業生態環境、減輕自然災害和環境汙染的危害，以及淨化和美化人民生活環境都有不可忽視的作用。上海現有林地37.36平方公裡(5.60萬畝)，佔全市土地面積的0.47%，林木覆蓋率只有5.40%，與國家森林法規定平原地區林木覆蓋率應達10%以上的要求差距過大，與發達城市的林木覆蓋率差距甚大。
(2)交通用地不適應經濟的發展。交通是整個社會經濟的動脈。上海雖已建成四通八達的交通網絡，但交通用地只佔全市土地面積的2.42%，比例過小。不少公路和橋梁標準不高，不但影響車速，而且限制通過能力。許多交通幹道穿鎮而過，居民集鎮沿道路兩側分布，幹道與幹道之間、幹道與鐵路之間沒有立交工程，有不少車流不能順利通過的「瓶頸」地段，常常造成堵車現象，既影響城鄉經濟聯繫，又浪費了運力與能源。因此增加交通設施用地，發展現代化交通勢在必行。
(3)市區人口和工業過分集中，土地載負量極其沉重。10個老城區土地面積278.81平方公裡，只佔全市土地面積的3.51%，卻集中了全市52%的人口。以1996年戶籍人口計算的人口密度，每平方公裡達22634人，其中黃浦區58964人，南市區60049人。中心城區用地結構中，商業、服務用地佔3.4%，低於發達國家城市10個百分點;工業、倉儲用地佔26.73%，高於發達國家城市14個百分點;市區人均道路僅2平方米，為倫敦的1/10，巴黎的1/4，莫斯科、東京和北京的1/3;住宅用地、公共建築和城市綠化用地也都偏低。由此帶來交通擁擠、環境汙染，居民住宅、工廠和第三產業發展之間的用地矛盾突出。
(4)郊區城市化水平不高，郊區工業和農村居民點布局分散，影響土地利用效率。目前郊縣縣城人口一般在5萬人左右，與大都市的衛星城市不相適應;郊區城市化水平為37%。上海郊區204個鄉鎮，每個鄉鎮有一個或多個工業點，工業布局分散，工業用地191.17平方公裡，佔全市工業用地的57.29%，工業產值只佔全市工業總產值的30%，土地產出率約為市區工業用地產出率的1/3。郊區農村居民382萬人，佔全市人口的27.98%，分散居住在5萬多個農村居民點，用地712.55平方公裡，佔全市居民點及工礦用地面積的36.9%。由此說明，郊區調整工業和農村居民點布局，提高產業和人口集聚程度，提高郊區的城市化水平，是提高土地利用率的潛力所在。
三、土地利用需求預測
根據遠景規劃綱要提出的奮鬥目標，對各類用地需求作如下預測：
(一)耕地需求預測
上海區域位置特殊，耕地的利用首先要滿足農業生產，特別是糧食和主要副食品生產的用地需求。
解放以來，上海市口糧自給率一直保持在60%左右，糧食自給率
40%左右。按照市委、市政府關於搞好新一輪「米袋子」，「菜籃子」工程和「郊區農民口糧自給，城市主要副食品立足郊區」的要求，通過「上海市口糧和主要副食品自給率研究」，確定到2010年，全市口糧自給率繼續保持60%，產量200萬噸;蔬菜自給率80%，產量123萬噸;豬肉自給率55%，產量17萬噸;禽肉自給率90%，產量16萬噸;鮮蛋自給率60%，產量10萬噸;淡水魚自給率60%，產量8萬噸;鮮奶自給率90%，產量25萬噸。因此，上海耕地面積要確保生產200萬噸(40億斤)糧食，120萬噸蔬菜和上述主要副食品生產及其它經濟作物的用地需求。
根據1996年土地利用現狀變更調查統計，全市耕地面積3150.79平方公裡(472.62萬畝)，其中市屬常年菜地面積126.70平方公裡(19.66萬畝).奶牛飼料地43.24平方公裡(6.49萬畝)，其它主要經濟作物756.66平方公裡(113.50萬畝).目前郊區的糧食耕作模式由80年代初的一年三熟制轉變為一年二熟制，畝產穩定在700公斤左右。今後，大力發展「高產、優質、高效」的現代化農業，興建百萬畝現代農業園區，積極改造全市158萬畝中低產田，生產向集約化、現代化發展，通過實施「科技興農」，建立種苗工程、溫室工程、基因疫苗和生物農藥工程、綠色工程，糧食畝產將提高至800公斤左右，生產200萬噸糧食需要1666.67平方公裡(250萬畝)耕地。如果繼續保持近年生產狀況，郊區糧食畝產維持在700公斤左右，生產200萬噸糧食則需要1866.67平方公裡(280萬畝)耕地。生產123萬噸蔬菜，按常年蔬菜田畝產4噸標準計算，需耕地205平方公裡(30.75萬畝)。其它副食品和經濟作物的生產需要耕地120～130萬畝。
據此，至2010年，隨著城市人口的增加，人民生活水平的提高，雖然科技的發展使糧食單產進一步提高，但考慮對蔬菜和其它農副產品的生產需求增加，需要耕地面積2666.67平方公裡(400萬畝)左右。規劃從可持續發展的要求出發，把非農建設用地壓至最低限度，加上灘涂圍墾和水域利用，耕地面積總量達到動態平衡。
(二)園地需求預測
1996年土地利用現狀表明上海的園地面積為92.66平方公裡(13.90萬畝)，佔總面積的1.17%，主要分布在南匯縣、寶山區、金山區和閔行區境內。規劃從發展城市綠化系統及特色果品生產出發，適當提高園地的比重，預測全市園地至2010年增加45平方公裡(6.75萬畝)，達到137.66平方公裡(20.65萬畝)。園地面積主要通過營造濱海和灘涂園林及結合外環線綠帶中增加果園等來逐步增加。
(三)林地需求預測
上海林地基礎較為落後，1996年僅為37.36平方公裡(5.6萬畝)，佔全市面積0.47%，森林覆蓋率5.40%。綠化是生態城市的重要標誌。規劃著眼於通過發展城市綠化，改善城市生態環境，主要是建設環城綠帶，興建森林公園，增加沿海灘涂防護林和建設功能區的隔離林帶，同時在郊縣廣泛開展四旁植樹和農田林網。在布局上，郊區以農田防護林為主，城郊結合部以花卉、苗木和園藝作物為主，重點建設沿外環線的綠化帶。在吳涇、高橋、寶山等工業區，主要建設汙染隔離林帶。預測至2010年增加89平方公裡(13.35萬畝)，達到126.36平方公裡(18.95萬畝)。
(四)居民點及工礦用地需求預測
居民點及工礦用地是建設用地的主體。根據上海建成國際經濟、金融、貿易中心之一的奮鬥目標，上海將進行大規模的市政基礎設施建設和舊區改造;浦東要發揮開發開放的龍頭作用，建成外向型、多功能、現代化的新區;新城要建成能大量接納市區人口和工業的主要工業基地;郊縣要重點建設六個縣級城鎮和六大製造業中心，進行城鎮體系建設。因而，城鎮及工礦用地規模將有一定程度的增加，農村居民點隨著城市化進程的推進，用地規模將逐漸有所減少。
「九五」期間，市、縣各類工業用地增加45平方公裡(6.75畝);新增工業六大支柱產業用地6平方公裡(0.90萬畝);住宅建設用地40平方公裡(6萬畝);商業等用地4.50平方公裡(0.68萬畝);浦東新區開發建設用地100平方公裡(15萬畝);郊縣城鎮用地33.33平方公裡(5萬畝);科教文衛等建設用地20平方公裡(3萬畝)，以上各類用地淨增合計約250平方公裡(37.5萬畝)。
