內容摘要：規範分析有助於探究著作權制度的基礎，並對著作權法律規範進行批判性審視。「作者—著作權」和「傳播者—鄰接權」是傳統著作權法的兩大基礎，公眾基本屬被動角色。然而這並不能反映著作權制度的現實，亦難以全面體現著作權制度的基礎法律關係。公眾作為作品的使用者是不可或缺的主體，應享有作品使用權，「公眾—使用權」應成為著作權法的第三基礎。公眾使用權可在著作權法下被設置為具有救濟措施的可訴性權利。著作權法的三大基礎分別對應著作品的創作者、傳播者和使用者及其各自的權利。三方主體及其權利與義務互為支持，可構建完整的著作權法律規範體系，促進實現著作權法基本目標。基於重新闡釋的著作權基礎法律關係，我國著作權法可望構建更為公平、合理和有效率的著作權制度，並可對國際社會的著作權制度發展提供創新的經驗借鑑。
關鍵詞：著作權；鄰接權；公眾使用權；使用者權
作者簡介：劉銀良，北京大學法學院教授（北京100871）。
著作權制度是以促進社會文化發展為基本目標的智慧財產權制度，不僅屬國內公共政策，也影響著國際智慧財產權秩序的形成。其制度演化史表明，契合於特定歷史時期的著作權制度當時可能具有合理性，然而受科技、文化、產業和國際貿易等多重因素影響，其原有合理性可能減弱乃至消失，從而需要制度創新。我國著作權法雖經兩次修正，理論界也進行了較長時間討論，但包括合理使用制度在內的一些基礎性制度並不完善，理論研究滯後。我國著作權法的立法及解釋困境源於著作權法的基本規則無法回應新的時代需求。時代變遷亦註定我國著作權立法需要從移植走向創新。然而，制度的構建與運行皆需要合理的法律規範作為基礎，沒有規範的支撐就沒有著作權制度創新。
作為連接現實社會與著作權法基本目標的載體，著作權法律規範能否在實踐中形成期待的法秩序，依賴法律規範能否體現並調整著作權基礎法律關係，否則它就難有現實合理性，也難以保證規範的現實效力。著作權法調整的社會關係複雜，所涵蓋的主體及行為亦有多樣性，除涉及作品的創作與傳播外，還涉及作品的使用，與公眾關係密切。然而，考察我國著作權法文本可發現，「公眾」基本是隱含的角色，且處於被動狀態，僅是作為作品（或表演）的接受者而存在。雖然《著作權法》第4條明確規定著作權人行使著作權「不得損害公共利益」，但在現實中，鑑於「公共利益」的內涵與外延具有不確定性，該條款功能受限。著作權法下的公共利益保護一般是通過著作權（或鄰接權）的限制或例外得以體現，其中尤其是合理使用制度。然而，我國《著作權法》第22條規定的著作權合理使用卻存在內容不全面和體系不完整等問題，從而導致合理使用制度目標難以全面實現，並帶來法律適用歧義，引發較多著作權糾紛。
在傳統著作權法（尤其是作者權體系）理論框架下，作者和傳播者是兩種重要主體，他們分別基於作品的創作和傳播享有著作權和鄰接權。「作者—著作權」與「傳播者—鄰接權」是著作權法的兩大基礎，構成著作權制度的基礎框架。然而，作者與傳播者既非著作權制度現實中的全部行為主體，亦非全部權利與義務主體，作為作品使用者的公眾，不僅是著作權法下的義務主體，事實上也享有相應的權利。忽略公眾的權利主體資格的理論缺陷雖然在傳統著作權法時代就已存在，但在數字網際網路時代卻體現得更為明顯，由此導致的著作權制度結構性矛盾已不容迴避。為此，有必要全面分析著作權法中的公眾及其權利，進而建構合理的公眾使用權制度。
一、著作權法中公眾的類型化
在現行著作權制度中，公眾作為作品使用者的角色多種多樣，為實現著作權法規範目的，需要對其適當類型化。由於著作權法主要調整與作品相關的行為，以該類行為及其目的為標準對公眾進行類型化，實為合理選擇。依據作品使用目的，可把公眾分為作品的消費者、再創作者和信息提供者三類，他們可統稱為作品的「使用者」。在本文中，「公眾」與作品使用者等義。
