來源：第一財經
《中國人民銀行法》修訂，黃益平：央行定位仍然不夠清晰
中央銀行制度的演變
現代中央銀行制度是一步一步演化而成的。
世界上最早的中央銀行是瑞典國家銀行（1668年）和英格蘭銀行（1694年），二者最初的功能和現在不同：瑞典國家銀行的主要功能是發鈔，英格蘭央行的主要功能是幫助籌集資金、購買國債。
英國大憲章限制了國王徵稅的能力，在由於戰爭等原因需要用錢的時候，英國只能通過發債籌集資金。也有人認為，這就是英國金融發展壯大而其他皇權強勢的國家的金融體系沒有發展起來的原因。
如今我們講的中央銀行體系及其發揮的主要功能，事實上是從美聯儲開始的。
美國歷史上曾經幾次嘗試建立中央銀行，但都沒有成功，第一國民銀行、第二國民銀行都沒有持續下去。美聯儲建立的重要背景是1907年經濟危機。大危機發生後，由於沒有辦法完全應對自由市場的情況，J.P．摩根創始人摩根自己站了出來，召集華爾街大鱷，要求大家出資以穩定發生問題的金融機構，這一舉動最早實現了「最終貸款人」的功能。
當一家機構出現問題時，如果沒有人施救，危機會很快傳染，金融危機將越來越嚴重。摩根作為私人機構，召集華爾街金融家籌資穩定金融機構，穩定住了整個金融系統。
美國國會注意到了這一舉動，並且認為最終貸款人的功能對穩定金融體系至關重要，但是不能指望每次金融危機發生時，都有類似摩根的銀行家組織救市，因此有必要建立中央銀行。
由此可見，中央銀行的功能在設立之初就是為了穩定金融體系。
如今美元成為全世界最重要的貨幣，或許起點就是美聯儲的建立——美聯儲保證了美國金融體系相對穩定，這是第一步。
第二步發生在1929年大蕭條時期。弗裡德曼的《美國貨幣史1867~1960》對大蕭條時期美聯儲的政策提出了猛烈批評，其中最重要的一條批評是，當國家走入大衰退時，如果貨幣政策不作為，將會造成貨幣供應量M1收縮。但當時仍處於金本位階段，美聯儲作為央行，擴張貨幣政策空間非常有限，難以進行寬鬆。
弗裡德曼所提問題的本質是，當經濟收縮時，央行應該有作為，不作為是不對的。當代貨幣政策體系就是在大蕭條之後慢慢建立的，央行在原先避免金融危機功能的基礎上，增加了貨幣政策的功能，大部分相關功能在此後慢慢演變而成。
第三步是1971年美元和黃金脫鉤。美元與黃金脫鉤後，貨幣政策變得更加靈活，但問題也變得更多。從原先的金本位走向靈活的匯率體系和信用體系之後，央行發放貨幣的決策空間增大，其好處是便於根據經濟發展的條件決定貨幣發行量，而缺點在於，人都是「缺錢」的，機構也是，貨幣超發的衝動總是存在。
事實上，擺脫金本位後很多國家都釀成了大幅通脹的問題，上世紀70年代後期形成了高通脹的局面。保羅·沃克在美聯儲的主要工作是降低通脹水平，他將政策利率提高到前所未有的水平，形勢嚴重到有人懸賞他的腦袋，認為他打掉了別人的飯碗。
這在貨幣政策上提出了一個新的問題：走向信用貨幣以後，如何保證幣值穩定？現代中央銀行的貨幣政策框架的形成過程中，最重要的支撐就是將價格穩定作為政策目標，更多使用價格型的工具，例如利率調控工具。
此時，央行的獨立性變得尤為重要，如果總是受政府決定影響，政府總有需要花錢的時候，貨幣超發的衝動難以避免。現代中央銀行制度也是從這一時期開始慢慢成型的。
2008年全球金融危機後，央行的功能又增加了新的內容。原先美聯儲貨幣政策寬鬆，金融行業發展良好，且通脹溫和，所以大家覺得非常好。但寬鬆貨幣政策在促進經濟活躍、就業高漲的同時，導致了金融風險的累積。怎麼解決這些金融風險呢？最初的思路是，在貨幣政策目標中添加金融穩定的目標，但這在操作層面上比較困難，後來轉向建立宏觀審慎政策。
中國走向現代中央銀行制度
