【來源：法制日報】
機制砂高質量發展有待提速天然砂不合法開採亟須治理
保障砂石市場穩定 促進經濟平穩運行
□ 本報記者 杜 曉
□ 本報實習生 黃玉敏
3月27日，國家發展改革委、自然資源部、工業和信息化部、生態環境部等15部門和單位聯合印發《關於促進砂石行業健康有序發展的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)。
發展改革委有關負責人對此表示，砂石是工程建設中最基本且不可或缺的建築材料。建設用砂分天然砂和機制砂兩大類。經過多年大規模開採，天然砂石資源逐漸減少，加之一些地方對砂石基礎性重要性認識不足，行業整治工作簡單粗放，沒有統籌好「堵後門」和「開前門」的關係，機制砂石企業數量明顯減少，造成區域性短期供不應求，價格大幅上漲。當前，隨著疫情防控形勢好轉，工程項目正逐步有序復工復產。此時制定出臺《指導意見》，及時部署各地切實保障砂石市場供應和價格基本穩定，對促進基礎設施投資建設和經濟平穩運行，具有十分重大的現實意義。
機制砂石粗放生產
產業升級勢在必行
國家發展改革委有關負責人表示，我國砂石骨料消費呈逐年增長態勢。過去以天然砂石為主，主要源於山川河流，隨著天然砂石資源枯竭、生態保護要求提高和建設工程需求量持續增加，機制砂石逐漸替代天然砂石彌補市場需求，目前機制砂石已佔建設用砂的70%左右。
2019年11月4日，工業和信息化部已聯合國家發展改革委、自然資源部、生態環境部等印發《關於推進機制砂石行業高質量發展的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)。
工業和信息化部有關負責人表示，近年來，機制砂石生產由簡單分散人工或半機械的作坊，快速轉變為大規模集約化機械化自動化工廠，行業發展取得很大進步，但仍面臨三個問題：一是質量保障能力弱，二是產業結構不合理，三是綠色發展水平低。
《指導意見》強調，要加快落實《若干意見》，進一步加強對機制砂石行業的管理和引導，從規劃布局、工藝裝備、產品質量、汙染防治、綜合利用、安全生產等方面加強聯動，加快推動機制砂石產業轉型升級，更好滿足建設用砂需要。
為了解砂石行業的發展現狀，《法制日報》記者以諮詢為名，加入到了多個砂石信息交流聊天群中並了解到，機制砂石的大部分交易主體都是家庭作坊式的企業或者個體工商戶，機制砂石產業集中度仍然有待提高。比如某地相關企業普遍表現出規模小、生產工藝落後等特點，導致在生產過程中存在噪音、粉塵、廢水汙染等環保問題及安全隱患。
國家發展改革委有關負責人表示，推進砂石中長距離運輸「公轉鐵、公轉水」，減少公路運輸量，增加鐵路運輸量，完善水運網絡和港口集疏運體系建設，加強不同運輸方式間的有效銜接。
據了解，在聊天群中達成的大量砂石骨料交易主要依靠公路運輸。運輸砂石的重型貨車一般選擇柴油作為燃料，加重大氣汙染。
全國能源信息平臺發布的數據顯示，目前砂石公路貨運周轉量佔全國公路貨運周轉量20%左右，氮氧化物排放近80萬噸，約佔全國機動車排放量的14%。
也有部分臨港地區，比如福建福清、廣西南寧、遼寧葫蘆島以及山東青島等地，會特別要求水運。但就群聊記錄來看，支持鐵路運輸的極少。
工業和信息化部有關負責人在解讀《若干意見》時表示，我國砂石行業發展存在綠色發展水平低的問題。我國每年產生百億噸建築垃圾、尾礦和廢石，如果這些大宗固廢生產砂石骨料被完整利用起來，既可減少機制砂石對礦山資源的消耗，還能實現大宗固廢資源化利用，減少填埋佔地、環境和安全隱患等問題。
但尾礦砂加工生產也存在一些問題。3月28日，伊春鹿鳴礦業有限公司發生尾礦砂洩漏事故，造成依吉密河河水受到汙染，並威脅下遊呼蘭河水環境質量。在黑龍江省政府啟動伊春鹿鳴礦業突發環境事件應急二級響應後，在生態環境部應急指導組現場指導下，通過在依吉密河上實施的「汙染物控制工程」，在呼蘭河上實施的「汙染物清潔工程」，採取絮凝沉降方法，有效削減了河水中的汙染物。監測數據表明，依吉密河中汙染物濃度大幅下降，呼蘭河中的汙染峰值隨著汙水團向下遊遷移在逐步衰減。
《指導意見》提出，在符合安全、生態環保要求的前提下，鼓勵和支持綜合利用廢石、礦渣和尾礦等砂石資源，實現「變廢為寶」。
浙江溫州一家混凝土有限公司經理在接受《法制日報》記者採訪時說：「在附近有些小型企業經營者眼裡，尾礦砂利用價值遠沒有河道砂和新開發的礦山價值高，這是因為他們尚未看到尾礦的市場投資空間和潛力。」
違法開採天然砂石
破壞景觀汙染環境