（一）作品的消費者
作品的使用者可為學習、研究或欣賞等目的消費作品，其實質是獲得作品的內容，包括隱含的思想或信息。作品的消費者藉由作品或其表演的載體（包括書籍、音像載體或載體信號）或現場表演等方式獲得作品，然後通過閱讀或觀看等方式消費作品。使用者使用作品的各類行為可交織在一起，從而有利於實現著作權法推動社會文化發展的基本目標。公眾獲得作品是其學習、研究或欣賞的前提，獲得作品的方式包括無償與有償，無償方式包括通過免費的圖書館、表演、廣播或網絡傳播等，有償方式包括通過購買作品或其表演的載體、演出門票或網絡播放許可等。無償獲得方式是有償獲得的有效補充，因為無償獲得既可替代有償獲得，也可刺激有償獲得。藉由消費者支持，作者或傳播者的著作權或鄰接權利益可得到維護，著作權制度的激勵效應可得以實現。不唯如此，消費者通過閱讀和欣賞作品，可學習、認識或感受作品的科學、文學或藝術價值，從而對作品和作者產生認同，作者亦可在獲得經濟利益的同時獲得精神收益。
在「作者—（作品）—讀者」的傳播與使用鏈條中，作品是媒介和樞紐，作者創作了作品，但作品一旦發表就成為社會文化的獨立存在，是讀者的閱讀使作品的生命得以延續，並在人類文化中傳承。讀者對作品並非簡單接收，而是需要對作品進行理解或詮釋，有批評者甚至認為作品完成作者即死亡。在與作者的關係中，讀者並非被動，因為作品是為讀者創作，只有通過讀者的閱讀才使作品文本的解讀最終確定，作品才能夠真正存在。這提示，讀者並非被動的信息接收者，他們具有現實的主動性。讀者不僅是作品的消費者，還可構成作品或作者精神的傳承者，對作品起到欣賞、詮釋、繼承乃至發揚光大的作用。甚至在作品創作中讀者的角色也可能存在，包括對創作的指引。作者在創作敘事、評論或小說等作品時，均可能意識到其作品的構思與表達如何能夠為讀者所理解或接受。作者尋求讀者認同的心理，可激勵其關注讀者對作品的接受模式，選擇可能促進其與讀者交流的模式進行創作。此種創作心理有助於增加作者和讀者的交流，亦有益於拓展作品市場和促進實現其市場價值。概言之，在作品的創作與傳播中，作者與讀者互為依存和支持：讀者對作品的欣賞固然依靠作者創作出優秀作品，但作者亦需依賴讀者理解其作品的思想、內容或品質，否則作品可能難以得到有效傳播。
由作品創作和傳播所引發的作者與讀者精神上的交流，甚至可能比讀者作為作品消費者的單純經濟涵義更重要。對於作者而言，讀者對其作品的認同屬於精神上的激勵，更為珍貴。正是讀者在精神層次對作品的認同，才可能支撐其經濟層次的消費，否則該作品就可能沒有相對持久的消費市場，其市場價值將難以保證。很多無價值的作品在人類文化傳承中並無地位，其版權產業的價值亦難以體現。讀者在精神層次對作品的認同，也可促進其對作品內含的思想或信息的學習或研究，進而推動作品傳播與傳承，使作品的社會價值得以實現。消費者通過學習、研究或欣賞作品，其個人的知識、思想、素養等可得到提升，社會整體文化素質和創新能力亦有望提高。
上述表明，作品的學習者、研究者或欣賞者對於作品的傳播乃至創作具有重要作用。在作者與讀者的二元關係中，公眾看似屬於被動的消費者，但他們也具有主動地位，其對作品的認同和消費直接決定了作品的傳播範圍及其文化和市場價值，也決定著版權產業的規模、質量和可持續性。作者雖然創作了作品，著作權法也為其賦予專有的著作權，但其角色及影響是有限的，其著作權也應受到限制。
（二）作品的再創作者
