農村土地「三權分置」觀察——
產業活起來 農民富起來
1月4日，四川省南充市蓬安縣新園鄉漁坊村210戶村民喜領《農村土地承包經營權證》。承包地確權頒證後，農民吃上了「定心丸」。彭聖洲攝(人民視覺)
2019年中央一號文件指出，完善落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權的法律法規和政策體系。健全土地流轉規範管理制度，發展多種形式農業適度規模經營，允許承包土地的經營權擔保融資。
「三權分置」將農村土地所有權、承包權、經營權分置並行。農業農村部農村經濟研究中心副研究員劉俊傑在接受本報採訪時指出，農村土地「三權分置」有很強的理論和現實意義，開闢了中國特色新型農業現代化的新路徑，在保護農戶承包權益的基礎上，賦予新型經營主體更加穩定的土地經營權能。
如今，「三權分置」正在推行，效果如何？有哪些經驗？
改革有了新探索
「三權分置」這一制度創新，要從家庭聯產承包責任制說起。
1978年，安徽省鳳陽縣小崗村18位農民立下「生死狀」，在村內實行以「包產到戶」「包幹到戶」為主要內容的承包責任制。
實行「大包幹」後的第一年，小崗村就獲得了大豐收。這一做法得到了中央的肯定，家庭聯產承包責任制從此正式登上中國農村土地經營制度的歷史舞臺。
家庭聯產承包責任制在堅持土地集體所有制的前提下，把土地承包經營權賦予農戶家庭，實現了集體土地所有權和農戶土地承包經營權的「兩權分離」。農民以家庭為單位從集體承包土地，農業經營的勞動力來自家庭成員。
然而，近年來隨著工業化、城鎮化深入推進，大量農村勞動力轉移進入城鎮就業，留守在農村的勞動力日益老齡化，以至農村土地利用效率低下，農村土地改革需要深化。
在這一背景下，我國開始探索農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權「三權分置」的新辦法。
如今，農村土地「三權分置」改革正在推行。
上海市松江區等地探索引導農戶將土地經營權流轉給村集體，統一整理後再發包給有經營能力農戶的家庭農場制；四川省崇州市探索以土地經營權入股合作社，農戶、合作社、職業經理人和專業服務組織共同經營的農業共營制；江蘇省南通市等地探索土地經營權主體不變，農戶通過市場購買服務，委託專業服務組織、合作社全託管、半託管開展農業生產經營的農業生產託管制等多種模式。
這些實踐，實質都是通過土地經營權流轉或共享，形成土地集中型、服務集中型兩種基本規模經營形式，這些探索都有了喜人的效果：整合和活化土地資源，提高了資源的利用效率，推進了新型農業經營體系的構建，讓農村產業發展空間極大拓寬，為農村發展帶來實實在在的紅利。
產業有了新發展
「三權分置」首先要進行確權。
安徽省是最早開展農村土地承包經營權確權登記頒證試點的省份之一。目前，全省共發放農村土地承包經營權證1215萬本，佔已測繪農戶的99.9%，完成建立農戶確權檔案1213萬戶，佔已測繪農戶的99.7%。
領到「紅證書」有什麼意義？昔日「大包幹」帶頭人之一的關友江說：「頒了證，土地就有了『身份證』，變成了『活資產』。自家的地可以放心流轉、入股，拿租金、分紅利，到銀行還能抵押貸款。」關友江說，「大包幹」讓農民吃飽飯，確權頒證讓農民吃下了「定心丸」。
拿到農村土地承包經營權證的農民沒有後顧之憂地將自家的地流轉、入股，盤活了土地資源，有利於推動規模經營，為發展鄉村旅遊和特色農業等農村產業鋪平了道路。
截至今年3月，安徽省105個縣(市、區)已經全部完成土地承包經營權信息管理平臺建設任務。下一步的計劃是在完善縣級資料庫的基礎上，依託大數據中心，推動省級土地承包經營權信息管理平臺建設。
與「三權分置」配套的各項制度也在逐步完善中。
2018年，浙江省進一步完善「三權分置」制度，出臺《關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的實施意見》。截至目前，浙江省農村土地承包經營權確權登記頒證率達到97.4%。
