北極星水處理網訊:2015年11月26日，南京市城東、仙林汙水處理PPP項目分別與北控水務(中國)投資有限公司和北京碧水源科技股份有限公司正式籤署PPP項目合同，標誌著歷經八個多月兩項目終於落地。
作為財政部首批PPP示範項目之一，且是其中為數不多的存量資產PPP項目，隨著2014年以來PPP模式理念的升級和更多規範政策的出臺，本項目的成功運作引起了空前關注。
根據2004年建設部126號令《市政公用事業特許經營管理辦法》，汙水處理行業是國內最早進行市場化改革的市政公用事業之一，經過十餘年的發展，有著相對成熟的運作機制，類似汙水TOT項目應操作本應一帆風順，但實踐往往不如想像那麼簡單。以南京城東、仙林汙水處理PPP項目為例，期間不斷經歷著肯定-否定-再肯定的過程，部分問題甚至引起了財政部的重視，如稅務問題，如PPP採購是否允許引入外資的問題，目前財政部正就上述問題進行調研和研究。
作為本項目的主要諮詢人員，在一切塵埃落定後，提筆對項目運作過程進行總結，既供業內人士交流之用，亦供後續項目參考與借鑑。
面紗初啟：項目運作背景
城東汙水處理廠服務範圍為南京市東南部地區，服務面積約175平方公裡，規劃服務人口約148萬。此番PPP運作前，城東汙水處理廠項目總設計能力35萬立方米/日，處理後出水達國家《城鎮汙水處理廠汙染物排放標準》一級A標準。尾水排放到運糧河。城東汙水處理廠始建於2003年10月，項目分三期建設，至2013年12月底全部完成，出水水質滿足一級A標準。其中一期工程於2005年9月建成投運，規模10萬立方米/日，採用A2O工藝，二期工程於2008年底改擴建完成，擴建後日處理能力增至20萬立方米，同時二期工程進行了一、二期一級A提標改造，汙泥處理採用深度脫水工藝，通過重力濃縮、加藥調理、板框壓濾使產出汙泥含水率降至60%以下後外運處置。
仙林汙水處理廠規劃服務面積80平方公裡，服務人口20萬。目前日處理能力10萬立方米/日，處理後出水達國家《城鎮汙水處理廠汙染物排放標準》一級A標準，尾水排放九鄉河。仙林汙水處理廠設計總規模日處理能力為10萬立方米，一期工程日處理能力5萬立方米，採用CAST工藝，於2009年開始運行，2014開始進行一期改建和二期擴建工程，改擴建後仙林汙水處理廠整體採用A2O+MBR工藝，工程於2015年6月底全部建設完成。汙泥處理採用帶式濃縮一體式脫水機脫水，脫水後含水率降至80%以下外運處置。
考慮到汙水處理工藝的不同，為了便於競爭，本項目分為兩個子項目，即城東汙水處理廠PPP項目和仙林汙水處理廠PPP項目，以經營權TOT方式進行運作。兩個廠的經營權轉讓價格在評估值的基礎上皆定為4億元，PPP合作期限30年，由社會資本競爭項目的初始汙水處理服務費單價。本項目採用公開招標的採購方法，整個採購流程在江蘇省政府採購中心監管下操作。
項目自2015年3月份開始調研至籤約落地，市城鄉建設委、市財政局、市城建集團及諮詢機構等多方緊密配合，對項目交易結構和邊界條件等實施方案的主要內容反覆分析論證，最終從項目實際情況出發，批准了項目實施方案，並依此制定了個性化的項目採購文件。由於事前調研分析論證工作充分，財務測算科學紮實、合同條款設置合理，加之項目本身區域優勢明顯、規模較大、現金流穩定，吸引了眾多國內外水務行業第一陣營的社會資本參與競爭，最終北控水務(中國)投資有限公司以0.742元/立方米中標城東汙水處理廠PPP項目，北京碧水源科技股份有限公司以1.290元/立方米中標仙林汙水處理廠PPP項目，中標價格明顯低於最高限價，遠遠超出各方預期，實現了政府的物有所值，也為政府、社會資本、社會公眾的多方共贏打下紮實基礎。
項目的成功經驗對江蘇省乃至全國的PPP項目，特別是涉及主管部門大力提倡的存量資產轉化PPP項目運作具有重要的示範和借鑑意義。
項目實施要點
項目識別：物有所值和財政承受能力評價
