知遠戰略與防務研究所 善若水/編譯
自：美國2049計劃研究所
【知遠導讀】本文編譯節選自美國2049計劃研究所發布的題為《為噩夢做準備：臺海戰備與臨時聯盟行動》的報告。文章首先介紹了中國人民解放軍的指揮和控制、戰備水平、核能力和聯絡工作基本情況，然後對臺灣的安全戰略和臺軍的作戰戰備情況進行了介紹和評估，並根據評估結論提出了五點建議。研究本文可以幫助了解當前臺灣地區的戰略和作戰戰備情況，臺軍的最新作戰思想和美臺臨時聯盟行動等問題，具有較高的參考價值。
報告全文約46000字，推送部分為節選，需要閱讀全文的讀者請直接與我們聯繫。
臺灣在戰略層面上非常重視戰備，戰略戰備的構成要素包括臺灣當局意志、心理準備、臺灣當局動員能力、關鍵基礎設施保護等。這其中，臺灣當局的意志——依賴於看似無限多的因素——是無定形和最不可預測的。
雖然臺灣沒有公開發布與美國類似的書面地區安全戰略文件，但最近在臺灣防務事務主管部門（MND）的2019年防務報告中可以找到類似戰略規劃的內容，這是關於臺灣地區安全最全面的文件。報告闡明了臺灣面臨的戰略環境，臺灣地區安全面臨的內外部威脅，以及臺灣為實現其目標可以採取的戰略。
2008年臺灣地區領導人大選前，當時的國民黨領導候選人馬英九提出了「聰明的臺灣地區安全戰略」。然而，馬英九領導下的臺灣地區安全委員會（NSC）沒有發表過安全報告。2013年，民進黨（DPP）屬下智庫「新邊疆基金會」發表臺灣地區防務政策藍皮書，並提議負責臺灣地區安全的機構在新任領導人就職6個月後向灣地區立法機構提交地區安全戰略報告。2016年民進黨蔡英文就任臺灣地區領導人後，臺灣地區安全機構在2018年發表了《臺灣地區信息與傳播戰略報告》，但至今仍未像2013年臺灣地區防務政策藍皮書所建議的那樣發表地區安全戰略報告。
臺灣的主要戰略目標是確保其在現行臺灣地區憲制性規定下繼續作為一個所謂的「獨立國家」存在。由於臺灣與北京的長期關係，臺灣社會內部存在分歧，包括統一、維持現狀或正式「獨立」等問題，這些使得安全戰略的制定變得非常複雜。臺灣的地區安全戰略依靠政治、軍事、經濟、文化等多種手段來保障其生存。
臺灣地區安全委員會是向臺灣地區領導人提供諮詢支持的重要機構。委員會由13名法定成員組成，包括臺灣地區領導人（主席）、臺灣地區副領導人、8名內閣成員（「總理」、「副總理」、臺灣地區主管內政的領導人、臺灣地區主管外事的領導人、臺灣地區主管防務的領導人、臺灣地區主管財政的領導人、臺灣地區主管經濟的領導人、「大陸事務委員會主席」），總參謀長，臺灣地區安全委員會秘書長，臺灣地區安全局局長。
臺灣當局的意志
士氣與賭注的不對稱有關。當一個弱小防禦者的生存受到軍事強國的威脅時，就存在著利害關係的不對稱性。結果的利害關係越大，犧牲的意願就越大。中國臺灣、美國和中國大陸的許多人都懷疑臺灣抵抗軍事威脅的意願。
臺灣當局的意志和士氣也與能感知到的國際支持有關。國際社會的支持程度——特別是在危機期間——是影響士氣的一個關鍵但無形的因素。在臺灣成智大學選舉研究中心進行的一系列調查中，受訪者用對臺灣民眾的信心和對美國和日本等盟友的信心來衡量士氣。總體而言，調查顯示了受訪者對臺灣「以武拒統」信心的複雜性。59.38%的受訪者對臺灣「以武拒統」的意願有信心；72.14%的受訪者認為臺軍無法成功保衛臺灣。支持「臺灣獨立」的受訪者對臺灣「以武拒統」的意願、臺軍保衛臺灣的能力以及美國保衛臺灣的承諾（如果臺灣宣布「獨立」）表現出更高的信心。這些受訪者也更支持與美國和日本結盟。而對美國的承諾更有信心，支持與美日結盟的受訪者，對臺灣「以武拒統」的意願更有信心，對臺軍保衛臺灣的能力也更有信心。