公眾還可能是作品的再創作者，對作品進行評論、戲仿或演繹。與消費者主要是為獲得作品的思想或信息不同，再創作者既可能需要使用作品的思想或信息，也可能需要使用作品的表達，從而可能涉及更多著作權問題。作品的使用者針對作品的思想或表達進行評論或批評，可使作品優劣得到昭示，其對於文化、科學、教育或社會的益處得到更好體現，從而可能影響作品傳播的速度、深度和廣度。在文學、藝術或知識傳播領域，評論意味著在作者和讀者之間產生了交流。在學術領域，如文學與文學批評、藝術與藝術批評等學術對峙，亦體現出知識創新與學術探索的必要邏輯。無論是在文化或娛樂領域，還是在學術領域，皆是無批評則無交流，亦無理性的文化傳承和發展，公眾對於作品的評論因而有益於著作權法基本目標的實現。
公眾還可借鑑已有作品創作新作品，使文化在得以傳承的同時亦可得到創新，文化長河不斷有源頭活水。評論也可能體現為評論者的戲仿作品或演繹作品，在演繹作品中還有較為特殊的同人作品。無論是戲仿作品還是同人作品，都涉及是否侵犯原作者著作權的判斷。任何作品的創作都離不開對已有作品的借鑑，即使是具有高度原創性和創造力的作者也是如此。借鑑前人作品既是作品創作的必經之路，也是社會文化得以傳承和創新的必要方式。在文化中積累的知識、思想或表達等被有效傳承，可便利公眾對於作品的學習、研究或欣賞，使文化得以有效延續。在數字網際網路時代，公眾既可以方便地成為作品的評論者，評論或批評原作品，也可以創作新作品，使文化表達更具多樣性，亦為文化傳承和發展提供素材。大眾創作與傳播也有利於維護文化多樣性和穩定性，避免文化衰落。在數字網際網路等創作及傳播技術支持下，人們利用他人作品或傳播平臺的再創作形式更為多樣，這既擴展了網際網路內容產業，激勵公眾創作、傳播和消費作品，又有助於促進作品市場價值實現。
無論是評論者或演繹作者，其創作的評論、戲仿或演繹作品等都可能涉及對原作品內容的使用，其中包括作品的表達，因而可能觸及原作品作者的著作權。如果再創作者過度使用了原作品的表達，就可能超越合理使用的範疇，引發是否侵犯著作權的爭議。
（三）信息提供者
作品使用者還包括機構使用者，如圖書館、學校、研究所等具有公益性質的文化、教育或科研機構。在數字網際網路時代，還有數字圖書館、網絡書店以及作為作品或信息提供者的信息搜索平臺等網絡服務提供者（ISP）。網際網路環境下的信息提供行為涉及網際網路搜尋引擎的索引、信息抓取、提供摘要或縮略圖等，還有數字圖書館或網絡書店為介紹或促銷圖書以在線預覽等方式向讀者提供少量作品內容等。隨著大數據和人工智慧的應用，被分析和應用的數據（作品）更為多樣，分析可能更為科學與快捷，得到的信息或成果可被廣泛應用，具有重要的社會價值和產業價值。
從作品及其內含的思想或信息的傳播角度看，這些機構使用者實質上屬於信息提供者，即通過向消費者提供作品信息的方式使用作品。作為信息提供者的機構實質相當於個人使用者的代理人、代表人或中介機構，如圖書館購買並出借圖書仍然是為讀者個人使用，網際網路信息提供者也主要是為一般使用者提供信息搜索或連結服務。信息提供者一般具有法人資格，在著作權合理使用制度下它們可作為獨立的作品使用者被規範。一些信息提供者還可能同時作為作品傳播者而承擔相應的義務並享有鄰接權，這與其作為信息提供者可能享有的權利並不衝突。
（四）作者、傳播者與公眾