據此，預測1997～2000年，建設佔用土地100平方公裡(15萬畝)左右;同時農民進鎮和農村居民點宅基還耕及鄉鎮企業歸併和利用存量調整挖潛土地共約60平方公裡(9萬畝)，灘涂圍墾土地40平方公裡(6萬畝)。建設佔用農地與調整挖潛、開發新土地資源兩者相抵，基本持平。
至2010年，上海要基本形成世界大都市的經濟規模和綜合實力，基本形成現代化國際城市基礎設施構架。在經濟發展方面-形成高新技術產業群和發達的第三產業體系;在城市發展方面-形成由中心城、新城、中心鎮、集鎮、中心村構成的的城市功能形態布局和結構框架;在生活方面-居民生活質量全面提高，城市的生態環境顯著改善。在用地結構、布局、規模上將進一步適應兩個根本性轉變，其中城市建設中存量土地利用和置換將佔相當比例，工業區的土地利用率顯著提高，農村居民點歸併集中的進程加快。預測居民點及工礦用地規模為1966.77平方公裡(295.02萬畝)，總規模外延擴張趨緩，增減相抵，與1996年相比，外延36平方公裡(5.4萬畝)。
(五)交通用地需求預測
交通是城市發展的主導因素。1996年全市交通用地192.44平方公裡(28.87萬畝)，佔全市土地總面積的3.02%。改善交通狀況是上海未來14年城市建設的重點。從發揮國際大都市集聚和輻射功能的要求出發，進行連接長江三角洲和沿江城市的樞紐型重大項目建設，建設具有國際水平的深水港、航空港;從總體上形成黃浦江港區及崇明港區;擴建虹橋機場和抓緊建設浦東國際機場。規劃建設京滬高速鐵路、浦東鐵路、滬杭客運專線、滬通鐵路、乍嘉湖鐵路。市域道路要建設由快速幹道、高架、軌道交通和越江工程組成的城市立體交通;建成「三環十射」的道路系統。預測至2010年達到292.44平方公裡(43.87萬畝)，比1996年增加100平方公裡(15萬畝)。
(六)水面(域)
上海是淡水資源並不富裕的城市。上海目前水面(域)面積1885.29平方公裡(282.79萬畝)，佔全市土地面積的23.73%。未來14年，隨著經濟發展的需要，非農建設用地的擴大，將佔用一部分水面和魚塘等水域面積，但為了滿足洩洪排水和水運的需要，總的規劃原則是嚴格控制水域面積減少量。一是保證水運的需要，充分保護和合理利用部分現有水網，保留和改造現有的走馬塘、沙涇港、楊樹浦港、漕河涇、川楊河等城市河流;二是結合排洪和水利建設拓寬改造一部分郊區河流，如大治河、太浦河、金匯港、蘊藻浜等郊區河流。結合城市規模的擴大和經濟發展的需要，不斷完善和改造全市的河流網絡，提高上海地區淡水資源的蓄積量，提高河流的社會和經濟價值。
據此至2010年全市水域面積基本穩定在1899.79平方公裡(284.79萬畝)，比1996年增加14.5平方公裡(2萬畝)。
四、土地利用的戰略思路
從土地利用現狀和需求預測分析，上海土地資源的利用程度已經很高，隨著大規模經濟建設的展開，土地供求矛盾愈加尖銳。適應未來14年上海社會經濟發展對土地的需求，土地利用應走立足存量挖潛的新路。具體途徑有三：一是在土地資源深度開發上挖掘潛力，提高土地質量和土地的產出效益;二是在調整土地利用空間布局上挖掘潛力，充分利用存量土地的再開發;三是在土地資源廣度開發上挖掘潛力，加大灘涂資源開發利用的力度。為此，規劃實施按「控制增量，盤活存量，提高質量，集約利用」的土地利用基本方針，並在土地管理工作中採取六大戰略。
(一)利用級差效益，盤活存量土地
根據上海建設「一個龍頭，三個中心」的總體發展目標和城市功能的轉換，中心城區的土地必須結合產業結構調整和市區工業疏解、擴散的指向，挖潛調整，優化配置，充分利用城市土地的級差效益，盤活存量土地，騰出「黃金寶地」發展以金融、貿易為主體的第三產業和高新技術產業，改善城市環境質量，提高土地使用效益。一是深化土地使用制度的改革，商業、金融、娛樂、商品房屋、服務業、旅遊等六類用地全部納入土地有償使用的軌道。二是加快完成市區365萬平方米危棚簡屋的改造。三是搞好中心城區320萬平方米工業、商業、倉儲用地盤活存量的試點，取得經驗後穩步推開。重點做好中心城區66.26平方公裡的工業用地的置換。近期完成中央商務區3～5平方公裡內的工業用地的置換;2000年前基本完成14平方公裡核心商業區工業用地的置換和內環線104.5平方公裡內汙染較大的部分工業企業的遷建和調整，同時基本完成30平方公裡繁華商業區內分散的工業點的遷建調整;在2010年之前繼續調整內環線104.5平方公裡內工業點的同時，完成內環線兩側70餘塊工業街坊的改造。至2010年，中心城區內保留和發展三分之一無汙染的城市型工業及高新技術產業，三分之一的工廠就地改為第三產業用地，三分之一的工廠通過置換向近郊或遠郊的工業集中點轉移。這樣，中心城區將可盤活25～30平方公裡左右的土地，重點用於開發城市休閒綠地、市政公用設施用地以及商業、居住用地，使人均居住面積、商業、工業、綠化、交通用地及人口密度逐步達到合理的比例結構。
(二)搞好「三個集中」，實行集約利用
上海在向現代化國際經濟中心城市邁進中，郊區是發展輻射的黃金地帶。到2010年，隨著上海支柱產業的確立，內環線以內大工業的轉移，城市人口的疏解，國際航空港，國際樞紐港等重大基礎設施的建設，都需要在郊區佔用大量的土地。但郊區土地容量有限，必須合理利用，調整平衡。途徑是搞好「三個集中」，實行集約利用。
1、農民居住向集鎮集中。改變郊縣農民居住分散狀況，是節地挖潛的主要措施之一。1994年農村居民為382萬人，居民點佔地面積712.55平方公裡(106.88萬畝)，人均佔地186.5平方米，超過上海市1992年確定的縣、鄉級土地利用總體規劃人均用地標準(110平方米/人)76.5平方米。「九五」至2010年，要從搞好城鎮村建設布局，提高城市化水平的要求入手，按照統一規劃、分步實施的原則，逐步把目前分散的約5萬個自然村集中歸併。至2010年，規劃200萬農民進集鎮或中心村，按人均用地110平方米標準計算，可挖潛土地153平方公裡(22.95萬畝)。
2、工業向工業園區集中。按照郊區「二、三、一」的產業發展方針，郊區工業已成為上海經濟發展新的重要增長點。據上海社會經濟發展規劃，到2000年，郊區工業總產值要達到6000億元，佔全市工業總產值的50%。如按1994年郊區工業用地產出率每平方米679元計算，需要工業用地883平方公裡(132.45萬畝)，是現有郊區工業用地的4.6倍。如按1992年縣鄉土地利用總體規劃確定的人均工業用地指標50平方米/人，規劃至2000年，郊區工業總用地為344平方公裡(51.60萬畝)。
上述兩種測算結果表明，沿用外延、粗放式的用地方式，勢必加大郊縣土地供求矛盾。
出路在於調整布局，提高土地產出率，走工業向工業園區集中的道路。從根本上解決目前郊區工業布局分散、土地利用缺乏集聚規模的問題。
一是通過供地總量和供地方式的調控，中心城三分之一的工業用地轉移至市級工業區，同時將現有分散的鄉鎮村工業企業逐步向已規劃的縣鄉工業集中點集中。
