後疫情時代我國防範系統性金融風險的對策

　　新冠肺炎疫情這隻「黑天鵝」使全球經濟發展面臨極大的不確定性，直接影響金融業及金融系統的穩定性。目前我國國內疫情已得到很好的控制，但醫學專家也明確指出，新冠肺炎病毒將與人類長期共存。新冠肺炎疫情將引發全球經濟衰退，這已成為共識。新冠肺炎疫情其實是一起公共衛生突發事件，由它而導致的停工、停產使金融系統及機制運行、金融資源配置等出現問題，造成金融機構業務中斷、盈利急速下降，甚至出現倒閉風險，進而引發系統性危機。在後疫情時代，結合疫情的實際及金融系統的特徵，本文認為可以從以下方面保障我國金融體系的穩定與安全，防範系統性金融風險。

　　構建我國新時代社會主義特色金融應急管理體系

　　國家金融應急管理體系是指國家層面處理因人為和非人為引發的、危及金融穩定和安全的突發事件的行政職能及其載體系統，是國家金融應急管理的職能、機構、制度與機制之和。

　　（一）釐清金融應急管理體系多主體協同的邊界關係

　　任何一個應急管理體系都是一個複雜綜合體系，涉及多主體。國家金融應急管理體系是國家應急管理體系的一個重要組成部分，從制度上講，應該納入國家應急管理體系進行綜合安排。金融突發事件可能是由人為或非人為因素所引發，可能會涉及自然災害、公共衛生事件等。因此，國家金融應急管理體系同樣需要減災救災體系、醫療衛生體系等的共同參與。中國幅員遼闊，在保持中央集權管理的同時，也保留了各地的分權特色管理。「屬地管理原則」是應急管理的一條重要原則，因為極少數突發事件會波及全國，絕大部分突發事件都發生在某個特定的時間與地點。因此，強調屬地管理有利於地方政府及時發現並消除風險。

　　一是加強國務院金融穩定發展委員會（以下簡稱「金融委」）與國家應急管理部職責劃分和溝通協調工作，統籌國家金融應急管理體系的構建。二是完善中國金融業「宏觀審慎+微觀監管」 兩位一體管理框架，進一步釐清和明確「一委一行兩會」的關係，金融委是統籌國家金融應急管理體系構建的常設決策機構，「一行兩會」是統籌國家金融應急管理體系構建的常設具體執行機構，國家應急管理部是日常配合協同機構。三是釐清金融應急管理體系中央與地方的關係，強化地方在金融應急管理體系的主動權，強調屬地管理和權責對等；中央是協調處理全國性影響事件的處理人，地方是突發事件處理的第一處理人。

　　（二）健全完善國家金融應急管理法律體系

　　以往的研究均有提出，中國應建立完善國家金融應急法律法規，但我們認為並不一定要專門制定《國家金融應急法》。金融突發事件的應急管理相對專業，且從以往多數事件來看屬於金融領域造成的較多，借鑑美國經驗在《多德-弗蘭克法案》《統一鑑定法》對金融應急管理的規定，不用單獨制定金融應急管理法，而應制定《國家金融法》。可直接在金融法裡面對金融應急管理做出明確規定，對「一委一行兩會」、各金融機構、類金融機構等金融體系的主要主體及其他金融事件參與者的權利和義務進行法律明確，明確各主體和參與者在應急管理的各個階段應承擔的責任、採取的措施等。然後，以《國家金融法》為依據，各金融監管機構、金融市場、金融機構等制定應急管理辦法或條例，形成系統配套的金融應急管理法律法規體系。

　　（三）健全完善國家金融應急管理機制

　　新時代金融突發事件出現一些新特徵，國家金融應急管理面臨一些新的挑戰。然而，萬變不離其宗，不宜從根本上重塑國家應急管理體系，而應從機制上做進一步更新完善。從事件過程來看，金融突發事件的管理可分為事前管理、事中管理和事後管理；從危機處理過程來看，金融應急管理可分為識別、預警、計量、處置與恢復等環節。因此，從機制上看，國家金融應急管理機制應包括危機識別與預警機制、危機處置機制和金融體系恢復機制。