至於對盟國承諾的信心，受訪者的意識形態、黨派性、對臺灣「以武拒統」和美國支持的信心，也與他們願意與美日合作「以武拒統」有關。例如，那些只把他們自己稱為「臺灣人」或「臺獨」或民進黨支持者的人，大多傾向於支持所謂的「美日臺三邊同盟」。那些對美國在戰爭期間致力於臺灣防務更有信心的人也更支持建立「三邊同盟」。
臺灣地區的戰備體系
直到2003年，臺灣的地區安全機構都是以「五狀況、三等級」的體系來管理戰備。戰備狀況五是正常狀態。在臺灣地區領導人大選期間，或為響應大陸的挑釁聲明和（或）解放軍舉行的聯合演習，臺灣地區領導人可以指示將戰備狀態提升至戰備狀況四，包括將選定的部隊置於戒備狀態。戰備狀況三可能是由解放軍在正常訓練周期之外進行的非正常軍事活動、中國人民解放軍空軍或海軍在臺灣周邊的大規模活動，或是在臺灣對面的沿海地區集結部隊而引發的。戰備狀況二可以使部隊處於戰鬥準備狀態，以響應明確的敵對行動和警報，或發生在海上或空中的軍事事件。如果發生實際的敵對行動，就可以發布進入戰備狀況一的指令。
臺灣地區還有一種警戒戰備階段，那是在發生海上封鎖或其他強制行動方案時才使用。
2000年通過的《臺灣地區防務規定》強化了對症候和警報的關注，使得臺灣在2003年採取了兩種戰備狀態體系：正常狀態和緊急狀態。臺灣地區領導人對這兩種狀態之間的任何過渡都保持著嚴格的控制。在保持正常戰備狀態的同時，臺灣指揮當局可以提高到警戒戰備第一階段，以應對解放軍對臺活動增加或關鍵事件，這將需要增加情報、監視和偵察活動，取消休假，以及在關鍵設施周圍加強警戒。據報導，根據解放軍在已知集結地的活動，將向警戒戰備第二階段過渡。
在正常戰備狀態下，臺灣大部分武裝力量執行例行訓練活動和其他任務。在正常戰備狀態下也存在三種戒備狀態：正常戒備、集中戒備和加強戒備。集中戒備主要是針對重大節日或政治事件。加強戒備警報是為了響應解放軍的活動。加強戒備的命令可以是為了應對中國人民解放軍空軍在臺灣「領空」的威脅性飛行活動，中國人民解放軍海軍在臺灣沿海水域的水面或潛艇行動，大規模海上民兵活動，和/或中國人民解放軍陸軍在沿海地區的集結活動。
在明確使用武力的症候和警報下，臺灣當局可以宣布進入應急戰備狀態。在應急戰備狀態下，臺灣地區領導人必須要依照臺灣地區憲制性規定實施戒嚴或發布緊急命令。根據憲制性規定和戒嚴法，臺灣地區領導人可以宣布戒嚴，但必須經臺灣地區「立法機構」的確認。在特別危機期間，地區軍事指揮官可在其職責區內宣布臨時戒嚴。這一行動必須向臺灣地區領導人報告，並經「立法機構」批准。
在緊急戰備狀態下，臺灣地區領導人將實施臺灣當局、動員和軍事行動的連續性計劃。在地區安全危機中，臺灣地區領導人可能成為目標。因此，臺灣當局的防務計劃重視當局在武裝危機中的可持續性。臺灣地區領導人、臺灣地區行政管理機構辦公場所（EY）和臺灣地區立法機構成員將搭乘秘密運輸工具或裝甲車，被轉移到地下或其他隱蔽和加固的設施之中，由臺灣海軍陸戰隊、憲兵和/或特勤保鏢護衛。臺灣地區副職領導人等高級領導人將根據「指定倖存者」規則分散到臺北以外的地方，以保持當局的可持續性。根據臺灣地區憲制性規定，繼承順序為臺灣地區領導人、臺灣地區副職領導人、「總理」、「副總理」擔任。如果情況需要，將由「副總理」之後指定的十餘名官員擔任臺灣地區領導人。整個繼任順序都是保密的，以保護相關人員免受解放軍可能的「斬首」打擊。