二是引入土地產出率指標，確定郊縣工業用地規模。至2000年，如果提高郊區工業用地產出率達到1994年全市平均每平方米2073元的水平，則郊區工業用地規模為289平方公裡(43.35萬畝)。如把郊區工業用地產出率提高到國家級開發區工業土地產出率的一半，即每平方米土地產出率2500 元計算(據有關資料，1994年國家級開發區工業用地的土地產出率已達每平方米5000元左右)，則郊區工業用地規模為240平方公裡(36.00萬畝)。
總之，郊縣工業實施向工業園區集中的戰略轉移，與上一輪1992年縣鄉土地利用總體規劃確定的用地標準和規模相比，可節約55～80平方公裡土地。
3、農田向規模經營集中。高起點、高標準地建設現代化都市型農業，土地利用上除穩定必保的耕地面積外，還必須向規模化、集約化經營轉化。目前上海農業的土地利用與現代農業的發展有兩點明顯不相適應：一是農民的兼業化與農業的產業化不相適應。隨著鄉鎮企業逐漸成為農村經濟的支柱和農業產值佔農村社會總產值的份額逐年減少，郊區農村勞動力的七成已不再以農為主。「家家務工、戶戶種田」的兼業化格局，不符合農業作為一門獨立產業要求提高專業化、社會化程度的需要;二是超小規模的家庭聯產承包責任制與生產力的進一步發展不相適應。土地經營規模細小，地塊平均分割，作物茬口混亂，使上海農業不同程度滯留於傳統農業階段。近幾年上海郊區的農業適度規模經營已有一定發展，至今已有大戶承包、聯戶承包、合作農場、服務隊經營等規模經營單位6763個，規模經營糧田40多萬畝，佔郊區糧田面積的10%左右，佔商品糧田面積的35%左右。實踐證明，凡實施適度規模經營的糧田，土地產出率和勞動生產率都大幅度增長，經濟效益和市場競爭能力都顯著提高。如嘉定區1995年適度規模經營的單位稻麥兩熟畝產869.5公斤，比全區平均水平高7%;適度經營每勞生產的糧食，比承包散戶每勞生產的糧食高出32倍之多。507戶糧食承包大戶，平均每戶承包面積25.63畝，每畝淨收入666元，每戶全年農業淨收入17069元，比1994年增加7176元，收入水平大大高於一般務工人員水平。「九五」期間，要在堅持完善家庭聯產承包責任制的基礎上，按照土地集體所有制不變和土地所有權與土地使用權兩權分離的原則，建立集體土地農業經營權有償使用的制度，全面完成商品糧田向適度規模經營轉移，在有條件的村進行農、工分流，口糧田、責任田統一由合作農場經營。通過使農田向農場和種田大戶集中，推進糧食、蔬菜和其它經濟作物的規模經營，推進養殖業的規模經營，提高土地產出率，提高郊區農業產業化、市場化的程度。
(三)穩定耕地面積，實施基本農田保護
重視農業、重視糧食生產、重視耕地保護，是事關現代化建設全局的重大戰略問題。上海在為浦東開發開放和上海的社會經濟建設提供用地保障的同時，確保農業作為一個重要產業、作為國民經濟的基礎產業在特大城市中的地位不變，最重要的條件也是穩定耕地面積的保有量。
為此，規劃圍繞耕地總量動態平衡，實施基本農田保護戰略。按照市委、市府關於發展都市型農業，搞好「米袋子」、「菜籃子」工程的要求和確保主要農副產品穩定增長，保持糧食年總產200萬噸的生產能力，保持蔬菜和其它副食品適度自給的目標，確定基本農田保護面積412萬畝，保護率87.3%。規劃期內，將主要通過開發、整理和復墾三途徑，增加有效耕地面積。規劃實施過程中為適應經濟發展需要預留的非農建設用地，也要加以保護，在未批准徵用之前，不能閒置拋荒，並實行佔用耕地和開發復墾掛鈎的辦法。這些劃定的基本農田保護面積，通過縣(區)、鄉(鎮)兩級土地利用總體規劃逐級落實到村到戶，做到定量定位、豎牌立樁、責任到人，並運用法律的、行政的、經濟的手段，實行嚴格的動態控制。
(四)控制城市規模，合理配置城鎮用地
1996年，上海城鎮及工礦用地1057.06平方公裡，城鎮常住人口1054萬，人均用地100平方米。其中：市轄14區城鎮及工礦用地736平方公裡，常住人口904萬，人均用地81平方米。郊縣城鎮及工礦用地321平方公裡，常住人口150萬，人均用地214平方米。根據上海跨世紀的奮鬥目標，到2010年，城市建設要基本形成具有世界一流水平的中心城市格局。據此要求，土地利用規劃按照控制中心城規模，合理發展城鎮和重點鎮，積極發展小城鎮和加強中心村建設的方針，安排城鎮和中心村發展用地，用地規模進行嚴格控制。
採取總量控制、調控存量以及地域和功能相結合，突出重點的供地配置方案。到2010年，全市城鎮及工礦用地1326.05平方公裡(198.91萬畝)，總外延擴張269平方公裡(40.35萬畝)。將分中心城區、浦東新區、城郊區和郊縣四個地域，統籌安排，突出重點和充分利用存量置換的配置方案，總規模通過下達人均用地指標和內涵挖潛指標予以分解落實。
(五)開發灘涂資源，增加土地後備資源
上海濱江臨海，有大小島嶼8個，江、海岸線長達448.66公裡，其中大陸岸線171.31公裡，島嶼岸線277.35公裡，沿海0～20米等深線範圍內水域面積達7226平方公裡。由於江海邊灘不斷淤漲，灘涂資源十分豐富。建國後至1994年，上海已陸續圍墾灘涂713.66平方公裡(107.07萬畝)，其中形成農用地410平方公裡(61.50萬畝)，在圍墾的土地上，建立了15個國營農場，2個軍墾農場，4個縣屬良種場、水產養殖場和林場，4個墾區鄉以及30多個鄉屬墾區村、場等。上海石油化工總廠、上海港部分港區、寶鋼水庫、陳行水庫、羅涇水庫、奉賢水庫、老港廢棄物堆場等建設項目都是向灘涂要地開發建設而成的。「九五」至2010年，為了緩解土地資源的需求壓力，為社會經濟發展提供發展空間，要在不影響資源環境和生態平衡的前提下，有計劃地挖掘水域資源潛力，搞好灘涂開發。一是灘涂圍墾。至2010年，結合長江口整治、港口建設、生態環境保護等，可在崇明東灘、長興、橫沙兩島、南匯邊灘、杭州灣北岸、銅沙、九段沙等促淤80萬畝，圈圍60萬畝;二是海洋農業開發，包括長江口鰻苗、蟹苗資源利用形成特種水產養殖基地和近海及遠洋漁業捕撈;三是重大建設項目的水域開發。上海寶山鋼鐵總廠和金山石化總廠的人工碼頭等已經利用了部分水域，今後，浦東國際航空港和蘆潮港大洋山深水港也將主要利用杭州灣北岸和長江獨特的水域資源進行建設。通過灘涂資源的開發，至2010年，上海陸域土地總面積達到6777.10平方公裡,比1996年增加400平方公裡。
今後，灘涂資源利用強調「在保護中開發，在開發中保護」，特別要處理好灘涂開發與溼地候鳥保護之間的關係，動態地保護好崇明東灘近340平方公裡的溼地候鳥自然保護區。
(六)開展土地整理，增加有效耕地面積
隨著上海郊縣「三個集中」的全面推行，對郊縣水、田、路、林、村進行綜合土地整理，搞好土地建設，是今後相當一段時間內增加有效耕地，提高耕地質量的有效途徑。
根據典型調查分析，上海3150.79平方公裡(472.62萬畝)耕地資源，517.96平方公裡(77.69萬畝)農民宅基地，191平方公裡(28.65萬畝)縣(區)、鄉(鎮)兩級工業用地都潛在著可利用和再開發的空間。