在傳統著作權法理論及規範體系下，公眾的角色長期被忽略。以上類型化分析表明，公眾作為作品的消費者、再創作者或信息提供者，在作品的獲得、使用、再創作和傳播等各環節，皆屬不可或缺的角色，他們既是版權產業的支持者和參與者，也是文化的傳承者和創新者，是決定作品市場價值和文化價值的重要力量。如果作品不被公眾接受，不僅其市場價值不能得到實現，文化價值亦難以體現，很多作品正是因為沒有讀者而在文化中消散。在版權產業鏈條中，除需上遊的作者供應多樣化的作品外，還需下遊的使用者持續支持，版權產業才可能持續發展。
作者、傳播者和使用者之間具有互相支持與制約的關係。在數字網際網路等技術支撐的大眾創作與傳播時代，作品的創作、傳播與使用以及各主體之間的界限越來越模糊，各主體的角色易發生交叉或轉換，釐清各主體的特點及其著作權法涵義至為重要。首先，三方主體的角色可發生轉換。作品的作者可以同時成為作品的傳播者，而傳播者亦可通過受讓著作權或接受許可而成為著作權人或被許可人，並且使用者皆可通過創作作品成為作者而享有著作權，或通過合法傳播作品成為傳播者而享有鄰接權。同樣地，任何作者或傳播者（個人）亦屬他人作品使用者，即使是知名的作者或表演者也獲得和使用他人的作品或表演，從而屬於使用者。其次，任何人皆可同時擁有作者、傳播者和使用者三種身份。任何人既可以通過創作作品享有著作權，也可以作為其作品或他人作品的傳播者而享有鄰接權，也可以同時作為使用者使用他人的作品。著作權法下各類主體的可轉換性意味著在作品的創作者、傳播者和使用者之間並無絕對的界限。加之現代社會幾乎每個人皆屬著作權法下的使用者，著作權法需認真對待公眾的角色及其正當權利，而這正是傳統著作權法理論和法律規範所忽視的。正因如此，著作權法正在重新認識作品使用者的角色，使用者正在從著作權法的邊緣走入中心，與作者一起成為核心要素。
以上分析，從法律關係角度看，圍繞著作品的創作、傳播和使用，作者、傳播者與使用者及其各自的權利與義務構成著作權法下的基礎法律關係，其中作者、傳播者與使用者皆屬不可或缺的主體，而三方主體的權利與義務則屬必要的權利與義務設置。這些基礎法律關係的各要素皆需在著作權法律規範中得以體現，從而使著作權法律規範體系得以合理構建，否則著作權法就難以全面涵蓋真實的著作權基礎法律關係，良好的著作權法秩序將難以形成。
二、公眾使用權的法理基礎
創作者、傳播者與使用者三方主體各自的權利與義務如何設置是著作權法的基礎問題。著作權法基本目標的實現依賴作品的創作、傳播與使用。無作品創作，則無作品可傳播，亦無作品的獲得和使用，作品的社會或文化價值將難以實現。就促進實現著作權法基本目標而言，作品的創作、傳播與使用三種行為缺一不可，皆屬著作權法所應規範的基礎行為。著作權法理論除需關注作者及傳播者的權利外，還應關注使用者的權利，相應的著作權法律規範才可能涵蓋所有權利與義務主體，體現著作權制度的現實合理性。就此而言，傳統著作權法理論對於公眾的角色及其權利缺乏充分的關注與論證，現行著作權法律規範亦無關於公眾權利的相應規定。作品使用者的角色及權利的缺位不僅可能影響著作權合理使用行為的判斷，也會產生「波及著作權法結構的多米諾效應。這既塑造了公認的規則，也導致了最棘手的困境。均衡良好的著作權大廈本應有的基礎卻成為空白。該失衡造成了不好的理論、不好的政策和不好的法律。」鑑於著作權法中使用者主體及其權利缺失已致不利後果，著作權法理論及規範應關注作品使用者的主體資格及其權利。
（一）使用者權概念反思
