近日，陝西西安的龍女士被狗咬傷，在注射4針狂犬疫苗之後仍然不幸離世——張冉在看到這條新聞時，下意識看了看腳上的傷疤，坦言「有幾分後怕」。
一個月前，張冉在北京市朝陽區的一個小區，被一隻突然竄出的狗咬傷腳踝。儘管在第一時間趕去醫院處理傷口，並注射了狂犬疫苗，但她的腳上仍然留下了傷疤。遭遇了這次無妄之災的張冉，只要遇見狗都會遠遠繞開。
不同於張冉對狗的恐懼，她的同事李萌非常喜歡狗，還養了一條拉布拉多犬，晚上下樓遛狗是李萌每天的「必修課」。
「我在路上的時候都會牽著它，只有在家附近的綠地才會放開，那片開闊地都是遛狗的，放開也沒事兒，而且我家的狗比較聽話，一叫就能回來。」李萌說。
此時，旁邊的張冉突然插了句話：「誰都認為自己家的狗聽話，但真要是咬人的時候，主人也不一定能叫得住。」
對於她們的爭論，北京市在養犬管理規定中早已明確規定，「攜犬出戶時，應當對犬束犬鏈，由成年人牽領」。只是這條規定，在現實中經常不被遵守。
目前，我國已有幾十個大中城市出臺了相應的養犬管理法律規範，和北京市的養犬規定一樣，很多規定在實踐中都難以落到實處。
「養犬人和非養犬人之間產生的矛盾，是社會多元化常見的現象，不同的利益群體之間會出現明顯的利益博弈，解決這個問題的根本辦法在於進行統一立法，通過制定共同遵守的規則來規範養犬行為，也為相應的執法活動和司法裁判提供明確的法律支撐。」中南財經政法大學教授喬新生在接受《法制日報》記者採訪時建議。
中國社會科學院法學研究所副研究員支振鋒認為，可以考慮由國務院出臺行政法規，通過確立統一管理部門、明確處罰細則、建立問責機制等，改變當下執法不嚴的現象。
「狗的問題，首先是人的問題」李萌家附近有一大片綠地，每到傍晚，很多住在附近的居民都愛到這裡來活動。因為經常到這裡遛狗，李萌也結交了不少養狗的朋友。
近日，記者跟隨李萌來到了這片綠地，裡面的草坪被道路和樹木分割成幾個區域，有居民在小路上散步，有一些大人帶著孩子在草坪上玩，還有居民在草坪上遛狗。
在遛狗的那塊草坪上，已有薩摩耶、泰迪、金毛等五六隻狗在來回奔跑著搶球，李萌也解開了拉布拉多犬的鏈子，放它去和另外幾隻大狗撒歡。
一個小時之後，李萌又給狗套上鏈子牽回家，在回去的路上，李萌不忘將自家狗的糞便鏟到了隨手攜帶的塑膠袋裡。
記者注意到，並非所有養狗人都有這樣的意識，在綠地的道路旁，多處可見狗的糞便。
「狗的問題，首先是人的問題。狗主人怎麼樣，狗便怎麼樣。狗主人講究衛生，狗便不會隨處便溺，狗主人為別人著想，狗便不會傷及無辜。」喬新生指出。
值得注意的是，與「攜犬出戶時，不對犬束犬鏈」等行為相比，違法遺棄犬只的行為更加危險。
支振鋒曾經對養犬立法問題進行過深入調研，他在調研中發現，很多流浪犬傷人事件，都是由於犬的主人違法將家犬遺棄，才使流浪犬無人管束頻發傷人事件。
「有一些飼養寵物的人缺乏最起碼的公德心，在處理各種關係的時候，沒有考慮到他人的需要，這不僅需要養狗人提高素質，還應有更完善的規章制度去管理。否則，養狗人就會和非養狗人產生矛盾。」喬新生指出。
「限狗令」實施效果打折扣從地方層面來看，我國大中城市大多出臺了相應的養犬管理法律規範，各地區結合本地實情，制定了養犬管理的法規、規章或規範性文件。一些犬只數量較多、問題較為突出的城市，還根據本地的實際情況，對原有養犬管理法規、規章進行修改或重製，如上海市2011年施行《上海市養犬管理條例》並廢止原《上海市犬類管理辦法》。
然而，很多類似法規在施行中「打了折扣」。
例如，《北京市養犬管理規定》中明確，攜犬出戶時，應當對犬束犬鏈；攜犬乘坐電梯的，應為犬戴嘴套；不得攜犬進入公共綠地、社區公共健身場所等。
記者在調查中發現，上述這些規定並沒有被嚴格遵守。當詢問養犬人為什麼不給犬束犬鏈時，基本都會得到「我家狗聽話，不咬人」的回覆。
然而，一些無辜的人卻承受了這些行為帶來的惡果。
西安的龍女士因狂犬病發作不幸離世的同一天，上海一名38歲男子姚某也因狂犬病發作而被宣告死亡，死因令人痛心：兩個月前被寵物犬輕度咬傷，自行進行了傷口清洗及消毒，而沒有接種狂犬疫苗。
相關數據顯示，犬咬傷人的事件在各地都很常見。