對全市基本農田進行土地整理，結合現代農業園區建設，如果淨增耕地按5%計算，可增加耕地157.3平方公裡(23.6萬畝)。
結論：通過土地利用戰略調整，可利用的土地潛力：1、中心城區盤活存量土地可挖潛25～30平方公裡;2、農村居民居住集中可挖潛土地153平方公裡;3、工業向工業園區集中，提高土地產出率，可挖潛土地55～80平方公裡;4、灘涂圍墾開發增加土地145平方公裡;5、基本農田土地整理可增加157.3平方公裡的耕地。
五、土地利用的總體規劃方案
根據上述土地利用戰略思路，編制了兩個主要指標體系供選方案：一是城鄉一體化，統盤考慮方案(見《說明》);另一個是按地域和功能相結合的配置方案。經徵求有關部門及專家意見，認為第一方案便於全市統一管理、宏觀控制，但操作實施難;第二方案突出重點，各有側重，有利發展，可操作性、針對性強。
(一)土地利用的目標和基本思路
到2010年，土地利用將進一步適應經濟、社會、環境的可持續發展的戰略需求，加大對全市現有耕地的有效保護和綜合整治，加大對1057平方公裡的城鎮工礦和712平方公裡的農村居民點的調整力度，進一步優化中心城區土地利用結構，顯著增加城區綠地面積和郊縣林地面積，為滿足城鎮、工礦、交通等的發展和生態環境改善，將提供建設用地243平方公裡(36.45萬畝)。其中223平方公裡(35萬畝)分解到各區縣，20平方公裡(3萬畝)作為市統籌的儲備地。加快郊區土地的「三個集中」步伐，田、水、路、林、村的土地綜合整理全面推開。通過鄉鎮企業歸併集中、老宅基地還耕、城鎮建設規模調整以及基本農田整理，累計將增加耕地16多萬畝，同時，通過新開發灘涂增加耕地20萬畝，使上海耕地總量達到動態平衡，維持在473萬畝左右。
展望2030年前後，上海產業結構的戰略性調整基本實現，生產力布局和城市功能布局不斷優化，將從過去依靠傳統工業支撐向節地型的支柱產業和高新技術產業轉移。上海的土地利用將進一步按生態、經濟、社會效益相統一的原則，合理、有序、科學流動，注重集約、綜合有效利用和結構、布局優化。居民點及工礦用地總規模將保持2010年的1966.78平方公裡水平，中心城人均居住用地將從65平方米/人提高至70～72平方米，生活居住環境得到改善。郊縣城鎮及工礦將從外延式擴張轉為內涵式發展，使全市用地最終達到與國際大都市功能相適應的數量、結構和布局的平衡。
土地利用總體規劃的基本思路是：「一保護、二調整、三平衡、四優化」。
「保護」，是將劃定集中連片、生產條件較好的412萬畝高產良田的保護面積，通過市、縣(區)、鄉(鎮)三級規劃，分解落實到具體地塊，責任到人。對已劃定的水源保護區及自然保護區的土地利用從嚴控制，嚴加保護。
「調整」是指土地利用合理性的調整。重點放在712平方公裡的農村居民點和近200平方公裡縣鄉工業用地的挖潛調整上。調整分三個層次，三個重點。第一層次是調整原142平方公裡老城區的土地利用結構，重點做好中心城區的66平方公裡的工業用地的置換;第二層次是在廣大郊縣歸併調整自然村。重點做好目前零星、分散布局的居民點調整，通過擴大中心集鎮及集鎮人口規模，壓縮自然村的分散度，將5萬個自然村逐步歸併調整。同時將分散的縣、鄉工業向已規劃的國家、市級工業區和工業集中點集中;第三層次，在農業用地用途不變的前提下，讓農用地在不同集體經濟組織和不同村、鄉之間流轉，重點是「三高」良田向規模經營集中。
「優化」，重點是中心城區的土地利用結構逐步調整優化。結合現代企業制度改革，通過土地有償使用制度改革的深化，中心城區存量土地盤活，房地產市場的培育完善，建立存量土地的流轉機制，逐步調整。
「平衡」，是利用我市近297公裡長的島嶼岸線，有組織地進行統一的灘涂資源開發，「九五」期間重點做好56平方公裡的中低灘開發。在實現耕地總量動態平衡基礎上，規劃期注意對生態與環境的用地的平衡，重點要增加市中心綠地、環城綠帶、郊縣林地、沿海保護林、自然保護區等用地比重。
(二)土地利用規劃方案
1、各類用地的規劃方案
(1)耕地實現動態平衡。規劃至2010年，，耕地保有量為3150.77平方公裡(472.62萬畝)，佔全市土地面積37.7%。至2010年，工業用地、城鎮建設、交通用地、大農業內部結構調整安排使用耕地253平方公裡(37.95萬畝)，其中居民點及工礦用地185平方公裡(27.75萬畝)，交通用地30平方公裡(4.5萬畝)，園地、林地29平方公裡(4.35萬畝)、水面和水利設施9平方公裡(1.35萬畝)。
在平衡耕地資源總量中，將通過土地整理，重點是通過對100萬畝基本農田整理和24萬畝農村居民點以及部分郊縣工業區土地的整理，(其中，農田整理新增耕地按3%計，農民宅基地還耕按40%計)淨增耕地16萬畝，另通過灘涂開發新增耕地90平方公裡(13.5萬畝)和部分園、林地的復墾還耕，耕地保有量至2010年達3150.77平方公裡(472.62萬畝)保護耕地總量平衡。還要加大土地開發后土地的質量管理，將新增加11萬畝耕地劃入基本農田保護範圍。全市基本農田保護面積達412萬畝，保護率87.3%
(2)園地面積適當增加。到2010年，園地面積達到137.66平方公裡(20.65萬畝)，佔全市土地面積的比重由1.17%提高到1.65%。其中從居民點及工礦內調整19平方公裡(2.85萬畝)，利用灘涂圍墾30平方公裡(4.5萬畝)土地營造濱海和灘涂園林。
(3)林地有較大增加。至2010年，林地面積由1996年的37.36平方公裡(5.6萬畝)增至126.36平方公裡(18.95萬畝)，增加89平方公裡(13.35萬畝)，佔全市面積的比重由0.47%提高到1.51%。為加快全市林業生態體系工程建設，將從耕地中調整20平方公裡、居民點及工礦內挖潛21平方公裡和利用灘涂圍墾60平方公裡土地，增加林地面積。
園地、林地面積的增加，關係城市生態環境的改善。從郊區土地資源緊缺的實際出發，將結合外環線綠化帶建設，增加果樹、花卉和林木，同時擴建崇明島森林公園，增加沿海防護林和功能區的隔離林帶，在郊縣廣泛開展四旁植樹及農田林網。
(4)確保交通建設用地。至2010年，交通用地規模達到292.44平方公裡(43.87萬畝)，比1996年增加100平方公裡，佔全市土地面積的比重由1996年的2.42%上升至3.50%。其中將從城鎮村及工礦用地調整53平方公裡，另圍墾30平方公裡灘涂用於港口、浦東機場和交通建設，調整約10.11平方公裡耕地用於京滬、浦東鐵路、滬通、乍嘉湖鐵路用地。
(5)穩定水面(域)面積。至2010年，水域面積1899.79平方公裡(284.97萬畝)。
(6)居民點及工礦用地規模基本穩定。至2010年，居民點及工礦用地規模達1966.77平方公裡(295.02萬畝)，比1996年增加36平方公裡(5.40萬畝)。佔全市土地面積的比例由24.30%略降低到23.57%。
城鎮及工礦用地，將主要通過農村居民點的歸併挖潛中調整取得。其中：