　　1.國家金融應急管理-危機識別與預警機制

　　對金融體系的主要參與主體和關鍵金融基礎設施進行動態監測是危機識別的關鍵閉環環節，只有實行動態的監測才能第一時間識別危機並進行危機預警。所以，危機識別與預警機制應包括實時監測機制。金融應急管理的實時監測機制與其他領域的監測機制不同，金融體系幾乎是可以完整獨立運行的一個體系，經過多年的建設，已形成自上而下的監管、市場運行等體系。因此，應把國家應急管理部的系統與金融監測系統對接，並設置相應的防火牆，實時共享關鍵的危機事件信息。其次，建立自下而上的危機識別與預警機制，「自下而上」則是「屬地管理」原則的體現，多數事件是發生在特定的時間和地點，理應是第一時間監測並進行識別和預警的責任主體。監測、識別與預警其實可以同步縱向、橫向預警，縱向則是向上、向下進行預警，向上是對上級管理部門預警，由上級管理部門進行更大範圍（包括對其他相關部門）的預警；橫向預警則是指對同級相關部門、所轄金融體系主體進行預警。通過縱向、橫向的交叉預警，形成金融應急管理預警網絡。

　　另外，應加快金融領域的「吹哨人」制度機制的建設，首先在重要性金融機構及金融機構試點推行，然後將其推廣至準金融機構及其他類金融機構；配合其他應急機制的建設，納入統一規劃、統一建設的框架中，發揮最大的協同作用。當然，可遵循「輕重緩急」的原則，成熟一個推行一個。

　　2.國家金融應急管理-危機處置機制

　　國家應急管理體系是國家金融應急管理的職能、機構、制度與機制之和。因此，國家金融應急管理-危機處置機制應主要包括金融體系監管機構、金融機構、金融市場、金融基礎設施等主要主體的危機處置機制。在此要提出的是，所有這些危機處置機制應該公開透明，且處置結果應該及時公開發布。

　　金融監管機構應急管理-危機處置機制是指金融監管機構應對衝擊自身突發性危機事件和衝擊監管對象突發性危機事件而引發的危機處置機制。對於自身突發性事件的危機處置，則可分為中央和地方兩級處置機制，同樣遵循「屬地管理優先」和「中央兜底」兩大原則，中央危機處置機制如央行的緊急貸款機制、利率調整機制、金融機構接管機制等；對於因監管對象突發性事件的危機處置，原則由監管對象自身處置為先，監管機構起監督、指導、協調等作用，如央行應急管理-危機處置機制。

　　央行應急管理-危機處置機制是指央行應對突發性事件危機所採取的處置機制，主要有：中期借貸便利（MLF）機制、公開市場操作（OMO）機制、定向降準機制、再貸款機制、專項貸款機制、貸款市場報價利率（LPR）機制、貸款本息展期機制等，這次應對新冠肺炎疫情，央行就綜合使用了MLF、OMO、有限定向降準、再貸款等機制。可借鑑美國的商業票據融資機制（CPFF）、一級交易商信貸便利機制（PDCF）、各國央行互換機制（美元流動性互換機制）、緊急貸款機制、擴大貨幣市場便利機制等，這次應對新冠肺炎疫情美國綜合使用了這些機制，且臨時增加央行互換機制操作頻率（由7天操作1次改為1天操作1次）。其實這些機制及應急操作都是美國應對新冠肺炎疫情對金融體系衝擊及防範化解系統性金融風險的具體應急機制。

　　金融機構（包括類金融機構）應急管理-危機處置機制是指金融機構應對突發性事件危機所採取的處置機制，如：行使合約「提前終止權」、更換管理層、臨時國有化、暫停營業等「自救」機制。處置機制應包括觸發機制、幹預機制、處置機制（處置行動、維繫運營穩定性的行動、保持必要透明度的行動、跨境協調行動、處置的準備工作）等系列機制。對於金融機構，要儘快建立應急管理-危機處置機制，尤其是系統重要性銀行，要按照金融穩定理事會頒布的「恢復與處置計劃（RRP）」及國際成熟經驗儘快建立處置機制；對於類金融機構，給予一定時間的過渡期，在過渡期內分類規範，成熟一個建立一個。

　　金融市場應急管理-危機處置機制是指金融市場應對突發性事件危機所採取的處置機制，在中國主要包括資本市場、債券市場和外匯市場。對於資本市場可採取的處置機制：發行機制（加快發行，增加融資速度）、停市機制、熔斷機制、退市機制、壓降槓桿機制等。對於債券市場可採取的處置機制：發行機制、違約處置機制、退出機制等。對於外匯市場可採取的處置機制：浮動匯率機制、外匯結售機制、報價機制、宏觀審慎調節機制等。

　　金融基礎設施應急管理-危機處置機制是指金融基礎設施統籌監管方和具體運營主體為應對突發性事件危機所採取的處置機制，具體包括金融資產登記託管系統、清算結算系統（包括開展集中清算業務的中央對手方）、交易設施、交易報告庫、重要支付系統、基礎徵信系統等六類設施的應急管理-危機處置機制。由央行負責指導，由中證登、上交所、上清所等具體負責建立。

