針對民進黨當局通過2021年元旦開放含萊克多巴胺美豬、30月齡以上美牛進口，12月24日臺立法機構表決九項相關行政命令及修正法案。反對美國萊豬進口一向是臺灣朝野難得政策共識，然自2016年民進黨執政對於限制美萊豬進口政策，其實早在蔡英文未執政已有開放政策芻議。蔡英文表示在2012年之前，國際上針對萊克多巴胺的含量，並沒有規範標準;但在2012年的7月，經由國際標準的制定，以及後續的風險評估，逐漸累積出更多的科學證據，當時處於反對黨的民進黨也因此修正立場。蔡英文曾表示關於進口美國牛肉和豬肉議題，從臺灣前領導人陳水扁到馬英九，皆對美方做出承諾，試圖解決關於美牛、美豬的問題。認為「這是臺當局解決問題的能力，它所影響的，不只是臺美間的經貿關係，甚至包括CPTPP(跨太平洋夥伴全面進步協議)等區域貿易協議的參與。」若臺灣能在美豬、美牛的議題上，跨出關鍵的一步，將是臺美經濟全方位合作的重要起點，「臺灣要成為全球供應鏈重整中的關鍵力量。」首先，民進黨當局開放美萊豬政策進口，忽視公民投票直接民主效果。蔡英文提出在保障民眾健康前提下，基於科學證據、國際標準，對進口食品做出相關規範，此為2016年競選臺灣地區領導人時的立場。2021元旦講話中蔡英文評論既往政府做出開放承諾卻無法履行落實，只能最後由其承擔;強調 「這個歷經三任政府的難題，已經沒有迴避不處理的空間。前臺灣領導人陳水扁也透露在其任內一再面臨美國要求開放的壓力，相比馬英九和蔡英文兩位領導人應也是面臨被要求開放壓力。問題是，陳水扁開放卅月齡以下未帶骨美牛進口，其餘以科學證據和國民健康為由說向美國說不;馬英九堅守牛豬分離、排除內臟底線，只開放卅月齡以下美牛，完全不考慮美豬。然而，蔡英文若是從首任執政開啟已有意開放，何以至第二任初期反而全面棄守，尤其從2020年8月28日至今短短數個月內卻通過如此爭議性萊豬事件，顯然無論是內部政府部門溝通協調不足、行政與立法及政黨間協商，與公民團體及利害關係人間溝通皆不足。更甚者，民進黨傳統以來一再宣稱住民自決、公民投票的價值，從2016年執政到2020年連任，不是足足有四年可以運用更多時間與社會進行溝通嗎?且2018年地方選舉已有十大公投議題?所謂「沒有迴避的空間」，難道是以犧牲 「健康權益」換取「國際空間」嗎?連進口「美萊豬」皆未動用「公民投票」;這背離傳統價值主張?其次，現在民進黨當局強調蔡英文在2009年反對「毒牛」，是反狂牛症而非萊豬;在2012年萊劑含量使用建立國際標準後，民進黨即已接受。根據民進黨「立院」黨團召集人柯建銘於2020年12月23日說法，反美牛首戰是在2009年反狂牛症，而不是反萊牛。2009年10月23日「國安會秘書長」蘇起籤署「臺美牛肉議定書」，全面開放30個月齡以下帶骨牛肉及其產品(含內臟、絞肉、頭顱、腦、眼睛、脊髓)，這與陳水扁執政時期開放不含內臟且臺灣有主動禁止權相左。10月24日民進黨表達反對放寬美牛進口，10月26日黨團提案修正「食品衛生管理法」第11條，增列禁止發生狂牛症地區之牛隻其頭骨、腦、眼睛、脊髓、絞肉、內臟或其相關產製品進口。回顧2009年11月3日時任民進黨主席蔡英文表示應修法、重啟談判，並支持民間團體發起抗爭活動;並運用議事杯葛佔領臺立法機構議場主席臺。11月14日民進黨、公民團體走上街頭「反毒牛」。2009年因縣市長選舉，國民黨得票率大幅萎縮，12月29日國民黨同意民進黨版本，修正納入雖非疫區而近10年有發生狂牛症國家、敏感部位全面禁止進口。2012年馬英九主政期間民進黨反對萊劑美牛，2月1日臺立法機構院會開議報到，行政機構對於美牛開放會有新作法，表明將開放美萊牛進口臺灣。為迫使馬當局再修符合國際標準之「食品衛生管理法」，民進黨團在2月24日臺立法機構開議，逼迫國民黨籤署決議。在臺立法機構完成修法前，不得以行政命令開放含瘦肉精之相關肉品進口。7月5日CODEX開會公布國際標準 ，時任民進黨主席蘇貞昌與臺立法機構黨團同步響應，同意採國際標準，其政策轉向理由在於民進黨曾經執政、也會重返執政，須考慮國際經貿原則，不能一直站在美國對立面，抗爭最後和緩收場。2009年民進黨反狂牛症美牛，2012年同意以符合國際標準開放進口美國萊牛進臺灣。複次，開放美國萊豬政策屬於重大公共政策，然卻以行政命令審核，黨意與民意落差極大，反而成為「地方包圍中央」的有力社會基礎，此將不利於民進黨選情。