農村居民點的用地規模從1996年的847.55平方公裡(127.13萬畝)縮小至2010年的611.55平方公裡(91.73萬畝)。其中農民宅基地從1996年的517.96平方公裡(77.69萬畝)縮小至321.96平方公裡(48.29萬畝)。
城鎮及工礦用地規模由1996年的1057.05平方公裡(158.56萬畝)擴大到2010年的1326.05平方公裡(198.91萬畝)，其用地規模與農村居民點歸併調整相抵，全市建設用地增加總量在136.5平方公裡以內。
城鎮村及工礦用地的土地利用布局和結構調整，是規劃期內的調整重點。
未來14年中，居民點及工礦用地中將歸併、調整238多平方公裡的存量土地。其中，有179平方公裡土地轉為耕地、園地和林地，另有53平方公裡轉為交通用地。
(7)增加牧草地。考慮灘涂的形成與植物群落的演替關係密切，崇明灘涂上的草本植物較適宜發展白山羊，規劃在未利用地灘涂資源中先安排20平方公裡作為牧草地，以後根據資源和需求調整規模。
2、城市和村莊、集鎮建設用地規模方案。
城鎮及工礦總規模。從適度改善上海城市生態環境出發，至2010年，城鎮及工礦總規模控制在1326平方公裡範圍內。上海常住城鎮人口為1420萬，按人均93平方米(比1996年下降7平方米)計，外延總規模控制在269平方公裡。其中市區非農業人口由904萬增至1075萬，用地規模由736平方公裡外延至911平方公裡，外延175平方公裡，人均用地由80平方米，增至85平方米。
中心城建設用地規模。中心城嚴格控制在外環線內(規劃面積約690平方公裡)發展，至2010年中心城城市建設用地由現狀446平方公裡外延增長控制在585平方公裡內，人口815萬，人均城市建設用地約72平方米。
浦東新區用地規模。至2010年，調整到250.4平方公裡。在建設外向型、多功能、現代化的新區過程中，城鎮及工礦用地規模從1996年的190.4平方公裡擴大到2010年的250.4平方公裡。但注意布局和結構的調整，人均用地指標由1996年的127平方米，下降到104平方米。
寶山、閔行、嘉定三個郊區用地規模。至2010年控制在381.91平方公裡。作為上海發展的工業走廊，中心城經濟擴散、輻射和人口疏解的主要地區，城鎮及工礦用地規模擴展將從1996年的266.91平方公裡，控制在2010年的381.91平方公裡內。但人均用地指標從1996年的222平方米，調整到2010年的94平方米。
金山區、松江、奉賢、南匯、青浦、崇明六區縣用地規模。至2010年調整到414.94平方公裡。作為「大農業、大工業、大旅遊」的經濟發展地帶，城鎮及工礦用地規模擴展由1996年的320.94平方公裡，控制在2010年的414.94平方公裡，外延94平方公裡。人均用地指標由214平方米調整到2010年120平方米。
(三)土地利用分區
土地利用分區的目的：依據土地資源的特點，社會經濟持續發展的要求，劃出土地主要用途相對一致的區域，明確土地使用的限制條件，為實施土地利用總體規劃和實行用途管制提供依據。一、揭示土地利用的地域分異規律，優化土地利用空間結構，有利於生產和建設的區域和專業化;二、強化土地利用的宏觀控制、協調、組織和監督，協調各部門的矛盾，限制不合理的土地利用;三、成為落實土地利用總體規劃的具體途徑和重要措施。
從上海實際出發，可採用兩種分區方法。一是在市級規劃的宏觀層面按照城市功能分區和市委、市府確定的經濟功能分片以及土地的地域、屬性特徵進行分區;二是在縣、鄉兩級實施規劃中，按用途管制的要求進行土地利用分區。
本規劃兼顧兩方面的要求，將上海市6377.10平方公裡的陸域分成六個區，其中市區分三區，郊縣分三區。
1、市中心區------浦西10區
特點：上海老城區，金融、貿易、工業、科技、文化、教育事業最發達地區，人口密集，居住集中，立體化交通網絡初步形成。土地面積278.81平方公裡。
土地利用方向：以發展第三產業為中心，除保障居住用地外，優化城市土地使用功能，改造舊城區，調整產業結構，以合理的布局、配套齊全的設施和優美的環境為目標，建成最具活力的國際經濟、金融、貿易中心城市的標誌性地區。
東片(黃浦區、南市區)是上海規劃中的中央商務區和中心商業區所在地，商業經濟發達，區域經濟繁榮。旅遊資源豐富，文化娛樂、教育、衛生設施齊全。土地利用要以中央商務區建設為重點，形成以金融、貿易等高層次第三產業為主體的城市功能區。
南片(徐匯區、盧灣區)商業繁榮、社會事業發達，科學技術力量雄厚，居住質量較高，經濟增長勢頭強勁。土地利用要以繁榮的商貿、高水準的配套設施和優質服務為特色，發揮現代中心商業街區的集聚和帶動功能;以一流的教育、高雅的文化和完備的體育設施等為標誌，發揮文化中心的服務和輻射功能;以迅速發展的新興技術開發區和雄厚的科技力量為依託，發揮工業基地的創新功能;以優美的環境為目標，發揮一流居住城區的示範功能。成為商貿繁榮、文化發達、工業先進、居住舒適、高度文明的現代化城區。
西片(靜安區、長寧區、普陀區)是全市水陸空三大通道相對集中的地區，是上海與長江三角洲、沿江地區經濟帶乃至全國交通網絡銜接的「西大門」。土地利用要發揮三大通道的交通優勢和「西大門」的地域條件，發展成為上海重要的商貿、物貿、外貿中心和貨物集散地;成為產業布局合理，城市功能齊全，具有高效益的內外貿、高水準的教育文化、高科技的城市型工業、高質量休閒娛樂觀光和現代化的居住新城區。
北片(閘北區、虹口區、楊浦區)是上海的老工業基地，對外大交通的重要門戶，科技教育機構最密集的地區和大型居住區集中地。土地利用要結合傳統產業改造、市級工業區開發，建設結構優化和布局合理的工業、能源基地;結合危、棚、簡屋地區的改造，建設環境優雅、配套完善、管理有序的現代化大型居住基地;圍繞科、教和人才密集優勢，建設一流的科技中試與產業化基地;利用水路和鐵路客貨運集中的優勢，建設以對外水陸交通樞紐為核心的倉儲、運輸、配貨等集散基地和中高檔商貿、工貿中心。使北片成為上海經濟社會發展實力最大的地區之一。
2、浦東新區
特點：上海開發開放和現代化建設的前沿和重點，政策優勢明顯。隨著陸家嘴金融貿易區、金橋出口加工區、外高橋保稅區、張江高科技園區等重點小區的開發、市政交通基礎設施的逐步完善和浦東國際機場的建設，浦東將發揮連接國內外、輻射長江三角洲和長江沿岸城市的龍頭作用，成為上海的精華地區。土地面積517.38平方公裡。
土地利用方向：浦東新區以建設外向型、多功能、現代化的新城區為目標，全面推進城市化進程。土地利用劃分為基本農田保護區、一般農田保護區、園地區、林業用地區、城鎮建設用地區、村鎮建設用地區、工業用地區、自然與人文景觀保護區和其他用途區等九個分區。土地利用要成為以金融、貿易等高層次第三產業為主體的服務功能區;成為高開放度的綜合自由貿易港口區;成為以高新技術產業為主體的出口加工基地和現代化工業園區;成為體現現代化新區一流水準的社會發展和社區服務的住宅區及沿江、沿河、沿路帶狀綠地為重點的綠化區域;成為具有上海特色的都市觀光旅遊區和現代化農業示範基地。規劃居民點及工礦用地規模2010年為282.39平方公裡;基本農田保護面積90.00平方公裡(15.50萬畝)。