為彌補傳統著作權法的理論缺陷，「公眾獲得權」和「使用者權」等概念被提出。公眾獲得權即公眾獲得受著作權保護的作品的權利。但也有研究者把作者控制其作品在網際網路環境下被公眾獲得的權利稱為「獲得（獲取）權」或「接觸權」。可見這兩種「獲得權」的涵義正好相反。如果運用公眾獲得權概念，從其字面含義看，容易理解為僅賦予公眾獲得作品的權利。因此除可能引起歧義外，其權利範疇也被限縮。當今，國際上更有影響的是「使用者權」，即公眾作為作品使用者所享有的權利。美國有學者認為，版權法賦予作者權利，亦需賦予作品使用者權利，使用者權是不容忽視的權利。「作者、出版者和消費者皆是版權資料的使用者，此即為何版權法是由三部分組成，即作者權的法律、出版者權的法律和使用者權的法律」。作者的權利和使用者的權利「務必需要權衡和互相平衡」。
加拿大最高法院首開司法認定使用者權先河。在知名的CCH Canadian案中，被告圖書館為讀者提供作品複印件服務。加拿大最高法院認為：「把合理使用例外理解為版權法的內在部分，而非僅是簡單的抗辯，可能更為合適。任何落入合理使用例外的行為都不是侵犯版權的行為。合理使用例外和版權法中的其他例外一樣，是一種使用者權。為維持版權所有者的權利和使用者利益的平衡，它不應被限制性地解釋。」法院認為版權法有雙重目標，其一是維護公共利益，其二是藉由公眾的支持使作者獲得經濟收入，版權法需在兩目標之間達到合理的平衡。加拿大最高法院的判決明確提出合理使用屬於使用者權，戲劇性地擴張了合理使用的範疇，引導法院對於合理使用做出寬泛解釋。
我國有學者在引入使用者權的同時也進一步論證了該權利，認為它具有受法律保護的利益、由法律所允許的自由和由法律所認可的意志三種權利要素，並且還具有一般民事權利的基本特徵，其中包括法律保障性。也有研究者認為使用者權概念有利於著作權合理使用制度構建，因為在傳統著作權法理論下權利的限制與例外基本被視為侵權抗辯事由，但使用者權「已經不再限於對權利主張的抗辯，而是與版權直接抗衡的權利，構成版權不能逾越的屏障。」
然而，從法律規範的構造看，「使用者權」強調公眾作為作品使用者的權利，是從權利主體即公眾的使用者身份出發主張權利，這雖然是一種權利設置路徑，但此種以權利主體身份為特徵所界定的權利有多種缺陷，可導致法律規範的不確定性。其一，作品使用者內涵廣泛，具有多樣性與複雜性，至少包括個人消費者和再創作者以及作為信息提供者的機構，作為法人的機構與一般公眾成員性質不同。其二，作品使用者擁有多樣化的權利，包括憲法權利和多種民事權利，它們難以具有相同的法理基礎和法律規範結構。其三，使用者權具體指代何種權利不明確，權利範疇不清晰，權利的邊界無法確定，因而也難以獲得概括性的論證和理論支撐。因此，雖然加拿大最高法院已經在案件判決中認可該權利，但研究者仍認為使用者權概念具有法律上的不確定性。
由是觀之，雖然使用者權概念的提出突破了傳統著作權法理論，是一種有益嘗試，但從法律規範角度看，其權利構成、行為範疇、權利的邊界乃至救濟方式等皆有不確定性，規範的效果難以保證。從立法角度看，如此缺乏確定性的權利概念顯然難以為著作權法律規範所吸收。儘管有多國研究者提出或引進使用者權概念，但立法者尚難以在著作權法律規範中明確規定該權利。只有確定的和具有清晰邊界的權利概念才適合規定在著作權法律規範中，從而有助於構建合理與完整的著作權法律規範體系。
（二）公眾使用權的必要性
基於以上對著作權法中公眾角色的分析，本文主張賦予作品使用者即公眾正當使用作品的權利，可稱「公眾使用權」或「使用權」。公眾使用權就是公眾成員依法通過消費、再創作或提供信息等方式使用作品的權利。雖然在現行著作權法下，藉由著作權合理使用制度，公眾使用權的部分內容已有所規定，但由於著作權合理使用制度並不能涵蓋公眾使用權的全部內容，且合理使用一般僅能作為侵權抗辯事由，故仍有探討該權利並在著作權法律規範下設置該權利的必要。著作權法的基本目標是促進社會文化發展，賦予作者著作權僅是工具性措施。