臺灣當局的政治軍事指揮中心是位於臺北市大治區的一個堅固的地下設施，臺灣地區領導人和當局安全團隊在處於危機時將會進駐。臺當局安全委員會負責協調政治軍事演習——2005年首次進行。這些都在隨著時間的推移而改變。在陳水扁執政期間，模擬了敵方使用武力的突發事件。在馬英九執政期間，中興演習的重點是臺灣地區內的緊急情況，例如大停電、核熔毀或石油短缺等情況。蔡英文當局的政治軍事演習評估了戰略戰備水平，包括有效地建立指揮中心；模擬關鍵基礎設施保護；提高臺灣當局的連續性；以及危機管理。參與者包括來自所謂的臺灣內政事務主管部門、臺灣當局主管外事的機構、臺灣防務事務主管部門、臺灣當局主管內交通運輸的機構、臺灣財政事務主管部門、臺灣地區貨幣政策主管機關和其他當局的高級代表。
臺灣當局的動員能力
在正常或緊急狀態下，臺灣地區領導人可以指揮臺灣地區動員。臺灣地區行政管理機構辦公場所動員委員會是主要的動員規劃機構。「總理」和「副總理」分別擔任主席和副主席。防務事務主管部門負責臺灣地區行政管理機構辦公場所動員特遣部隊的日常工作和下屬部門的分配。
《臺灣地區全面防務動員準備法》規定了兩個階段：動員準備階段和動員實施階段。動員準備階段與正常戰備狀態平行進行，但是在三個戒備等級內將採取什麼行動尚不清楚。動員實施階段由臺灣地區領導人宣布的緊急戰備狀態觸發，包括徵召預備役人員。除了動員預備役人員外，臺灣地區行政管理機構辦公場所還被授權對關鍵基礎設施、物資實施統一管理調配，並向民防部隊派遣文職工作人員，以支持軍事任務。根據所謂的《臺灣地區全面防務動員準備法》，地區領導人可以指示過渡到動員實施階段。
臺灣地區領導人可下令全面動員，並為臺灣防務事務主管部門分配關鍵基礎設施。公共教育和後勤相關物資也有動員計劃。訓練是通過「自強物力動員演習」進行的。作為全面防務教育的一部分，臺灣防務事務主管部門與電視臺合作製作諸如臺灣中華電視公司（CTS）的「全民新視界」，以及三立電視新聞（SETN）的「戰鬥！全民新視界」。
幾個主管機構負責動員的規劃。臺灣地區行政管理機構辦公場所的動員戰備計劃包括八個任務領域：臺灣當局的意志/士氣、人力資源、物資和經濟資源、金融工具、交通、公共衛生、技術和軍事。臺灣防務事務主管部門負責軍事動員；其他領域的動員戰備計劃由其他分管機構執行，包括臺灣教育事務主管部門（士氣）、內政事務主管部門（人力資源）、經濟事務主管部門（物資和經濟資源）、財政事務主管部門（財政資源）、交通運輸事務主管部門（運輸）、健康與福利事務主管部門（公共衛生）、科技事務主管部門（技術）。
在實施階段，防務事務主管部門官員和內政事務主管部門協調民防支援，與交通運輸事務主管部門和內政事務主管部門協調軍事機動交通和軍用物資運輸，與通信委員會（NCC）協調通信保障，並與衛生事務主管部門一起儲存藥品和醫療設備。
除臺灣防務事務主管部門外，其他臺當局的主管機構和部門也必須能夠在緊急狀態下執行戰備計劃。例如，通信委員會和臺灣文化事務主管部門一起，負責維持指導公共媒體活動以提高士氣的規章制度。在大多數情況下，廣播和電視臺可能是解放軍使用武力的主要目標。經濟事務主管部門（MOEA）負責與能源和供水相關的戰備工作。財政事務主管部門負責管理財政資源，包括為危機中的軍事行動提供資金、維持預算平衡和外匯管制。
準軍事部隊，如警察和海岸警衛隊管理局（CGA）將在緊急戰備狀態下併入臺灣地區防務體系。出於指揮、控制、情報和廣播的目的，海岸警衛隊管理局通信系統可與防務事務主管部門實現互通互聯。此外，防務事務主管部門還可以從科技事務主管部門負責管理的科學技術人員資料庫中抽調選定的人員。