12月21日民進黨中央黨部公布民調，只有7.7%臺灣民眾對美萊豬進口政策感到不滿，此一民調引發外界譁然。若對比東森ETtoday新聞雲民調結果反對者達75.5%、YAHOO民調反對者約92.7%、臺灣民意基金會調查達67%，即使臺北市政府研究發展考核委員會調查反對聲浪也高達53%，皆高於民進黨調查反對者僅佔7.7%民意支持度。面對如此截然對立民調結果，民進黨最高權威當局、全黨黨意及臺灣社會民意，顯然有巨大民意差距。這樣民意落差，恰恰提供國民黨運用公投決定美萊豬進口的社會基礎。民進黨在2018年11月臺灣地方大選綁「公投」而遭遇慘敗，國民黨動用公民投票塑造政策議題，搶奪政策發言權，從而贏取十六個縣市執政建構「地方包圍中央」的策略。民進黨慘敗後又將公投綁大選加以剝離，2021年是「公投年」及2022年是臺灣地方「大選年」，試圖擺脫公投議題對投票行為影響。然而，原先由民進黨所倡議「公投」，已反轉變成國民黨利器，攻守易勢。再者，美國期許及要求臺灣開放萊豬進口，導致民進黨當局政策讓步，此源自「聯美抗中」、 「抗中保臺」戰略架構反中路線之需要，但此讓步並未換來經濟對話及臺灣國際空間擴大化。儘管民進黨在2012年即已轉向採取國際標準，但並未主動提出開放美萊豬進口，這主要還是受2020年「大選」獲勝影響，美國在臺灣「大選」中不斷助攻蔡英文，宣稱中國大陸不斷介入臺灣「大選」，此次蔡英文獲得民選以來最高票當選。2020年臺灣「大選」後，美國在臺協會主席莫健與在臺協會處長酈英傑即雙雙提出要求， 「儘快處理美豬美牛問題」。美國貿易代表萊特海澤明言，臺灣仍限制美豬美牛產品進口;解決美豬美牛問題，對強化與臺美貿易投資關係十方重要。美國商會更發表《2020年度白皮書》，呼籲美國應強化對臺經貿關係，並建議應積極評估籤訂臺美雙邊貿易協議(BTA);同時雙方應「務實」解決美豬、美牛等歧見。這也是蔡英文為何提出開放美萊豬進口，涉及臺灣經貿戰略避免被邊緣化戰略。然伴隨美國政黨輪替前後政府立場改弦易轍，拜登政府明白指出在美國國內勞工、教育等問題尚未完善處理前，不會與其它國家進行協商經濟協議。最後，臺灣民眾並不支持以犧牲健康權益換取國際空間的政治交換關係，若再開放日本核災區食品，兩項開放政策勢必產生「共振效應」，衝擊民進黨當局領導威信。據民調74.4%民眾不贊成開放進口福島5縣市食品，有66.9%不認為必須開放福島5縣市食品進口，才能換取加入跨太平洋夥伴全面進步協議(CPTPP)的機會;此外，也有39%民眾有信心在民進黨當局領導下，臺灣能加入區域經貿組織。此外，由於反核食公投兩年禁令也即將滿兩年，是否臺灣將開放核災區食品進口，頗令人關注。據民調指出僅有39.5%臺灣民眾可以接受通過日本核食進口臺灣，對於爭取日本支持臺灣加入CPTPP(含「非常支持」19.0%以及 「有點支持」20.5%)，而不支持的比例則達54.3%(含 「不太支持」20.1%以及「完全不支持」34.2%)。顯示臺灣民眾無論是進口美國萊豬及日本核災區食品，皆持高度反對立場;同時普遍反對以犧牲健康權益換取臺灣國際空間。蔡英文一再談「謙卑、謙卑、再謙卑」，然處置萊豬進口事件爭論充分暴露決策過程草率、欠缺政策溝通，未曾向選民致歉。相對於2019年1月當時前行政機構負責人賴清德在卸任演說中，即公開表達為當年反對美牛道歉，曾言：「過去民進黨執政的時候，美豬跟美牛要開放，在野的國民黨反對，可是當國民黨執政的時候，在野的民進黨反對，過去我在臺立法機構難辭其咎，要跟社會說聲道歉。」就此而論，賴清德在其卸任演說中為昔日反對美萊豬、美萊牛公開向臺灣民眾道歉;幾乎預示著未來開放美萊豬政策，已是不可避免。也就是說在蔡英文執政首任末期，已有考慮到開放美萊豬問題;但當時蔡英文民意支持度降歷史新低，因此選擇2021年8月公布美萊豬進口，為其第二任期民意支持度最高時及選擇在川普臺灣地區領導人競選連任期間釋放善意。從蔡英文角度來說，公布開放萊豬進口政策儘管急就章，但顯然此適當政治時機是政治理性計算過。
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作者 柳金財 佛光大學公共事務學系助理教授
責任編輯：黃楊