著作權（版權）法需在促進知識進步和保護作者著作權利益之間做出協調，前者是目標，後者是功能或工具。美國聯邦最高法院從版權制度的基本目標出發強調版權與公共利益的平衡，其中公共利益包括思想、信息和商業的自由流動。在傳統著作權法理論和法律規範體系下，雖然「公共利益」成為防禦著作權擴張的概括性理由，似乎具有無所不包的內涵，但同時它卻沒有堅實的著作權法律規範支撐。相應地，研究者或司法裁判者雖然習慣把公共利益作為論證利益平衡的理由，但是當公共利益與著作權對峙時卻經常處於防禦地位，僅能被用作侵權抗辯事由，難以全面維護公眾的權利和利益。
公共利益之所以成為著作權法中的弱勢抗辯理由，有多方面的原因。第一，傳統著作權法理論並未賦予公共利益足夠堅實的內容，它僅能代表抽象的利益，因而難以對抗具體的著作權。第二，維護著作權法基本目標的實現也是著作權法的公共利益，甚至可以說是著作權法語境下最大的公共利益，與此相關，保護著作權從而促進作品的創作與傳播亦是促進實現著作權法基本目標的手段，它因而也是公共利益所需維護的對象，這顯然為論證限制著作權帶來內在困境。第三，在《伯爾尼公約》、世界智慧財產權組織《版權條約》（WCT）、TRIPS協議等國際著作權條約下，公共利益主要適用於為教育、公共圖書館、個人複製等情形，且僅能作為侵權抗辯事由。基於這些因素，公共利益雖然屬於較為常用的利益平衡理由，但卻難以全面保障公眾的利益。
為此，在現行著作權法律規範體系下，當與具體著作權衝突時，概括性的公共利益一般需要避讓。在伯爾尼公約、WCT、TRIPS等國際條約或國內著作權法語境下，對著作權是否可以施加限制，需由「三步檢驗法」加以驗證。得到「三步檢驗法」認可的著作權限制或例外，就基本決定了傳統著作權法理論中「公共利益」的範疇。這意味著，公共利益將止步於「三步檢驗法」所允許行為的集合。公共利益的維護僅能到此為止，其在著作權法下的弱勢符合傳統著作權法理論的邏輯。究其根本，在於著作權法理論中的公共利益不僅包括使用者的利益，也包括作者和傳播者的利益，乃至包括整個著作權制度目標所維護的利益。
既然概括性的公共利益並非總能夠維護公眾的利益，著作權法就需另闢有益的權利設置路徑。只有賦予公眾邊界清晰的確定性權利，其利益才可能得到保障，本文主張的公眾使用權即屬此類。公眾使用權可望有助於充實著作權法下公共利益的概念，使其內涵具體化，並可固定在著作權法律規範中，從而將使用者的權利體現為與著作權或鄰接權相制衡的權利。公眾使用權的必要性源自以下多方面的理由。
第一，從防禦角度維護著作權法的基本目標。著作權僅屬為實現著作權法基本目標的制度工具，具有有限性。但在著作權制度現實中，著作權卻擁有強勢地位，並隨著技術發展而呈現不斷擴張的趨勢。尤其在數字網際網路時代，著作權人應用的技術措施可能突破維護其著作權利益的合理範疇，造成限制公眾獲得或使用作品的後果。伴隨著著作權的擴張及其技術保護措施的延伸，使用者的利益可能受到擠壓，公共利益更為弱勢。為促進實現其基本目標，著作權法需為著作權設置必要的限制，公眾使用權可望是一種有效方式。如果公眾享有作品使用權，就不用擔心著作權擴張對其利益產生過度影響。
第二，從積極角度維護著作權法的基本目標。著作權法基本目標的實現離不開使用者的參與和支持，著作權法需要充分考慮公眾的權利，保證其在獲得與使用作品中的利益。著作權法需考慮各方主體的權利或利益平衡，既應鼓勵作品的創作和傳播，也應鼓勵公眾對作品的正當使用，以促進社會文化發展。作品是文化的重要載體，隨著技術發展，社會公眾可通過各種傳統的或數字的方式獲得作品，從而成為作品的消費者。公眾消費作品既是著作權法下的作品使用行為，也是其獲得知識、信息和思想進而提高其知識和認識的過程，因而是其社會文化生活的必要組成部分。使用者亦可評論作品或創作新作品，或提供作品的信息，從而有利於文化創新、發展與傳承。