關鍵基礎設施管控
在緊急戰備狀態期間，臺防務事務主管部門也可以統一管理調配和徵用選定的關鍵基礎設施和物資。對特定政府的進口或出口將暫停。武器、彈藥或與軍事有關的物資採購將不受適用法律法規的約束，如《臺灣當局採購法》。公立和私立醫院將儲存藥品和醫療設備，以便在動員後兩小時內進行分發。推土機、挖掘機或起重機等重型設備可能會被徵用並移交給有需要的機構。地方部門可組織民防大隊，協助防務事務主管部門執行軍事或救災響應任務。
臺灣地區行政管理機構辦公場所安全辦公室負責關鍵基礎設施保護規劃和協調。防務事務主管部門是支援機構。上述八個部門被指定為關鍵基礎設施。在和平時期，臺灣當局可以根據需要請求防務事務主管部門支援。在緊急情況下，軍事特遣部隊可以提供安全保障或承擔臨時控制權。負責作戰和規劃的副參謀長負責明確與軍事有關的關鍵基礎設施，以便軍事單位能夠檢查防護能力，並為潛在威脅制定援助計劃。一旦發生危機，臺灣地區安全辦公室和防務事務主管部門都有程序，讓警察守衛機場和道路，進行交通管制，保障公共安全，主管公共衛生的機構將負責為大規模傷亡事件進行規劃。
運輸
交通運輸事務主管部門（MOTC）在準備計劃和關鍵基礎設施保護方面發揮著重要作用。在應急戰備階段，聯合通信和信息監管中心負責管理和使用公共和私人通信設施，並評估通信動員準備情況。防務事務主管部門將與地方當局協調使用公共和私人通信設施。預計將對出版物和廣播進行審查，特別是在作戰安全和士氣方面。臺灣地區通信委員會和相關機構將有權管理有線、廣播和電視系統的節目。
《軍用鐵路運輸法》規定了軍事保障要求。鐵路部門可能會暫停日常運營，以支持預備役動員和物資運輸。在動員實施階段，防務事務主管部門、交通運輸事務主管部門和內政事務主管部門可成立聯合運輸司令部，管理陸地（包括公路和鐵路）、海上和空中運輸以及進口的轉運和控制。防務事務主管部門、交通運輸事務主管部門和地方政府將協調評估執行軍事任務的車輛、船隻或飛機的可用性。鐵路部門可以暫停部分運輸業務，以便動員軍隊和提供緊急軍事運輸。海上領航員在戰時將由領航員管理局分配防務任務。這些任務將包括運送部隊和裝備、埋設水雷、協助在港口和敵方登陸海灘周圍設置障礙物。
電信
臺灣電信基礎設施的持續性至關重要。考慮到雷達系統、手機、無線網絡和其他發射器的高度集中，臺灣可能擁有世界上最密集的射頻環境。因此，頻率管理至關重要。在臺灣運作的系統包括調幅（AM）和調頻（FM）無線電、甚高頻（VHF）和超高頻（UHF）電視頻道，以及數百個相對陌生的波段，它們服務於蜂窩電話和無繩電話、GPS跟蹤器、空中交通管制雷達、安全警報，無線電控制設備等。據說臺北和臺南地區的密度特別高。
臺灣的國際電信線路也很脆弱。2006年12月高雄沿海的地震和1999年9月21日（921地震）的地震都使該地區的網際網路和其他服務中斷了好幾天。在軍事危機中，解放軍在電子對抗方面已經投入巨資，包括高功率微波武器和計算機網絡攻擊。
能源
臺灣地區的動員旨在確保物資準備就緒。能源部負責物資動員規劃，包括估算未來需求，評估重要物資資源和固定設施，並在地方相關部門的支持下為戰略物資儲備選擇一些重要物資資源。經濟事務主管部門負責關鍵基礎設施的保護，包括：石油、油料和潤滑油（POL）、電力和水。臺灣一般依靠水庫供水，包括翡翠水庫（Feitsui）和石門水庫（Shimen）。在與油料有關的緊急情況下，地區行政管理機構辦公場所可採取石油管制措施，例如限制石油出口，指導調整進口油料的種類和數量，以及禁止私營部門囤積油料。