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近日,獲悉全國人大常委會法制工作委員會對《中華人民共和國動物防疫法(修訂草案)》(以下簡稱《草案》)向社會公開徵求意見,綠會法工委高度重視,專門組織召開了線上討論會,邀請到動物保護及防疫、衛生法、環境法等相關領域專家提出建議。經過認真研究、匯總,綠會法工委將14條總體建議和10條具體建議於6月12日正式郵寄提交至全國人大常委會法制工作委員會。
文/楊小陽 審/Tammy 編/Angel
【總體建議】
一、應建議將生物安全體現在《草案》的立法目的中
動物防疫與生物安全直接關聯。將生物安全體現在《草案》的立法目的中十分必要。
建議:將《草案》第一條修改為「為了加強對動物防疫活動的管理,預防、控制、淨化、消滅動物疫病,促進養殖業健康發展,保護人體健康,維護公共衛生安全和生物安全安全,制定本法。」
二、應擴大《草案》的調整範圍
《草案》第二條規定:「本法所稱動物,是指家畜家禽和人工飼養、合法捕獲的其他動物」,合法捕獲的動物在《草案》的調整範圍之內,那麼對於野外捕獲動物疫病管理、處置問題的規定缺失,建議將野生動物納入《草案》的調整範圍。
建議:將第三條改為「本法所稱動物,是指家畜家禽和人工飼養、野外捕獲的其他動物」。
相對應地要強化對野生動物檢驗檢疫的規定。
建議: 將《草案》第五十一條修改為「因科研、藥用、展示等特殊情形需要非食用性利用野生動物的,應當按照國家有關規定嚴格審批和檢疫檢驗。未經審批或檢驗檢疫的,禁止捕捉、養殖、加工野生動物及其製品。
非食用性利用野生動物的審批、檢疫檢驗及防疫條件審查的具體規定,由由國務院農業農村(畜牧獸醫主管部門)會同林業草原部門、衛生健康部門制定公布。
國家鼓勵對於非食用性利用野生動物檢疫、檢驗的科學研究和技術開發。」
三、確立動物防疫風險預防原則
風險預防原則已適用於氣候變化、生物安全、核安全、土壤汙染防治等領域,且對動物防疫至關重要,能夠將動物疫病扼殺在萌芽狀態,因此,《草案》應確立風險預防原則。
建議:將《草案》第五條修改為「國家對動物疫病實行風險預防,嚴格控制、及時淨化、強制消滅原則。建立政府主導、部門監管、行業自律、社會共治、責任明確的工作機制。」
相對應風險預防原則,風險評估方面也應作出系統規定,包括風險評估的目的、方法、指標體系、參與相關決策程序以及風險評估對於決策者的意義等。
四、建立分工明確、權責適應的防疫管控體制
《草案》應賦予技術機構對疫情的認定權,並由政府確定是否發布。動物防疫所涉及的伴侶動物、工作動物、展覽動物以及花鳥和農貿市場裡各種各樣動物的防疫問題,在《草案》中均應有明確的部門分工。
建議在《草案》中把縣級人民政府權力和責任、政府各部門權力和責任、包括發布權、執法權、技術支撐責任、疫源監測責任等問題借本次國家對公共衛生體系改革之際都明確下來,否則疫情防控工作很難順利進行。
五、增加信息公開和公眾參與的專章規定
信息公開是保障公眾知情權、樹立政府部門公信力的重要手段,也是督促政府和企業部門做好動物疫病、疫情管理的重要方式。鑑於動物防疫對於公共安全、社會安全的重大影響,建議設立專章規定動物防疫的相關信息公開和公眾參與,鼓勵科研院所、行業協會、基層獸醫和媒體等發揮作用,積極參與動物防疫工作。
其中,應特別建立對於舉報人的保護和獎勵制度。
六、增加動物福利的法律規定
動物福利已成為國際上高度關注的議題,也是社會文明進步的表徵,建議在《草案》中做原則性規定。
比照《野生動物保護法》「不得虐待動物」的規定,建議在總則中新增一條「在動物防疫中,應善待動物和促進動物福利」。同時應結合動物福利對《草案》第28條中流浪犬、貓的控制權和處置權明確給予限定。
七、增加對新發、突發疫病等緊急情況的規定
《草案》對於常態下的動物防疫管理做了很多制度安排,但對於新發、突發疫病的緊急情況規定不夠,建議加強對新發、突發疫病防控的立法,並將新發疫病的防控與已發疫病的防控區別開來,單獨加以闡述。
1. 預警主體
預警制度規定在《草案》第十七條,立法者將預警主體設定得比較高,即只有國務院畜牧獸醫主管部門和省級人民政府農業農村(畜牧獸醫)主管部門可以預警,下不到基層。如果發生新發、突發的疫病,例如此次新冠肺炎疫情最具代表性,武漢市作為國務院批准較大的市、副省級城市都不能夠發布疫情,實際上和《突發事件應對法》是不匹配的,《突發事件應對法》在2007年制定的時候就明確規定縣級以上人民政府就可以預警,且可以採取相應的防控措施。《草案》目前的規定在常態下運行沒問題,但在緊急情況下恐怕難以應對。
建議《草案》更多考慮與《突發事件應對法》的銜接,下調預警主體級別。