河道砂石是保障砂石供應的重要來源。據國家發展改革委有關負責人介紹，根據河砂資源以及河湖管理保護的實際情況，《指導意見》提出要堅持疏堵結合，既堵後門又開前門，在打擊非法採砂的同時，大力推動科學、合理、有序開發利用河砂資源，緩解砂石市場供需矛盾。「一是加快河道採砂規劃編制，二是推行統一開採管理，三是加大河道航道疏浚砂利用力度，四是規範和優化許可管理。」
「不合理的河道採砂行為會破壞水生生物棲息地及繁衍環境、造成附近水域水質汙染、破壞水面景觀，甚至可能影響河道堤防工程的防洪功能和涉河建築物安全。採砂行為終止後，水生態系統恢復得也非常緩慢。」中國政法大學環境法研究基地主任王燦發教授說。
據了解，早在2014年，鄱陽湖和洞庭湖就已成為長江砂石採挖的「重災區」。其中，鄱陽湖採砂船數量一度高達450艘，一年的採砂量甚至達到鄱陽湖20年沉砂量。
國家發展改革委有關負責人表示，近一段時間，由於地理和成本因素，淨化海砂已成為部分沿海地區建築用砂的重要來源。但海砂氯離子含量高，直接使用會給建築工程的主體結構安全帶來隱患，必須經過嚴格淨化處理，確保氯離子含量滿足標準規範的要求，才可以用於建築工程。
「近年來，非法盜採海砂行為也日益增多，過度開採海砂讓部分海洋生物的棲息環境遭到嚴重破壞，數量急劇下降，甚至會引發沿海地區海水倒灌的問題。」王燦發說，「非法機制砂石採集行為也對生態環境保護起到了負面作用。」
2017年，據中央第六環境保護督察組相關負責人介紹，根據2016年衛星遙感監測數據分析情況，在陝西秦嶺，區域270多處礦山開採點中，60%以上存在違法違規問題，生態破壞面積達到3500多公頃。
王燦發認為，開山炸石這樣的資源採集行為除了嚴重影響自然景觀，損害山脈的重要生態功能外，還可能進一步加劇水土流失。
中央生態環境保護督察辦公室督察二處副處長邢長城在接受媒體採訪時表示，《指導意見》的一個重要導向就是要加強砂石行業生態環境保護，堅決做到「開前門、堵後門」。砂石行業健康有序發展不是粗放無序發展，而是要統籌做好資源利用和生態環境保護，實現經濟效益、環境效益和社會效益多贏。
分類應對精準規制
鼓勵企業升級改造
據國家發展改革委有關負責人介紹，近年來，建設用砂供需矛盾突出、價格快速上漲，一些地方河道非法採砂問題突出，危害十分嚴重。近兩年，媒體也曝光了一些非法採砂案例，社會各界廣泛關注。對此，《指導意見》提出要加強非法採砂綜合治理，全面遏制河道非法採砂亂象。具體措施包括：
壓實主體責任，要逐河段公布採砂管理河長、行政主管部門、現場監管部門和行政執法部門4個責任人名單；突出重點，開展非法採砂專項整治，實行臺帳管理，發現一起、打擊一起，切實維護採砂秩序，確保河道安全；堅持清理整治與建章立制相結合，建立非法採砂問題「查、認、改、罰」快速查處機制，加強部門合作、聯合執法打擊等制度，推動建立河道採砂管理長效機制。
對於當前砂石行業發展存在的一些問題，中國人民大學法學院教授楊建順告訴《法制日報》記者，主要是由於相關法律法規所設置的採砂許可制沒有得到很好執行，在砂石需求大於供應的背景下，導致高額利潤誘發非法採砂挖砂現象不斷出現。
「面對各類砂石違法違規開採行為，相關部門往往沒有採用分類應對、精準規制的策略。通常情況下，會以保護生態環境為由，集中關停一批採石採砂企業，即採取所謂『一刀切』的關停行為，影響了砂石行業的健康可持續發展。」楊建順說。
國家發展改革委有關負責人表示，堅決反對環保「一刀切」行為。對以生態環保為由，不分青紅皂白地集中關停採石採砂企業的「一刀切」行為，發現一起，督辦查處一起，絕不姑息。
「要強調和確認砂石資源屬於國家所有，砂石採挖實行許可制度，任何採砂單位和個人必須事先辦理採砂許可證乃至採礦許可證，未經相關部門許可不得從事採砂挖砂。對符合條件的已設砂石採礦權，加強支持和引導地方依法予以延續登記，並推動其儘快恢復正常生產。要鼓勵暫未達到相關要求的廠礦進行升級改造，完善必要設施設備，具備條件的儘快復工復產。」楊建順說。
楊建順認為，需要認真貫徹落實《指導意見》，確保合理開發利用砂石資源，進一步加強行業指導，加快採砂挖砂規劃編制，儘快清理不合理的禁採區和禁採期，調整不切實際片面擴大設置的禁採區，糾正沒有法律依據實施長期全年禁採的「一刀切」做法，合理確定可採區、可採期、可採量。
江西省南昌市贛昌砂石有限公司總經理陳鴻認為，統一經營管理將會是未來河道採砂的主題思路，在規劃時，一是要根據實際需求及實際可操作性進行統一規劃，二是要合理採納採砂業主單位根據實際情況提出的意見，三是要充分考慮到河道採砂對當地河道及環境帶來的影響。批覆時應簡化批覆流程，統一審批部門，加快批覆。
王燦發認為，除了加強對違法違規採砂行為的打擊力度之外，還需要積極推進砂源替代利用。國家需要加大政策扶持力度，鼓勵和支持砂石企業積極利用廢石、礦渣和尾礦等砂石資源，實現「變廢為寶」。