「聯合國海洋法公約」,英文全稱「United Nations Convention on the Law of the Sea」,縮寫是「UNCLOS」。
《聯合國海洋法公約》是規範當代國際海洋關係最重要的法律文件,被譽為當今世界的「海洋憲章」。《公約》1982年通過,1994年生效。
公約的全文可以參見聯合國官網的「這個連結」
籤署並批准:160國。
籤署但未批准:4國。包括 阿富汗、 伊朗、 朝鮮、 中非
未籤署:15國: 委內瑞拉、 梵蒂岡、 敘利亞、 南蘇丹、 美國、 土耳其等
美國在第三次海洋法會議期間,積極參與了《公約》整個起草過程,主導了議題設置、規則確定,是會議的主要發起國、主要談判國。是美國後來不熱心了嗎?也不是!從柯林頓到小布希再到歐巴馬,幾任美國政府都曾推動國會批准《公約》。當今美國的國務院、五角大樓、海軍、產業界甚至眾多的國會議員也都認為加入《公約》更有利於維護美國利益,是大勢所趨。既然如此,作為一個海洋強國,一個活躍與國際海洋法領域的唯一超級大國,美國為什麼當時不籤署、至今仍不加入《公約》呢?
直接原因反對《公約》確立的國際海底區域制度是美國拒絕加入《公約》的直接理由。國際海底制度事關美國的安全利益,多位美國總統都十分關注這個問題。第三次海洋會議召開初期,美國積極參與整個《公約》草案擬定,其海底政策轉向如何在聯合國範圍內安排具體的資源開發機制,以技術和資本優勢確立對深海海底資源的分配主導權和利益壟斷。可以說,美國對《公約》「國際海底區域制度」(簡稱「區域」)是抱有很大期望的。但是,由於根本理念的差異,在國際海底歸屬及其資源分配這一攸關海洋秩序面貌的核心問題上,美國與大多數國家爭鬥逐漸尖銳。美國國內對《公約》的反對意見也會在會議後期日盛,並佔據上風。裡根總統於1982年7月9日明確表示,「《公約》關於深層海底礦藏開發部分不符合美國的目標。」
「區域」是《公約》第十一部分新建的一種海洋制度,它將國家管轄範圍以外的海洋底土及其資源規定為「人類的公共繼承資產」,建立「國際海底管理局」代表全人類進行管理。
對《公約》的規定,美國表示了強烈不滿。第一,美國反對國際管理局理事會席位設置及大會、理事會表決機制,認為其不能確保美國在「區域」事項決策中發揮足夠影響。第二,美國反對「審查會議」的功能安排,不滿於《公約》可以在美國不同意的情況下,就能改變深海採礦制度的結構、向成員國增加新的義務;反對《公約》對發達國家向「管理局」企業部提供貸款的比例安排,因為這意味著美國提供的貸款數額最多。第三,美國認為「區域」實行「平行開發制」,使企業部在早期成為一個享有特殊優勢的競爭者;認為《公約》賦予了開採者向發展中國家無償轉讓深海採礦技術的「強制性技術轉讓」義務,卻未對發達國家的研發投入給予足夠補償;認為「生產限額政策」與自由市場經濟不符,損害美國經濟利益。
為確保《公約》的普遍性,77國集團主動宣布願意無條件對話解決分歧。1994年達成的《關於執行1982年12月10日<聯合國海洋公約>第十一部分的協定》(以下簡稱《執行協定》),對《公約》第十一部分做了實質修改:取消了強制性技術轉讓制度、締約國對企業部的活動提供資金資助的規定、審查會議的設置,生產限額制度;還修改了「管理局」的決策機制,並在深海海床採礦決策小組中為美國保留了一個永久的席位。
可以說,這一結果基本上滿足了以美國為首的工業大國提出的反對意見,符合美國經濟利益和海洋政策。此後,法、英、德、加等國陸續加入了《公約》,柯林頓政府也籤署了修改後的《公約》。但是,美國國會仍拒絕批准加入《公約》。
美國布希政府當局對批准的態度是正面的。但是美國政界與學界仍有甚多反對聲浪。理由大致有五:
若干美國經濟學界意見傾向認為,此公約將海洋資源視為人類「共同財富」,實即「公共財產」的同義語。這種財產觀念嚴重違背自由經濟政策。而且他們認為,「公共財產」並沒有真正起到保護資源的作用。
由於美國與加拿大等國仍有水域爭端,有些美國政界人士認為,公約將損及美國主權。
有美國人士意見認為,公約實際上將人類空間的極大部分—海洋,奉送給「不負責任」、獨裁腐敗的聯合國會員、流氓國家和失敗國家濫用。
美國法界的通行觀念從來認為國際法不應約束美國國會與政府。特別是像聯合國及其附屬機構,會員及本體並非依照嚴格民主方式產生。墨守其相關規定僅是使得若干國家漁利,卻損及美國主權。美國因此也沒有參加締造國際刑事法院的羅馬公約。
美國另一個觀點認為,本公約一個重要項目是保障公海自由航行,但這一權利早在前次公約會議已經獲得滿足,不需另定新約。
但一位美國維吉尼亞大學法學院的學者John Norton Moore對前述意見提出了反省,而且有不少學者也認為,當初不批准公約的理由都已經獲得「改善」,公約實際上越來越對美國有利。以下列舉若干:
美國事實上已經遵守。美國批准了1958年會議的公約,而且裡根政府也用行政命令的方式,除了保留少數條款,大體上願意遵守此一公約。所謂損及美國主權,或者開先例擴張國際組織的官僚專制,這種理由並不充分。
美國不宜破壞外交準則。美國往往宣稱國際法和公約對美國沒有拘束力。這種觀點實際上是對整體國際外交準則的踐踏。美國不宜,也無能如此做。
對水域航行確有保障。現實中存在一百多個重要的國際水域、海峽,其爭端對美國的船隻與貿易也是阻礙。若能有一個統一的協定來規範,比美國逐個與相關國籤訂雙邊協定要有效率得多。
和平解決爭端的工具。公約提供了解決爭端的和平手段,對解決美加水域等問題也是有幫助的。在多數國家承認公約的情況下,如果像伊朗這樣的對美不友好國家要封鎖波斯灣,美國訴諸公約才有號召力,而不是直接單邊主義地動用武力。
擴大了美國管轄的水域。公約對阿拉斯加、夏威夷等地專屬經濟區的擴大,實際上是擴充了美國可以管轄的水域,對美國利多於弊。另一方面,公約對經濟區的保障,應能使大型美國海洋鑽探企業更願意投資開發。以往因為缺乏保障,這一工業的發展反而有瓶頸。
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