　　3.國家金融應急管理-金融體系恢復機制

　　在危機處置後往往是災後重建和恢復階段，金融體系的恢復往往時間較長，但不管怎樣，仍可從監管機構、金融機構、金融市場、金融基礎設施等方面構建恢復機制。對於監管機構可採取的恢復機制：「宏觀審慎+微觀管理」機制、機構改革機制、事故追責機制等。對於金融機構可採取的恢復機制：接管、收購承接、過橋銀行、經營中自救、存款償付等機制（見表），金融機構的恢復機制應能達到降低風險、保全和改善資本、剝離某些業務、債務重組、提高融資能力等目標。對於金融市場可採取的恢復機制：緊急貸款、緊急救市等機制。對於金融基礎設施可採取的恢復機制：災後重建（一地三中心災備系統）、系統恢復機制等。恢復機制應有定量或定性標準的觸發機制、執行機制（包括具體措施、準備工作等），恢復計劃的內容應有前瞻性，並建在壓力測試的結果之上，恢復措施所需資源應高於或等於壓力測試結果建議的資源。

圖表（1）

　　（四）健全完善應急預案演練機制

　　應急管理以預防為主已是共識，預案演練機制應成為金融應急管理體系的重要組成部分，且要嚴格執行。一是健全完善應急預案體系，按照「橫向到邊、縱向到底、分類管理、分級負責、條塊結合」的原則，編制《金融監管機構應急管理手冊》《金融機構應急管理手冊（包括各持牌金融機構、類金融機構）》《金融市場應急管理手冊》《金融基礎設施應急管理手冊》等。二是根據法規在允許範圍內，公布金融監管機構、金融機構、金融市場及金融基礎設施應急預案，增加應急預案的透明度。三是建立應急預案聯合演練機制，聯合其他相關部門（如：電信、電力、公安等）執行應急預案演練機制，定期和不定期地舉行演練，使演練機制常態化。四是建立應急預案分層演練機制，如：整體演練機制（即涉及金融體系所有主體）、監管層演練機制（即金融監管主體參與的演練）、金融機構層演練機制（包括業務系統應急預案演練、IT系統應急預案演練、組織結構應急預案演練等）等，既有整體也有分層，不浪費資源。五是重點建立金融機構業務連續性應急預案演練機制，根據演練中出現的問題，實時動態更新演練機制。六是對金融應急管理預案進行宣傳教育，對所有金融從業人員、監管機構工作人員等進行培訓教育，提高從業者對金融應急管理的全面認識和相關技能水平；可在大學開設相關課程，提高金融應急管理文化水平，營造應急管理文化氛圍。

　　（五）建立國家金融應急管理系統

　　中國已形成突發事件信息報送和語音調度系統（網際網路）、重特大自然災害綜合評估系統（網際網路）、國家自然災害災情系統、社會應急救援登記系統（網際網路）、全國地方應急管理機構建設信息管理系統等組成的一系列應急管理系統，但缺乏全國統一綜合性的應急管理系統，金融應急管理系統也尚未建立。一是可借鑑美國「全國突發事件管理系統」構建中國特色的突發事件管理系統，金融突發事件應急管理系統作為其子系統之一，必須突出中國「一委一行兩會」、系統重要性金融機構等特色。二是金融突發事件應急管理子系統的監測預警應綜合考慮宏觀風險（財政政策、貨幣政策、失業率等）、信用風險（金融部門、非金融部門、居民部門）、流動性和融資風險（資金流動比率、債券換手率、央行對金融機構的融資等）、市場風險（匯率波動率、股市波動率、債市波動率）等風險因子，系統構建時要考慮中央與地方、財政與金融等主體間中國特色風險關聯網絡。三是綜合利用信息化政府建設、數位化經濟建設、金融科技建設等成果，建立「自上而下，部門聯動，指揮靈活，統一協調」的中國金融應急管理系統。

　　構建適應新時代特徵的國家金融安全邊界

　　國家金融安全邊界是指一個國家所擁有的所有金融價值及其金融價值基礎不被威脅和不受威脅狀態的邊界。國家金融安全邊界有兩層含義：第一層含義是國家金融安全邊界的內容應包括一個國家的金融體系、體制、機制、金融機構等金融價值及糧食、能源、實體企業等金融價值基礎；第二層含義是一個國家的金融價值及其金融價值基礎要處於一種什麼狀態或在哪些標準範圍內或閾值內才是安全的，這樣的一種狀態或標準或閾值就是國家金融安全的邊界。按馬克思唯物主義辯證法，安全的獲得應該包括防禦和攻擊，金融安全同樣可以通過防禦和攻擊獲得。國家金融安全邊界具有相對穩定性、動態性、包容性、原則性、操作性、體系化和優先級等特徵。