根據《關於印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金[2014]113號)(下稱「113號文」)的要求，在PPP項目識別階段應進行物有所值評價和財政承受能力論證，在本項目運作過程中，《財政部關於印發<政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引>的通知》財金〔2015〕21號出臺，詳細規定了財政承受能力的論證方法，但有關物有所值論證的具體指引並未出臺，本項目結合113號文的規定，進行了物有所值評價和財政承受能力論證。
(1)物有所值評價情況
項目物有所值評價主要從定性和定量兩方面對本項目進行了分析評價。
定性評價按①增加汙水處理服務有效供給②優化汙水處理項目的風險分配③提高汙水處理服務運營效率④促進企業創新與公平競爭⑤緩解財政當期汙水處理設施存量債務壓力⑥推動政府公共服務管理體制的轉變等六方面進行了定性分析。可以看出，在PPP模式下，項目公司更有內在動力使有限的資源發揮更大的作用，通過降低資金成本、提升管理水平、採用先進技術等途徑控制成本，實現合理利潤最大化。
定量評價主要對非PPP的南京水務集團運營模式與PPP模式進行了對比分析，在雙方都全成本核算和同等收益率的前提下，通過財務測算得出兩種模式下的汙水處理單價，再據此分析兩種模式在同等生命周期內的風險情況及財政汙水處理費的支付情況。通過比較，在PPP模式下，政府全成本核算的汙水處理服務費單價購買服務，既有利於企業的正常運營和自我發展，又轉移了融資和運營風險，長遠來看，更符合市場機制的要求和地方政府的利益。(最終結果證明確實如此，納入本次交易範圍的兩個廠汙水處理規模佔南京市主城區汙水處理總規模的18.3%，而據預測2016年兩個廠需支付的汙水處理服務費僅佔主城區收繳汙水處理費的12%左右。)
(2)財政承受能力論證情況
本項目財政承受能力的驗證主要通過預測汙水處理單價來計算政府每年的汙水處理費支付情況，並據此預測政府支付的年汙水處理費佔當年財政一般公共預算支出比例，綜合判斷本級財政的承受能力，本項目預測時擬定的自有資金內部收益率在同期人民幣貸款基準利率與通常行業內部收益率之間。
按照預測的汙水處理服務費單價，在PPP合作期內，財政對於項目年汙水處理費支出佔當年一般公共預算支出的比例幅度為0.38%~0.03%(事實上根據最終競爭結果該比例幅度為0.22%~0.02%)。經市財政部門對南京市本級PPP項目總支出的綜合判斷，本項目通過了財政承受能力論證。
項目準備：項目實施方案要點分析
(1)交易範圍的設置
筆者認為交易範圍的確定主要取決於以下幾個因素：一是擬交易資產進行交易的自身條件是否成熟、物理邊界和管理邊界是否便於劃分、資產權屬是否清晰確定以及是否存在不可預估的風險;二是擬交易資產的經濟性(自身現金流能力)，經濟性越高，越有利於提升項目的市場價值，從而更有利於項目運作;三是兼顧政府方的融資需求，畢竟交易範圍直接影響著項目的交易總額。
本項目中，經過多次財務分析和論證，考慮到市場條件不成熟，城東汙水處理廠三期工程以及再生水工程的經營權被排除出交易範圍，而城東汙水處理廠一二期工程以及仙林汙水處理廠的經營權被納入交易範圍，剔枝折葉，確保了項目的交易質量，輕裝上陣。
(2)交易主體的設置
汙水處理廠進行TOT運作，需要理清交易資產的權屬關係，確保交易主體的合法性是項目規範運作的必要前提。
PPP項目交易結構和合同結構複雜，涉及眾多交易主體。為了保證項目運作的規範，首先要確保項目各交易主體的合法規範性。本項目中，根據113號文的要求，市政府授權市城鄉建設委作為實施機構，負責代表政府籤署《PPP項目合同》(主合同)並籤發《特許經營授權書》，南京水務集團有限公司(「水務集團」)作為政府指定的出資方參股項目公司，負責籤署《合資協議》和《公司章程》;水務集團控股子公司南京公用水務有限公司(「公用水務公司」)作為項目資產權屬方負責籤署《經營權轉讓協議》。其中，由於仙林汙水處理廠一期資產產權屬於南京公用控股(集團)有限公司(「公用控股公司」，市城建集團全資子公司)，因此特由公用控股公司向公用水務公司籤署了《委託授權書》，確保了公用水務公司代表資產權屬方籤約的合法性。
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