在集體產權的權屬確認工作基本完成基礎上，浙江省出臺管理辦法，支持各地開展股權繼承、有償退出及抵押、擔保權能改革試點。全省30%以上的市縣制定放活股權權能政策，建立了市縣農村產權流轉交易市場93個、鄉鎮產權服務平臺979個。截至目前，累計交易3.3萬宗，交易額超100億元。
目前，安徽省105個縣(市、區)全部設立仲裁委員會，1330個鄉(鎮)設立農村土地承包調解委員會，14468個行政村設立調解小組或有專人負責調解，聘用仲裁員2596名。去年全省共調解土地承包糾紛8950多件、仲裁50多件，「鄉村調解、縣級仲裁、司法保障」的農村土地承包經營糾紛化解機製得到健全和完善。
有了確權和制度保障，各地「三權分置」改革已見成效，改革釋放的紅利促進了現代農業發展。
河南省鄧州市在農村土地所有權確權頒證的基礎上，提出「政府集中流轉、土地綜合整理後再推向市場」的「三權分置」改革方案，並在孟樓鎮試點。在自願的前提下，截至2018年11月，孟樓鎮共籤訂流轉合同5966份，達到總戶數的98.6%，土地流轉面積達6.2萬畝。
土地集中流轉後，河南鄧州國土開發公司投資1.35億元，實施了土地綜合治理和地力提升工程，地力得到顯著提升，外來資金入駐孟樓鎮的意願提高了，為當地農業多樣化經營提供了可能。截至2018年11月，孟樓鎮6.3萬畝集中土地已經有30多家經營主體，除了本地的種植養殖合作社，還有通威集團等大型企業。
「三權分置」還促進了鄉村旅遊發展。
山東省濟南市歷城區東泉村是有名的古村落，旅遊資源豐富，因此被選定為農村集體產權制度改革工作試點村。該村成立股份經濟合作社後，合作社作主體出面流轉土地，加快了土地流轉的速度，促進了旅遊資源的經營開發。2018年有11個項目落戶東泉村，計劃投資額達2700萬元。
融資有了新渠道
土地經營權抵押貸款為農民探索出了一條致富之路。
四川省眉山市彭山區觀音鎮，農場主張籍友忙著改建大棚，他的家庭農場已初具規模。「新流轉的土地、建大棚、買種子化肥都需要錢。以前靠家裡的房子和信用貸款，到期一還款剛剛回本，哪還有錢擴大再經營？」面對發展資金的不足，張籍友一籌莫展。
事情的轉機則來自於土地經營權抵押貸款。張籍友以土地經營權作抵押，向當地銀行貸款。「不僅可以用土地經營權抵押貸款，還款期也可根據種植內容靈活調整，這下可以放心擴大種植規模了。」張籍友說。
在彭山區，不少農業經營主體選擇張籍友這樣的家庭農場經營方式。土地經營權抵押貸款給他們解決了一大難題。彭山區的農民們嘗到了土地經營權抵押貸款帶來的甜頭，如今，這一政策在當地逐步推開，為農民提供金融支持。
今年3月1日，農業農村部召開新聞發布會，農業農村部黨組成員、中央農辦秘書局局長吳宏耀表示，下一步將通過健全小農戶信用信息徵集和評價體系，探索完善無抵押、無擔保的小農戶小額信用信貸。擴大農業農村貸款抵押物範圍，全面推行農村承包土地經營權抵押貸款，來促進提升小農戶融資能力。
土地經營權入股是另一項幫助農民致富的方法。
劉俊傑表示，黨的十八屆三中全會提出允許農民以土地承包經營權入股發展農業產業化經營後，農業農村部在黑龍江樺南縣等7個地區開展了土地經營權入股發展農業產業化經營試點。經過幾年探索實踐，取得了顯著成效：
探索形成多元化入股模式。目前，各試點地區已經探索形成了農民入股公司、農民與原公司成立新公司、農民入股合作社等多元化的入股模式。大多數公司、農民合作社對農民實行「保底收益+股份分紅」，也有個別直接實行「按股分紅」或「按股分享銷售收入」。
推進農業適度規模經營發展。通過引導農民以土地經營權入股，有效解決了農業適度規模經營中土地如何獲得、誰來經營、怎麼經營、如何確保土地經營穩定等一系列問題。通過開展土地經營權入股，可以把一家一戶的「小地塊」整合為「大地塊」，實施統一規劃、統一作業、統一經營。
開闢農民增收新途徑。土地經營權入股轉化為農民持有的公司、農民合作社股份，農民的收入來源從農產品生產環節拓展到涵蓋農產品生產、加工、銷售的農業全產業鏈。土地經營權入股後，公司、農民合作社通過發展農產品加工、銷售、運輸等，也會創造一定數量的崗位，入股的農民實現既持股分紅又上班領薪。
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