第三，有助於構建合理的著作權法律規範體系。從法律制度角度看，法律規範的構建與運行需要各主體配合，其各自的權利與義務需互相支持。著作權法的有效運行也需創作者、傳播者與使用者互相支持。著作權法理論應有助於立法者合理分配創作者、傳播者和使用者的權利與義務，使著作權法服務於知識的創造、傳播和使用中的公共利益。各主體具有互助和互惠關係，在著作權法已經分別為作者和傳播者設置了著作權和鄰接權情形下，公眾的作品使用權亦需得到合理設置，才可能在著作權法中構築完整的權利與義務規範體系。
第四，有利於保障作品的合理使用與傳播。在現實中存在使用者雖然認為其作品使用行為應屬於合理使用，卻因為擔心被訴侵權而放棄使用的情形。在沒有對抗性權利的情形下，著作權人也可能為排除競爭或限制他人合理使用提起侵權之訴，從而產生限制正當競爭和妨礙合理使用的後果。這都可能導致創作或傳播成本增高，也限制了作品傳播。在著作權保護越來越嚴格的情形下，單純的侵權抗辯已難以全面承擔合理使用的積極涵義，使用者正當的使用行為及其利益可能受到侵蝕。從預期效果看，設置公眾使用權可望鼓勵公眾使用作品，防止使用者因擔心被訴侵權而放棄使用作品或尋求不必要的許可，有助於保障各方利益平衡。
第五，促進版權產業理性發展。在數字網際網路和大數據等技術支撐下的大眾創作與傳播時代，賦予公眾合理的作品使用權可能促進版權產業理性發展，因為著作權合理使用制度可激勵合理使用產業，該產業也屬版權產業不可或缺的組成部分。
（三）公眾使用權的規範基礎
在國際公約框架下，人們有科學與文化權、表達自由權和信息自由權等基本權利。科學與文化權包括人們參與文化生活、得享科學進步及其應用利益的權利。《世界人權宣言》第27條第1款規定人們有權自由參加社會文化生活，享受藝術，並分享科學進步及其利益。《經濟、社會和文化權利國際公約》也規定人們有參與文化生活和得享科學進步及其應用利益的權利。《世界人權宣言》第19條和《公民與政治權利國際公約》第19條也分別規定了人們享有表達自由權和信息自由權。
國際人權公約之所以賦予人們科學與文化權和信息自由權等，是因為現代社會的每個人都是文化的構建者和傳承者，社會文化的進步依賴於全體成員的知識、文化修養與素質。學習科學、文學或藝術等知識，獲得有價值的信息和思想，得享科學進步及其應用成果，進而創作出更多有價值的作品，不僅是公眾的基本權利，甚至也是其基本義務，目的是保障文化的傳承與延續。表達自由也屬基本權利，包括評論他人作品以及利用他人作品創作新作品的權利。在信息自由和表達自由等權利支持下，公眾可對各領域的知識和思想有所認知，並在其基礎上加以創新，創作出科學、文學或藝術等領域的新作品。
國際人權公約規定的科學與文化權等基本權利在我國憲法中分別通過國家義務和公民權利兩方面得以體現。從國家義務角度看，憲法規定國家發展教育和科學事業，發展文學藝術、新聞傳播、出版、圖書館和博物館等文化事業。促進文化和科學事業發展亦屬著作權法基本目標，該目標的實現需依賴作品的創作、傳播和使用，因此國家在教育、科學與文化領域的憲法義務恰對應著著作權法的基本目標及其運行。這意味著，為促進教育、科學和文化發展，國家有義務設置合理的著作權制度，維護公眾在教育、科學和文化事業中的權利，其中包括正當使用作品的權利，以促進實現著作權法的基本目標。這也同時有助於實現國家發展教育、科學和文化的憲法義務。