2. 疫情公布主體
當前疫情公布的主體《草案》設定的級別太高,觸角難以延伸至基層。《草案》第三十二條規定疫情公布主體為國務院和省級,而且省級還需要國務院授權。不出意外,如果這一條成為正式法律,國務院層面通常會通過一個專門文件來授權各省可以在各自管轄的行政區域內發布疫情,日後就不再單獨授權了。但是會出現這樣一個問題:這種疫情的公布沒有考慮到應急場景,即一旦進入應急新發、突發疫病等緊急狀態,啟動《突發事件應對法》後將又回歸到「縣級以上人民政府預警」。
建議《草案》降低疫情公布主體級別。
八、建立強制免疫動態調整和監督制度
強制免疫本身是一個好的制度,只是在實施中走了樣,通常是疫情得不到報告、強制免疫的失誤沒人負責、疫苗的研製和投用又永遠趕不上疫情變化。
建議建立強制免疫動態調整和監督制度,至少應增加一個第三方監督和評價體系,以及時改進強制免疫規定的不足。原農業部聯合財政部推動出臺了《關於調整完善動物防疫支持政策的通知》,要求及時調整國家強制免疫和撲殺病種,建立強制免疫和撲殺病種進入退出機制,調整強制免疫疫苗經費中央財政補助比例和經費下達方式,以及疫苗採購和補助方式,優化強制免疫補助政策。因此,對於這種實施好的政策調整應及時納入法律制度規範。
九、建立外來疫病防控體系
《草案》中對外來疫病的相關規定存在不足,將外來疫病簡單規範到海關、口岸是遠遠不夠的。建議農業部門針對外來疫病建立起一套完整的防控法律體系,從情報、科研、診斷方法和檢測技術等全方面支撐海關和口岸,以防範和減少類似非洲豬瘟的重大疫情再次發生。
十、嚴格規範無害化處理
應對動物防疫活動中的無害化處理作出嚴格規定,進行全國統一規劃,決不能允許各地各行其是。建議《草案》在現有基礎上完善其法律依據。
十一、建立動物防疫強制保險制度,保障養殖戶權益
因疫情需要撲殺動物會對養殖企業和個人造成事實上的損失。
建議建立動物防疫強制保險制度,保障養殖戶權益。同時,對於補償的標準應當細化,建議授權由國務院專門制定。
十二、建立動物防疫的公益訴訟制度
對動物防疫中違反法律規定造成動物損害或破壞的行為按照民事法律的規定,應建立動物防疫的公益訴訟制度,授權社會組織、檢察機關可以作為原告提起民事公益訴訟。
為從源頭消除對動物的損害或破壞行為,規範政府部門行政行為,促其依法行政,建立動物防疫的行政公益訴訟尤為重要,特別是要建立以社會組織為原告的行政公益訴訟,對於開展社會監督、鼓勵公眾參與、共同推進動物防疫事業具有至關重要的作用。
十三、強化法律責任規定
《草案》存在法律責任與違法行為不對稱、不匹配的問題,以罰款為主的法律責任不足以預防和制裁動物防疫違法行為的發生。主要是:
1. 有行為但是無法律後果、無法律責任
例如《草案》第四十八條第一款和第三款規定,鐵路單位作為承運人,沒有檢疫證明就不能夠承運;承運人依法應按照省級政府指定的通道入境過境,那麼如果沒有按照這一條來做,應承擔何種法律責任?法律責任一章中沒規定,則必然要去連結到其他法律。
建議明確規定動物防疫相關行為的法律責任。
2. 處罰力度不夠
例如《草案》第87條至第91條,這5條涉及多種違法行為,但對負責主管人員和直接責任人員的處罰力度明顯偏輕,與其行為的危害性不成比例。
建議加大動物防疫過程中違法行為的處罰力度。
3. 處罰形式較為單一
目前《草案》對法律責任部分規定了多種行政處罰方式,但過於側重罰款,責任形式較為單一,對其他行政法律責任形式的運用不夠,例如沒收違法所得、違法工具等。
建議《草案》在承擔法律責任的方式上做較大修訂。
十四、規範法律術語
1.更加嚴謹、科學地使用法律術語
舉例來講,《草案》用「淨化、消滅」代替現行《動物防疫法》用的「撲滅」,但第四條又用回了「撲滅」。對於一個概念的界定、使用不斷進行變換會讓社會公眾感覺到這部法律的修改仍是打補丁,而不是系統、全面修改。
建議更加嚴謹、科學地使用法律術語
2.對相關法律用語作出必要解釋
這些用語包括但不限於控制、淨化、消滅、撲滅和處置等。例如,《草案》在總則等部分多次提到「淨化」這個概念,但對於社會公眾來說,動物防疫活動中的「淨化」可能不是很容易理解。
建議在本部法律中對「淨化」等概念進行明確定義。
3.注意與其他法律的銜接
《動物防疫法》是針對動物防疫問題的專門法,屬於動物防疫的基本法、核心法,應科學認識其地位。同時,除《環境保護法》《畜牧法》《傳染病防治法》《突發事件應對法》等法律外,《草案》也應關注與正在制定的《生物安全法》(其中涉及防疫的包括第16、20、25條等)、《野生動物保護法》(「養殖業」與人工繁育相關)相銜接。
【詳細建議】
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