　　（一）構建我國國家金融安全邊界的基本前提與步驟

　　構建我國國家金融安全邊界的基本前提與步驟包括以下方面：從短期來看，要正確處理中美關係，堅定地以漸進方式繼續深化改革開放，以改革開放推動我國金融安全邊界的防固；從長期來看，首先要明確金融價值及金融價值基礎的主要內容；其次要釐清各類金融價值及各類金融價值基礎間的邊界關係；再次要確定金融價值及金融價值基礎的安全邊界或標準或閾值；最後要構建金融安全邊界的具體舉措。

　　（二）構建我國國家金融安全邊界的指標體系

　　根據國家金融安全的定義及涵義，國家金融安全邊界是由許多核心的點組成的，監管體制機制、金融機構、政策法律、自律性組織、糧食等是其核心的點，以核心點的安全構建邊界的安全。

　　1.構建我國金融價值的安全邊界指標體系

　　（1）構建銀行機構安全邊界的指標體系。銀行機構是我國金融機構的關鍵，應從關聯度、複雜性、可替代性、不良率、流動性、集中度、資本充足率、準備金等指標重點明確係統重要性銀行、6家國有商業銀行和12家股份制商業銀行的安全邊界，其他銀行機構則根據各自的特徵參照這三類銀行機構的安全指標構建它們的安全邊界指標，其安全指標值可適當低於這三類銀行機構的安全邊界指標值。

　　（2）構建保險機構安全邊界的指標體系。可從關聯性、可替代性、資產變現、資本質量、公司治理、流動性、集中度、準備金、償付能力、槓桿率等指標構建保險機構的安全邊界，並可根據現保險機構整個行業的實際情況，進行壓力測試，進一步確定各指標值範圍。

　　（3）構建證券機構安全邊界的指標體系。可從規模、關聯性、綜合化程度、流動性覆蓋率、表內外資產餘額、風險資本準備金、集中度、槓桿率等指標構建保險機構的安全邊界，並可根據現證券機構整個行業的實際情況，進行壓力測試進一步確定各指標值範圍；基金、信託等機構可參照保險和證券的指標。

　　（4）構建金融市場安全邊界的指標體系。金融市場主要考慮股票市場、債券市場和外匯市場三大市場。對於股票市場的安全邊界：穩定是安全的前提，因此可以借鑑國內外成熟證券交易市場管理經驗，設置股票市場穩定與安全機制。如：漲跌幅機制（非首日上市證券漲跌幅、首日上市證券漲跌幅、最大報價檔位（有效申報））；技術性停牌、臨時停市、交易實施監控和異常交易情況報告機制；大宗交易機制、盤後定價交易機制、「冰山委託」等特殊的交易機制；熔斷機制、「價格籠子」機制、交易箍機制等制度和機制。

　　對於債券市場的安全邊界：債券市場主要考慮國債、金融債和企業債，這三者佔債券市場的份額較大，且要重點關注外資在這三者中的佔比，佔比過高將直接影響三者的安全，進而危害債券市場安全邊界。

　　對於外匯市場的安全邊界：外匯市場主要由外匯儲備、匯率和外匯衍生品市場組成，對於外匯儲備要重點關注資本項目的影響，匯率的浮動沒有統一標準，按照目前3%的管制，進而放寬至5%，即匯率波動若至5%則會影響外匯市場的安全；外匯衍生品市場可以從市場準入、集中交易、行為監管、信息披露等方面進行安全邊界的構建。

　　（5）構建金融法律體系安全邊界的指標體系。對於金融法律體系的安全邊界，可制定國家金融發展戰略、專門的金融法、金融安全投資法、金融控股公司管理辦法、金融科技監管條例等法律法規。修訂公司法和國有資產法，增加對於金融企業的相關規定。增加這些政策制度、法規等，進一步完善金融法律體系安全邊界。

　　（6）構建金融自律性組織安全邊界的指標體系。關於金融自律性組織的安全邊界，應進一步擴大自律性備案管理範圍，完善自律性管理的機制，制定金融業自律性組織管理辦法，對金融業自律性組織進行統一管理，明確管理標準、規範其運作，發揮其作用。關於金融教育體系的安全邊界，可進一步明確各機構應承擔的職責進而保障安全（如：每年針對消費者的金融教育人數、大中小學開設課程要求等）。可在「一行兩會」下設置的教育機構或部門，定期開展相關教育培訓，增加針對消費者的教育。在相應監管部門增加相應職能，依法增加市場營利性教育培訓機構，並統一進行監管。