3、城郊區------寶山區(除長興、橫沙二島)、閔行區、嘉定區
特點：地處上海城區外圍，是中心城的延伸區域，上海發展的工業走廊，中心城經濟擴散、輻射和人口疏解的主要地區。城郊區土地面積1137.09平方公裡。
土地利用方向：充分利用水陸空三大通道的交通優勢和上海外圍的區位條件，發展成為全市重要的工業基地和商貿、物貿、外貿中心及貨物集散地，建成全市糧食、蔬菜、副食品生產基地。土地利用劃分為基本農田保護區、一般農田保護區、園地區、林業用地區、城鎮建設用地區、村鎮建設用地區、工業用地區、自然與人文景觀保護區和其他用途區等九個分區。規劃居民點及工礦用地規模2010年580.15平方公裡，基本農田保護面積328平方公裡(49.2萬畝)。
寶山區，是上海北翼的新城。以寶鋼、沿江港口、電站、電廠為依託，與大工業聯合，成為上海重要的冶金工業基地、重要的港口裝卸和貨物中轉儲存基地、上海能源、自來水生產基地、上海市重要的商品糧和副食品生產基地之一。規劃2010年居民點及工礦用地規模180.79平方公裡，基本農田保護面積68平方公裡(10.2萬畝，不包括劃入三島區的長興、橫沙兩島的67平方公裡基本農田)。
閔行區，是與中心城區融為一體又相對獨立的現代化新城區，是中心城西南地區的交通樞紐。以電站設備及大型成套設備工業為先導行業，電子通訊、計算機元器件、生物化學、生物醫藥等為支柱行業，成為全市重工業、化工工業基地;發展以房地產、商業、倉儲、交通運輸為主的第三產業;以設施農業、創匯農業、示範性農業為重點，建成現代化農業的生產基地和示範基地。居民點及工礦用地規模2010年為190.82平方公裡。基本農田保護面積100平方公裡(15萬畝)。
嘉定區，是上海以科技、汽車工業為支柱、城鄉一體，綜合發展的現代化新區。以轎車及運輸設備、電光源、通訊電纜及設備、包裝材料、新型材料等為支柱行業，成為全市轎車、電光源等高科技產業化基地;發展以商業、科技服務業、交通旅遊業、倉儲業、房地產業為重點的第三產業;發展城市化農業，成為本市商品糧生產的穩定基地、優質蔬菜基地和名特優新稀農副產品的生產基地。居民點及工礦用地規模2010年為208.54平方公裡，基本農田保護面積160平方公裡(24萬畝)。
4、杭州灣北區------金山區、奉賢縣、南匯縣
特點：地處杭州灣北部，是上海的南大門。隨著浦東空港、深水港、奉浦大橋等開發建設，將成為浦東開發和市區工業轉移的重要基地。區域面積1987.21平方公裡(298.08萬畝)。
土地利用方向：發展「高優高」現代農業，形成以糧、豬、蠶絲為主要特色的農副產品生產、加工基地，基本農田保護面積949平方公裡(142.35萬畝)，其中農場39平方公裡(5.85萬畝);形成具有特色的機電、汽車配件、生物、儀表、食品等製造業中心區和以化工為主導的濱海工業區;依託便捷交通，發展浙滬邊界商貿重鎮和集旅遊、購物為一體的商業集散城鎮。形成以蘆潮港為主的洋山深水港貨物吞吐、外輪進出和人流物流的重要出海口和現代新型港口。土地利用劃分為基本農田保護區、一般農田保護區、園地區、林業用地區、城鎮建設用地區、村鎮建設用地區、工業用地區、自然與人文景觀保護區和其他用途區等九個分區。居民點及工礦用地規模2010年為401.32平方公裡(60.20萬畝)。
金山區，上海市南翼經濟發展的重要基地，土地面積584.26平方公裡。依託肉食製品、糧油加工、桑蠶絲綢三大農副業特色，大力發展特色農業、創匯農業，基本農田保護面積穩定在300平方公裡(45萬畝)。大力發展商業、交通運輸業、信息諮詢業和旅遊等第三產業。在濱海城市鏈中，建成一個以石油化工為主導，港口運輸工業品貨櫃出口為支柱的相對獨立的綜合性現代化城市。居民點及工礦用地規模2010年為172.30平方公裡。
奉賢縣，上海經濟發展的腹地。土地面積694.63平方公裡。穩定發展糧、菜等種植業，大力發展養殖對蝦、瘦肉型豬、肉雞、鰻魚及食用菌生產為重點的出口商品生產基地，基本農田保護面積為339平方公裡(50.85萬畝)，其中農場24平方公裡(3.60萬畝)。依託周邊開發區，發展電器、汽配、食品加工、建材、輕工、紡織機械、化工等工業;利用黃金水道，發展倉儲業成為商品集散點;建設奉新旅遊度假區。居民點及工礦用地規模2010年為112.94平方公裡。
南匯縣，是浦東新區的「南大門」、「後花園」，土地面積708.32平方公裡。發展糧食、果蔬等農副產品生產和加工業，基本農田保護面積310平方公裡(46.5萬畝)，其中農場15平方公裡(2.25萬畝);工業以汽車配套、金屬冶煉及壓延加工、建材、食品加工和特種電器電纜為主;發展海上交通，突出漁港、貿易港、旅遊港功能;開拓旅遊業。居民點及工礦用地規模2010年為116.08平方公裡。
5、山湖區------松江縣、青浦縣
特點：兼具山水風光、人文資源，是上海重要的經濟發展帶。區域土地面積1279.56平方公裡。
土地利用方向：以其獨特的地理位置、交通優勢，充分發揮「大農業、大工業、大旅遊」的三大功能。形成重要的糧食生產基地和為城市提供大量鮮活、優良農副產品的生產基地，基本農田保護面積615平方公裡(92.25萬畝);形成吸納大工業轉移的重要區域和較理想的大工業配套基地;利用佘山國家級風景旅遊區、澱山湖風景旅遊區而成為上海重要的兼具山水風光，人文資源的旅遊度假基地。土地利用劃分為基本農田保護區、一般農田保護區、園地區、林業用地區、城鎮建設用地區、村鎮建設用地區、工業用地區、自然與人文景觀保護區和其他用途區等九個分區。居民點及工礦用地規模2010年為221.96平方公裡。
松江縣，土地面積605.08平方公裡。上海大工業配套基地、糧食和副食品生產重要基地之一。要調整和優化種植結構，形成集約、高效現代化農業，基本農田保護面積穩定在300平方公裡(45萬畝)。第二產業以輕工、電子器材、特色食品、機械為主。開發建設佘山風景區，發展旅遊、商業服務、房地產和倉儲業。居民點及工礦用地規模2010年為128.38平方公裡。
青浦縣，土地面積674.48平方公裡。上海重要的商品糧和農副產品生產基地、旅遊度假基地、工業基地之一。穩定糧食生產，發展水產、水禽、水生蔬菜為特色的副食品生產，基本農田保護面積315平方公裡(47.25萬畝)。建設好以高科技纖維、高級紡織產品為主的國家級「中國紡織科技城」。以旅遊商貿業為導向，建設好澱山湖風景旅遊區。居民點及工礦用地規模2010年為93.58平方公裡。
6、三島區------崇明島、長興島、橫沙島
特點：三島由長江夾帶下來的泥沙衝積而成，土地面積1177.05平方公裡。其中崇明島是我國的第三大島，土地面積1056.99平方公裡。三島豐富的農林、水產資源，漫長的江海岸線，地處長江口的地理優勢，構成了淨土、淨水、無汙染的獨特的海島功能。