中國改革開放40多年以來，也在逐步走向現代中央銀行制度，但我國央行和全球央行發展脈絡存在差別。
世界上很多投資者難以理解中國的貨幣政策，周小川行長在2016年IMF米歇爾·康德蘇中央銀行講座中解讀到，在理解中國獨特的貨幣政策時，需要考慮到中國是一個大型的轉型經濟國家，是新興市場經濟。新興市場經濟和成熟市場經濟的情況不同，因此央行做法也不一樣。
我國中央銀行的做法與上述背景緊密相關。例如，中國現在依然採用許多非價格型的政策工具。有些工具在成熟市場中或許不是理想的，但是在轉型經濟中可能是有效的。單純使用價格型的工具來進行調控不一定適用於中國國情。如果國有企業對利率不敏感，僅僅調控利率難以取得理想的效果，數量工具和價格工具相結合的效果更好。即使人民銀行完全獨立，如果無法對經濟主體產生約束力的話，許多政策工具也是無效的。
目前我國許多獨特現象是基於現存的經濟和政策背景的，雖然看上去不太完美，但很多不完美的背後是有道理的，不是毫無道理地出現。
近期，人民銀行提出雙支柱宏觀調控框架，其實就是現代中央銀行制度的內核，其最終目標是兩個穩定：幣值穩定、金融穩定。
《中國人民銀行法》修訂稿的亮點
在此背景下，近日《中國人民銀行法》的修訂稿有如下六大亮點：
第一，明確央行牽頭重大金融法規、政策制定與系統性金融風險的防範與處置。
第二，建立宏觀審慎政策框架、明確宏觀審慎政策目標。
第三，明確負責金融控股公司等金融集團和系統重要性金融機構基本規則制定、監測分析與並表監管，牽頭交叉性金融業務的基本規則制定和監測評估。
第四，堅持央行不直接認購、包銷國債和其他政府債券，不向地方政府提供貸款的原則。這一點在原則層面上意義重大。
第五，規定人民幣包括實物形式和數字形式，為發行數字貨幣提供法律依據。數字貨幣在修訂稿中有所體現，這是非常重要的一點。
第六，加大對金融違法行為的處罰力度，規定對情節嚴重的違法行為可以加重處罰。
我國金融監管體系已經初步完成框架的搭建，但具體的市場監管明顯不足，其主要原因是處置不力，違規違法的成本太低，以至於金融系統中的很多問題一直難以治理。修訂稿提出增加處罰的力度非常重要。
央行獨立性是現代中央銀行制度的重要部分
在後布雷頓森林體系中，央行能夠自由發行信用貨幣，政策靈活性提高，經濟發展也需要貨幣政策隨時調控。但問題在於，超發的衝動難以避免，怎麼解決這一問題？
設立明確的貨幣政策規則非常重要，例如盯住通脹的貨幣政策——將來無論發行多少貨幣都無所謂，但要保證不發生惡性通脹。貨幣政策的相對有效性，對於宏觀經濟穩定也有積極作用。但為了實現這一點，央行需要具有一定獨立性，如果整天聽從於「國王」的安排，就很難保證自身的獨立性。
央行的獨立性一般分為兩類，一類是目標的獨立性，一類是工具的獨立性。目標的獨立性是指央行能否設立自身未來一年的目標。在大多數國家，央行都沒有這種目標獨立性。工具獨立性較為普遍，美聯儲、歐洲央行基本上能夠實現工具層面的相對獨立。
獨立性是在過去四五十年才被提出的問題。尤其在大多數新興市場國家中，央行過去根本沒有獨立性，日本央行在很長時間內也歸屬於財政部。
獨立性確實對於保證貨幣政策、穩定幣值的目標十分重要，但獨立性是一個相對的概念。伯南克、保爾森、蓋特納合著的《滅火》一書，詳細介紹了三個人是如何協商討論、聯合處置金融危機的過程。事實上，美聯儲主席、美國財長每周都會舉行一次早餐會，雙方時常進行大量的協調溝通。由此可見，獨立是相對的概念。
最有意思的獨立性案例，是保羅·沃克拒絕裡根總統停止加息的要求。沃克在自傳中寫到，自己可以不受總統的指令，他作為美聯儲主席，對於貨幣政策的目的和工具都很明確，並且最終向國會負責。