陝西省西安市2015年上半年犬咬傷病例達7771例。山東省青島市平均每年有近4萬人次被貓狗等寵物咬傷抓傷而接種疫苗。2014年至2016年6月，江西省南昌市居民被犬咬傷人數達3萬人次。
多重原因致法規難落實「限狗令」落實難的背後，是多重原因的交織。
「目前，在對於養犬的管理上，各地主要是以公安機關為主，然而，公安機關的執法力量畢竟有限，而且，相應的人員、經費等資源並未隨之增加太多，這必然會影響到執法的積極性和效率。」支振鋒指出。
喬新生同樣認為，雖然各地都制定了登記註冊制度，但是並沒有配備專門的警力，這就使得這項制度很容易流於形式。
與此同時，一些不養犬人的畏懼態度與不少動物保護人士的非理性行為，使得本應發揮重要作用的社會治理功能，變得脆弱。
「一些執法部門在處理養犬問題的糾紛上，往往是大事化小小事化了。有時候，一些居民在舉報之後，不但得不到及時有效的解決，還會在事後遭到養犬人的打擊報復，這就導致很多人敢怒不敢言，只能採取『多一事不如少一事』的態度。」喬新生在調查時了解到。
支振鋒在接受記者採訪時指出，在解決養犬糾紛的問題上，社區自治工作仍然不到位，「小問題交給物業，大問題交給政府」的做法非常普遍，很多本應在居民之間就能解決好的問題，經常會擴大範圍，導致事情變得更加複雜。
「對於養狗管理，可以主要依靠社區來協商，大家可以商量決定。可以通過社區細則、地方公約來管理完善。政府應當承認公約，只要業主委員會通過了，大家就應該共同遵守。」上海社科院社會學研究所研究員盧漢龍建議。
社會治理功能的完善，還需要邁過另一道門檻——不少動物保護人士的非理性行為。
2015年5月，在烏魯木齊一汽車4S店門口，因流浪狗嚇到自己的孩子，王先生一氣之下用鐵棍木棒將狗嘴打歪。隨後，王先生遭遇網友人肉搜索，其家庭地址、手機號、QQ號、車牌號等信息被公布在網上。
2016年12月，因為自己養的狼狗太兇，容易撲咬人，在四川宜賓開茶館的羅女士在朋友建議下，準備將自己養的狼狗打死，卻遭到幾名自稱是愛狗協會志願者的人暴打。
……
「類似的新聞，近些年層出不窮。而且，很多愛犬者都形成了組織，不少愛犬人士的觀念非常偏激和極端，不僅會和其他群體產生衝突，有時候還給執法部門帶來了很大困難。」支振鋒說。
喬新生認為，動物福利的問題，其實是不同文化、不同觀念之間的差異，而很多動物保護人士並沒有認識到這一點，經常會有一些非理性行為，增加了很多不必要的糾紛，很多行為還觸犯了法律。
對養犬共性問題統一規範早在10年前，喬新生就提出應出臺動物福利法。
「動物保護方面的觀念不一致、動物實行分類管理有一定難度、管理機構和管理部門不統一、一些動物保護主義者的非理性行為等，都是造成這部法律難以出臺的原因。」喬新生坦言，這部法律的出臺難度確實很大。
「動物福利立法的根本目的，是要改變動物境遇。例如，對那些給我們提供了賴以果腹食物的動物們，即使我們在結束它們生命的時候，也應該加倍小心。但要強調的是，如果刻意強調所謂保護動物的權利，而損害了人類的福利，那麼，這樣的立法就不具有科學性。當非法養犬行為威脅到正常社會秩序和人身安全的時候，就必須嚴厲打擊。」喬新生說。
喬新生呼籲，在野生動物保護法等一系列法律制度的基礎上，制定統一的動物保護法典，對動物嚴格分類，科學管理。
「養犬問題屬於地方事務，由地方進行立法，但在各地進行地方立法的基礎上，可以考慮由國務院出臺行政法規，明確統一的管理部門、增加人員和經費、虐待犬只行為的處罰細則等內容，從而對養犬涉及的共性問題、原則問題進行規範，有利於各地遵照統一執行。」支振鋒同樣建議進行統一立法。
支振鋒指出，立法中增加的一些規定，歸根到底是要保障執法的落實，現在犬只管理方面，執法不嚴是更為主要的問題。
「一方面，通過配備充足的執法力量和資源、建立相應的問責制度來改變執法不嚴的局面。另一方面，對於一些以保護動物名義觸犯法律的行為要嚴厲打擊。」支振鋒建議。
（原題為《養犬法規為何在執行中「走樣」了？專家呼籲國家統一規則規範養犬行為》）
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