土地利用方向：發展生態農業、特色農業和創匯農業，使之成為重要的商品糧生產基地和畜禽、奶牛、淡水養殖等特種農副產品生產和加工基地，以及重要的鳥類自然保護區。基本農田面積765平方公裡(114.75萬畝)，其中崇明縣492平方公裡(73.80萬畝)，寶山區長興、橫沙兩島67平方公裡(10.05萬畝)，農場206平方公裡(30.90萬畝);動態的鳥類自然保護區面積安排在340平方公裡(含水面);在維護海島生態環境前提下，適當預留發展儀器儀表、電器、生物工程、特色食品、紡織工業及以新型材料為重點的無汙染的金屬製品生產;發展修、造、拆船行業，成為技術先進的修船基地、航運中轉基地;建設國家級橫沙島旅遊開發區和崇明島東平森林公園等旅遊區，使其成為上海海島旅遊度假基地。土地利用劃分為基本農田保護區、一般農田保護區、園地區、林業用地區、城鎮建設用地區、村鎮建設用地區、工業用地區、自然與人文景觀保護區和其他用途區等九個分區。居民點及工礦用地規模2010年為202.15平方公裡。
在上述土地利用分區確定的各類主導用途中，特別是引進工業項目，要確定鼓勵項目、限制項目、禁止項目的用地條件。鼓勵引進低汙染、低能耗，符合國家產業政策的高新技術項目。對能源、建材、化工等項目的建設應綜合考慮各項目對臨近地區可能產生的環境影響。
| 土地利用分區面積表 | ||||||
| 單位：平方公裡 | ||||||
| 分區名稱 | 區內分面積 | 區域 總面積 | 居民點及 工礦用地 | 基本農田 保護區 | ||
| 中心區 | 浦 西 10 區 | 278.81 | 278.81 | | ||
| 浦東新區 | | 517.38 | 282.39 | 90.00 | ||
| 城 郊 區 | 寶山（陸域面積） | 嘉 定 | 閔 行 | 1137.09 | 580.15 | 328.00 |
| 306.67 | 458.72 | 371.70 | ||||
| 杭州灣北區 | 南 匯 | 奉 賢 | 金 山 | 1987.21 | 401.32 | 949.00 |
| 708.32 | 694.63 | 584.26 | ||||
| 山 湖 區 | 松 江 | 青 浦 | 1279.56 | 221.96 | 615.00 | |
| 605.08 | 674.48 | | ||||
| 三 島 區 | 崇 明 | 長興島 | 橫沙島 | 1177.05 | 202.15 | 765.00 |
| 1056.99 | 74.14 | 45.92 | ||||
| 合 計 | | | | 6377.10 | 1966.78 | 2747.00 |
六、規劃實施措施
規劃的生命力在於實施。上海市土地利用總體規劃經國務院批准後，各區、縣人民政府及各用地部門應按照規劃要求認真組織落實，並保證貫徹實施。為此，提出以下實施措施：
(一)發揮規劃的指導作用
1、編制修訂縣(區)、鄉(鎮)級土地利用總體規劃。上海市土地利用總體規劃是編制縣(區)、鄉(鎮)土地利用總體規劃的依據。目前，全市縣(區)、鄉(鎮)土地利用總體規劃大部分已經編制，，作為階段性工作已基本完成。市級規劃批准後，各級政府要根據中央提出的「關於進一步加強土地管理，切實保護耕地的通知」精神和市級規劃提出的目標、方針、土地利用的調整方案和各項控制性指標，修訂本級規劃，利用上一輪規劃形成的基礎資料，分解落實市級規劃確定的指令性指標，特別是實現耕地總量動態平衡的指令性指標和城鎮規模控制指標，著重對各類用地的存量利用和挖掘潛力提出規劃方案，並對各類用地結構、數量和布局提出調整意見。
2、編制各項專業規劃。編制基本農田保護區規劃、菜田保護區規劃、土地整理規劃、土地開發和復墾規劃等，來具體貫徹本規劃確定的保護耕地的目標和方針;本市的自然保護區規劃、風景名勝區規劃、城建規劃、村鎮規劃、各類土地開發區規劃等，在用地規模和用地方向上，應符合本規劃的要求。
3、發揮各級土地利用總體規劃與涉及用地的各項法律、法規和規章的配套協調作用。對規劃確定的各類不同性質的土地利用，除按土地管理有關法規的要求管理外，還需與其它相關的法律，如《森林法》、《草原法》、《礦產資源法》、《城市規劃法》、《環境保護法》、《水土保持法》、《鐵路法》等要求相協調。
(二)強化規劃的宏觀控制
土地利用總體規劃既是編制各級中期和年度土地利用計劃的依據，也是制定用地指標、審批各項用地包括農業內部結構調整以及土地開發和復墾計劃的依據，而且還是指導各類開發區建設、編制供地計劃、調控土地供求的依據。各級各部門要根據土地利用總體規劃確定的城市和集鎮建設用地規模範圍要求，規定土地用途，嚴格限制農用地轉用，控制建設用地總量。加強對土地利用計劃管理、用地審批管理，土地出讓、轉讓管理的監督和檢查。
1、列入本市國民經濟和社會發展的市、區、縣各項建設項目，包括六大支柱產業項目、住宅建設項目、商業用地項目和科教文衛等佔地的建設項目，嚴格按城市總體規劃和土地利用總體規劃的要求定點、定性、定量安排使用土地，工業項目儘可能在國家和市級工業區範圍內布局，以此作為審核用地項目的依據。
2、依據土地利用總體規劃確定的建設用地規模平衡分解、下達年度建設用地計劃，嚴格按「供給引導需求，按計劃供地」的原則進行管理。未經批准用地的、越權批准用地的、超過用地總量的文件無效。嚴格用途管制和總量控制，各區、縣城鎮各類用地總規模不得突破市土地利用總體規劃下達的用地規模分解總量。如確需調整用地計劃指標，需報市房地局批准。
3、計劃、城市規劃部門和土地部門通力配合，對建設項目在立項、選址、用地審批上採取會審、建立農用地轉用許可和用途管制等綜合措施，嚴格把關。各級土地管理部門要對一些大中型項目前期介入，參與建設前期的項目預審，加強對各項用地規模的動態控制和管理，通過建立月報表制度，加強對建設用地全年、全過程計劃執行的監督檢查。避免多徵少用的現象發生。嚴格控制將農村集體土地開發為商品房。嚴格控制在基本農田保護區內建窯、建墳、挖沙、取土燒磚瓦、堆放固體廢棄物等破壞耕地資源的行為。
(三)貫徹調整挖潛的戰略思路
1、加強開發區、工業集中點的用地管理。全市200多平方公裡開發區、工業集中點，目前實際開發面積和實際啟動面積尚不足規劃面積的50%，因此要嚴格控制設立新的工業開發區。要通過法定程序，使新建項目用地按規劃實施。縣、鄉兩級的城鎮建設用地，包括縣、鄉鎮工業用地、市區向郊縣轉移的各類工業項目用地，供地應走內涵式發展道路，儘可能地向市、縣級規劃工業區和集中點布局，或通過對分散布局的原城鎮、鄉鎮企業存量土地進行調整後再利用，提高土地利用率。