在一次大選前，裡根總統把他召到白宮，和幕僚長特別交代不要在總統辦公室（oval office）開會。在閱覽室中寒暄後，幕僚長從口袋裡拿一張紙，上面寫著總統命令他大選以前不許再加息。
為什麼要這樣？從川普在過去一年不斷指責美聯儲加息的過程中，我們就可以看出，總統總是希望貨幣政策寬鬆，經濟形勢向好，因為這樣能夠加大總統連任的可能性。
據說，沃克當時一言不發，站起來就走了，這在一定意義上反映了他的個性。從這一案例中，我們也能夠看出，美聯儲具有相對較強的獨立性。
修訂稿對人民銀行定位的具體表述
我國央行的獨立性怎麼樣？此次修訂稿對相關問題進行了界定，相關內容有如下幾條。
第二條（職責定位）中國人民銀行是中華人民共和國的中央銀行。
中國人民銀行在國務院領導下，制定和執行貨幣政策、宏觀審慎政策，防範和化解金融風險，維護金融穩定。
第六條（貨幣政策）中國人民銀行就利率、匯率和國務院規定的其他重要事項作出的決定，報國務院批准後執行。
中國人民銀行就前款規定以外的其他有關貨幣政策事項作出決定後，即予執行，並報國務院備案。
央行可以提出決策，但需要經過國務院批准才能實施，重大的貨幣政策決定確實如此。第六條的後半部分指出，中國人民銀行就前款規定以外的其他有關貨幣政策事項作出決定後，即予執行，並報國務院備案。這表明，一部分政策需要批准，一部分不需要批准，這是不是意味著人民銀行獲得了一半的獨立性？
有意思的是，今年央行沒有過多地調整利率，也沒有過多地調整匯率。我猜想，這是不是意味著人民銀行近期沒有向國務院申請批准，相關的流動性管理都是央行自行決定實施的？
第七條（工作報告制度）中國人民銀行應當向全國人民代表大會常務委員會提出有關貨幣政策情況和金融業運行情況的工作報告。
這一條有些像美聯儲需要向美國國會報告。但問題在於，人民銀行向人大報告的目的是什麼？是通過報告讓人大知會一下，還是在向其述職？這一點還不太清楚。
第八條（獨立性）中國人民銀行在國務院領導下依法獨立執行貨幣政策，履行職責，開展業務，不受地方政府、各級政府部門、社會團體和個人的幹涉。
第三十二條（貸款禁止）中國人民銀行不得對政府財政透支，不得直接認購、包銷國債和其他政府債券。
中國人民銀行不得向地方政府、各級政府部門提供貸款，不得向非銀行金融機構以及其他單位和個人提供貸款，但國務院決定中國人民銀行可以向特定的非銀行金融機構提供貸款的除外。
中國人民銀行不得向任何單位和個人提供擔保。
這些都是修訂稿對於央行獨立性的表述。
第十條（協調機制）國務院金融穩定發展委員會統籌協調金融改革發展和穩定工作。國務院金融穩定發展委員會辦公室設在中國人民銀行，協調建立中央與地方金融監管、風險處置、金融消費權益保護、信息共享等協作機制。
第十條指出，國務院金融穩定發展委員會統籌協調金融改革發展和穩定工作，國務院金融穩定發展委員會辦公室設在中國人民銀行。但是，金穩委與人民銀行的關係到底是什麼，目前也還不太清楚。
第三十五條（系統重要性金融機構監管）中國人民銀行牽頭評估和識別系統重要性金融機構，組織制定實施系統重要性金融機構恢復和處置計劃，對系統重要性金融機構實施監測分析和並表監管。
第三十五條明確央行牽頭重大金融法規、政策的制定與系統性金融風險的防範與處置。
此外，第三十七條針對金融穩定，第三十八條明確金融市場管理，第三十九條針對金融基礎設施監管，第四十三條明確金融科技管理，談到了人民銀行牽頭的一系列政策功能。
人民銀行定位仍然不夠清晰
綜合上述條款的表述來看，目前人民銀行的定位仍然不夠清晰。