　　2.構建我國金融價值基礎安全邊界體系

　　（1）構建我國經濟政策、貨幣政策和進出口政策等國家金融價值基礎邊界指標體系。一是要從投資、消費、進出口等方面保持一定的增速，確保國內生產總值（GDP）保持合理增長，以吸納新增就業人口，保持社會穩定。二是M2供給要保持與GDP合理的配速，並結合匯率變動，保持與外匯儲備適當的增長量。三是保持貨幣供給、外匯儲備、進出口三者的協調。

　　（2）構建我國糧食安全指標體系。對於糧食安全，國家其實早已明確其指標體系，但確保糧食安全可以主動作為：一是從法律法規上明確外資對國內農業的準入範圍。二是培育糧食生產重點企業，積極對外投資，與全球主要產糧區保持良好合作。三是以大宗商品交易所建設為突破口，積極參與大宗商品價格制定，提升定價話語權，提高糧食、大豆、玉米等儲備及掌控能力。四是完善農業保險大災風險分散機制，加快設立中國農業再保險公司，提升農業防災和降損能力。

　　（3）構建我國戰略性資源安全邊界指標體系。戰略性資源主要包括石油、稀土、黃金等，針對這些戰略性資源雖然難以有明確的安全邊界指標，但可以從以下方面確保安全。

　　確保石油安全可以主動作為：一是培育石油生產與供給重點企業，積極對外投資，與全球主要產區保持良好合作。二是建設國內外油氣管道，增加戰略儲備。三是與全球關鍵核心港口保持良好合作，有機會時可收購石油運輸關鍵節點上的港口，提高石油運輸渠道掌控能力。四是參與石油、天然氣等大宗商品價格制定，創新其期貨產品，提升石油、天然氣等儲備及掌控能力。對於稀土和黃金，可從生產水平、供需水平和儲備水平以保障黃金和稀土的基本應用，再加上法規制度的建設，從技術和法規制度上保證黃金和稀土的安全邊界。

　　3.通過主動防禦和攻擊構建我國國家金融安全邊界

　　一是以「一帶一路」建設加快推進建設人民幣離岸結算體系、加快人民幣國際化政策體系建設、提升人民幣特別提款權SDR權重、以人民幣支付結算基礎設施建設加快構建金融安全的攻防體系、完善項目可兌換機制等漸進式市場化手段推進人民幣國際化進程。二是以漸進式市場化手段推進我國金融開放的進程，堅持金融雙向對等開放，主動權掌握在自己手中，根據經濟和金融發展的實際情況設計金融開放路徑和節奏。三是以漸進式市場化手段從健全貨幣政策體制機制、完善宏觀審慎調控體系及機制、完善金融基礎設施建設、健全國家金融安全審查機制、健全國家金融安全預警機制、健全國家金融安全應急處置機制、健全國家金融安全教育體系及機制等方面構建國家金融安全防控體系。

　　（三）引入及融合金融發展新理念

　　1.引入及融合多元利益相關方風險理念

　　一是將所有與金融機構或金融業生存發展相關的利益主體都要納入風險的防範矩陣進行考慮，尤其需要將自然界可能引發的一系列危機事件作為風險因子。二是要考慮金融機構或金融業自身的風險溢出效應，即金融領域的風險溢出對其他利益相關方造成衝擊，繼而發生危機，反過來對金融機構或金融業造成衝擊引發系統性金融風險。其實在這點上我們可以做更多的嘗試，如：金融機構可通過減少高碳投資和增加綠色投資來幫助緩解氣候變化，增強實體經濟和金融體系的氣候韌性；引入前瞻性氣候風險評估工具CLIMAFIN的方法學和應用，將前瞻性氣候轉型風險和不確定性納入金融風險評估和估值等。

　　2.引入及融合金融領域的「吹哨人」機制

　　一是引入借鑑國外金融領域的「吹哨人」機制，將其與我國新時代特色社會主義特徵進行融合創新，構建我國「金融吹哨人」機制。二是以《國務院關於加強和規範事中事後監管的指導意見》提出建立「吹哨人」制度為契機，將金融領域的「吹哨人」機制納入統一規劃和建設，融合金融多元利益相關方理念，構建協同統一、指揮有效、靈活高效的「金融吹哨人」機制，防範系統性金融風險。

　　（作者系粵財投資控股首席風險官、粵財大灣區金融研究院執行院長）