2、改革傳統供地方式。適應中心城區存量土地盤活和工業企業用地置換，將供地計劃分為外延式供地和內涵式供地兩類。兩類計劃都要嚴格按項目產業導向供給土地，按投資規模確定的用地面積供地。在各類開發區引入不同的土地產出率指標，達不到指標的則降低供地標準。各類開發區實行統一規劃，統一開發，統一徵用，統一管理。對尚未批准立項徵用和尚未開工的土地不得荒蕪，對多徵少用，佔而未用，閒置兩年以上的限期復耕，避免耕地資源浪費。
3、以郊縣農民居住集鎮化為主體，推進「三個集中」戰略的實施。首先，各區縣要統籌安排，抓緊制訂一個層次分明，規模適度，布局合理的小城鎮建設規劃體系，規劃應整體把握，形成公建配套、設施齊全的中心居住區、由一定數量工業企業構成的工業集中點以及向規模化發展的農業耕作區，使之有利於自然村莊、鄉鎮企業的集中歸併調整和方便農民進鎮後的生產與生活。第二，抓好集鎮建設和自然村莊、鄉鎮企業用地歸併調整的試點，取得經驗後全面鋪開。第三，用地管理上實行嚴格的控制措施。對分散建房的農民宅基地和非規劃建設地區的農民建房用地一律不批;市縣(區)新上的項目、批租的工業項目原則上都安排在國家、市級工業園區內;鄉、鎮、村新辦工業企業一律按集鎮規劃集中安排。第四，引入機制靈活的土地置換政策，使國家、集體、農民個人都能受益。(1)集鎮中心居住區、工業集中點的建設用地與農民進鎮後拆除舊屋的老宅基、鄉鎮企業拆遷後的舊廠基地掛鈎進行置換，每拆除一畝由集鎮按60%的比例置換土地進行開發。使城鎮規模的擴大在總量上不佔用耕地，還要增加有效耕地面積。(2)置換的農民舊宅基、鄉鎮企業舊廠基地由縣、鄉建卡立檔，復墾還耕或按土地利用總體規劃確定的用途使用。推行土地有償使用和經營權有償出讓，有償使用的收入留鄉、鎮用於集鎮的基礎設施建設和土地復墾。
(四)更新土地利用方式
一是把上海土地資源的開發重點逐漸由灘涂資源的開發轉向與水、田、路、林、村的綜合整理並舉。二是非農建設用地將主要通過對土地整理後的淨增耕地部分按一定比例置換取得。
1、在縣(區)、鄉(鎮)兩級土地利用總體規劃修編中，引入土地整理和土地整理規劃概念。
第二輪修編的縣(區)、鄉(鎮)兩級土地利用總體規劃要著重對存量土地進行調整、挖潛和優化利用的潛力分析，將土地整理作為實施規劃的重要措施之一，要側重對本區域內的土地整理的目標、重點、內容和規模作出規劃。鄉(鎮)級土地整理規劃應詳細到具體地塊，並明確整理的時限、質量標準、實施單位和資金落實方案等。
2、結合基本農田建設、水利建設和小城鎮建設，統一規劃、分步實施。
土地整理由縣(區)土地管理部門會同農業、建設、水利等部門按土地整理規劃要求，列入縣(區)、鄉(鎮)土地開發利用的計劃管理序列。土地整理的計劃擬定、質量、數量標準認定和權屬的確認，由土地管理部門負責;農田整理的質量標準管理歸口為農業管理部門，水網水系的調整由水利管理部門把關。小城鎮建設的布局、功能形態由城建規劃管理部門定位，使土地整理建立在科學管理的基礎上。
3、建立土地整理後的淨增土地的置換機制，轉變土地利用方式。凡通過土地整理，增加了耕地面積的縣(區)，通過復驗認定，可將淨增耕地部分按一定比例置換成異地使用的非農建設專項用地指標，用於經規劃批准的小城鎮建設。使各部門、各單位使用土地的權力和義務建立在土地利用方式的轉變和在保持耕地總量動態平衡的基礎上。
土地整理分三個層次，三個重點。第一層次是對基本農田按照現代農業園區、規模設施農業等不同要求，進行整理。重點是100萬畝現代農業園區基本農田的整理;第二層次將5萬個自然村逐步歸併調整，重點做好分散布局的居民點調整;第三層次是鄉鎮企業歸併的土地的整理，結合城鎮規劃的實施，使分散的縣、鄉工業向已批准的市級工業區和城鎮工業集中點逐步集中。重點對佔地量大、人口密度低、工業用地比例高的「關、停、並、轉、拆」的鄉鎮企業，按城鎮發展體系規劃先行集中調整整理。
「九五」期間要完成基本農田的土地整理規劃方案，按一次規劃、分步實施，在2010年前完成基本農田的土地整理的基礎上，逐步擴大到農村建設用地、小城鎮建設用地和鄉鎮企業用地的土地整理，形成適應經濟發展的土地整理新機制。
(五)建立穩定基本農田規模和提高耕地質量的保障機制
1、明確基本農保護區的劃定與數量保護以土地管理部門為主，基本農田保護區的建設與質量保護以農業管理部門為主，上級主管部門對下級人民政府主管部門有監督管理的權利。
2、明確區縣人民政府土地管理部門會同農業管理部門主管本行政區域內基本農田的劃定，分解指標的確定、保護、建設和監督管理工作。鄉鎮人民政府負責本行政區域內基本農田責任田塊的落實、定位、保護、建設和監督管理。
3、建立基本農田保護專項資金。資金來源可包括收取的耕地開墾費、閒置費、荒蕪費和滯納金等。由土地管理部門會同農業管理部門編報使用計劃，經同級人民政府批准使用。其用途限於土地復墾、開發新耕地、開發灘涂資源、基本農田保護區建設及管理。
4、建立耕地數量和質量的補償機制。耕地確因建設等需要被批准佔用後，除按規定賠償有關費用外，還要按照「佔多少，補多少」的原則，及時開墾補充與所佔耕地數量和質量相當的耕地，確保耕地總量相對穩定。
5、制定優惠政策，實行政策引導，鼓勵農民積極開墾與改造低洼地、廢棄地、老宅基地的土地復墾工作。繼續做好與改造低產田、與開發水面、與水利建設相結合的耕地復墾工作。
6、市人民政府下達各區縣耕地保護面積指標，耕地佔用控制指標和土地開發復墾計劃，由地方各級人民政府的主要領導層層籤訂責任書，落實責任人。凡完不成耕地保護指標和開發復墾任務，主要領導人不得給予表彰、獎勵和晉級;亂佔濫用嚴重、超計劃用地、造成耕地面積減少或耕地拋荒的，追究直接責任人和主要領導人的責任;對合理利用土地、保護耕地成績突出的，要給予表彰和獎勵。執法情況和結果，要作為考核政府領導任期目標和政績的主要內容。
(六)加強規劃實施的監控管理
土地利用總體規劃作為土地資源管理的龍頭，是土地宏觀控制管理的最重要手段之一。要在法規、宣傳、監督、檢查方面著手，樹立規劃的權威性和嚴肅性。規劃經批准後，就具有法律地位，要將土地利用總體規劃和有關的專業規劃納入法制軌道，杜絕隨意調整規劃的弊端。規劃期間因情況變化需要修改規劃，要按法定程序，任何個人和單位不得隨意變更和修改。市級土地利用總體規劃從整體性質來看，是個綜合性、戰略性、政策性的計劃，規劃中的某些重要指標，如基本農田保護、建設用地規模控制指標、人均用地指標等均屬於指令性指標，規劃期內沒有特殊情況不得突破。要加大執法力度，對違反土地利用總體規劃和違法佔地行為實行嚴厲的懲戒措施。要定期檢查規劃執行情況，加強聯合執法，將規劃執法檢查納入人大、政協的監督檢查範疇。各區縣每年對土地利用情況進行執法檢查，自查情況報市房地局，市房地局每年組織抽查，對違法違規違紀行為加以處罰。要加強宣傳教育，使各級領導和廣大市民了解土地利用總體規劃的主要內容，增強土地資源資產意識、合理利用土地意識、農田保護意識、依法用地意識，自覺按土地利用總體規劃和土地有關法規批地、用地、管地。
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