第一，央行似乎在貨幣政策方面獲得了部分「獨立性」。但在貨幣政策上，目前國務院決定一部分，央行決定一部分，如果未來貨幣政策出現問題，最終承擔責任的是誰？這其中存在追責問題。此外，人大在這一過程中扮演怎樣的角色？這一問題也有待釐清。
第二，從金融監管的角度看，我國似乎是走向了不是「大央行制」的「大央行制」。所謂「大央行制」，是2015年時一部分專家提出的重要觀點，認為我國將走向「大央行制」，所有的金融機構、金融監管部門都在央行框架下。目前，修改稿中設立了金融委，金融委是國務院的機構，但金融委的秘書局在央行。同時，央行承擔了大量的政策功能，特別是銀保監會合併後，很多政策功能都放在央行。這究竟是轉型過程中的體系，還是將來長期的框架？
第三，人民銀行和金融委之間是怎樣的關係？金融委重在協調機制，那麼具體功能是由金融委協調、人民銀行代表金融委協調還是人民銀行直接牽頭協調？牽頭協調涉及大量同級別的機構，如何保證相關監管部門的積極配合？
關於人民銀行應當如何定位，修改稿中確實做出了大量改進，但依然有不明晰的地方，將來有可能引發一系列問題。而司法最有智慧的地方是，在目前許多不詳盡、不完整的地方，總在其後附加一條「國務院批准的其他處置措施」留出空間，這一點非常重要。
《滅火》和伯南克自傳都曾提到，2008年金融危機後需要穩定金融體系，美聯儲一般只向銀行類金融機構實行最後貸款人功能，但當時發生問題的是非銀行金融機構。當時律師翻閱了《聯邦儲備法》，發現其中第13款第3條留出了空間：對於非銀行類金融機構，如果特別需要，美聯儲也可以提供流動性。
這或許也意味著，在一般情況下，人民銀行需要按照常規法律規定行事；但如果將來面臨特殊情況，無法通過常規政策解決，人民銀行也能夠通過向國務院申請，留出相對靈活的政策空間。
關於修改稿的幾個具體問題
第一，「貨幣政策目標是保持貨幣幣值的穩定，並以此促進經濟增長」，這是《中國人民銀行法》一直以來的規定，也是國際標準說法。
但實際中，央行具有多重目標，如經常提到的增長、就業、通脹、國際收支四大目標，還有加上調結構、促改革、惠民生後的七大目標。
雖然法律規定央行的目標是保持貨幣穩定，但實際上政策目標非常多，未來法律的權威性如何？
事實上，這是一直以來存在的問題，會在一定程度上導致市場理解貨幣政策的難度加大。
第二，央行是否還要管信貸政策？修訂稿第五條提出「制定和執行貨幣政策、信貸政策，負責宏觀審慎管理」，具體到底管什麼？
將來信貸政策的管理需要細化到哪一層面，是不是每一個分行、支行都要管理？信貸政策無非就是貸款額度和利率問題，央行將來要管到什麼樣的程度？這和過去常說的結構性貨幣政策是什麼樣的關係？
第三，修訂稿第十三條提出「中國人民銀行貨幣政策委員會應當在國家宏觀調控、貨幣政策制定和調整中，發揮重要作用」。貨幣政策委員會在實際中應發揮怎樣的作用？目前的貨幣政策委員會正在發揮什麼樣的作用以及怎樣發揮作用，都不太好理解。
第四，修訂稿第五十五條提出，系統性金融風險處置包括提供流動性支持和發放金融穩定貸款。在系統性金融風險處置的過程中，央行的目標將是哪些類型的機構？是否可以對所有類型的機構都提供流動性支持？
第五，在第八章「法律責任「的部分，有很多非常具體的處罰規定，我對此非常贊成。在法律處罰的條款中，確實需要加強懲罰力度，提高違約成本，鞏固市場嚴肅性。
但是，其中關於具體金額的規定，例如「五十萬元以上二百萬元以下」的表述，是否需要如此詳細的數字形式呢？
通脹隨時發生，20年前的50萬元和今天的50萬元相比，就沒有什麼意義了。建議從其他角度設立規則，例如「涉及金額的5倍以下」等。特別具體的數字在經歷通脹後可能就會失去意義。
（作者系北京大學國家發展研究院副院長）