從公民權利角度看，憲法分別規定了表達自由權與出版自由權、受教育權、科學自由權、創作自由權和文化活動自由權。這是公民享有信息自由、表達或創作自由、受教育以及參與文化活動等多種權利的憲法依據，可涵蓋人權公約中的科學與文化權、表達自由權和信息自由權等權利。人們為學習或接受教育，或者從事科學研究、文學或藝術創作以及參與文化生活等，需要獲得、使用、評論乃至創作作品。因此，為促進實現人們享有的科學與文化權、受教育權、表達自由權和信息自由權等憲法權利，公眾需要享有合理使用作品的權利，人們享有的憲法權利構成著作權法下公眾使用權的憲法基礎。
質言之，憲法規定發展教育、科學和文化事業的國家義務和社會目標，是我國著作權法基本目標的憲法淵源。國家一方面需為保證實現公民的基本權利提供設施或條件，另一方面也不得隨意限制乃至侵犯個人的基本權利，這分屬國家義務的兩個方面。人們享有的科學與文化權等基本權利屬於公眾使用權的憲法淵源。公眾使用權有切實的憲法依據，符合國家促進教育、科學和文化事業發展的公共政策。
國際人權公約和我國憲法對於公民基本權利的規定既為公眾使用權提供了國際法和憲法的規範淵源，也為其確立了法理基礎。在其支撐下，公眾使用權可成為著作權法下的實在權利，一方面可制約著作權的過度擴張，另一方面又可維護公眾對於作品的正當使用，推動實現著作權法基本目標。促進社會文化和科學事業發展、保障信息自由和知識獲取、便利作品創作與傳播、維護公共利益、促進版權產業發展等制度目標，可支持論證公眾使用權的必要性與正當性。公眾使用權雖然具有國際人權公約和憲法基礎，但它仍然屬於著作權法下的民事權利。
三、公眾使用權的結構
著作權法律規範的構造需要以立法者對著作權制度的現實和法律關係的正確理解為前提，否則就難以保障合理的著作權法律規範。通過以上對著作權制度的現實和法律關係的闡釋，藉由法律規範的構造及邏輯，或可重塑著作權法律規範體系，其中尤其是涉及公眾使用權的規範。在確定的法律規範下，權利的結構包括權利主體、客體、主體的行為及其利益等要素。公眾使用權的構成可從權利主體、客體、權利所規範的行為等方面予以闡釋。公眾使用權也可進一步類型化，其邊界亦可從其與著作權和鄰接權的平衡中得以確定。
（一）公眾使用權的主體與客體
公眾使用權的主體是公眾成員即作品使用者。使用者可分為消費者、再創作者和信息提供者三類，其中消費者包括學習者、研究者或欣賞者等，再創作者包括評論者、戲仿者或演繹者等，信息提供者包括傳統或網際網路空間的信息提供者，如傳統圖書館、數字圖書館或網際網路信息搜索平臺等。因此可享有使用權的公眾包括消費者、再創作者和信息提供者，其中消費者或再創作者為個人，信息提供者一般為法人。個人使用者也具有使用作品或再創作作品並追求其精神或經濟利益的行為自由和意志。
作品是著作權制度的基礎，也是作者的著作權、傳播者的鄰接權和公眾使用權所共同指向的客體，只是不同的權利所規範的行為不同。作者因創作作品而享有著作權，其著作權可規範作品的複製、發行、傳播、表演或演繹等行為。傳播者因傳播作品而享有鄰接權，其鄰接權可規範作品的傳播行為，包括表演、錄製或廣播等。公眾因是消費者、再創作者或信息提供者而享有作品使用權，其使用權可規範作品的消費、再創作和信息提供等行為。三方主體的權利與義務互相支持和制約，形成全面的著作權法律規範體系，規定與調整著作權的基礎法律關係。
（二）公眾使用權規範的行為及利益
公眾使用作品行為的範疇決定著公眾使用權的範疇。針對消費者、再創作者和信息提供者，相應的作品使用行為包括作品消費行為、再創作行為和信息提供行為。針對這三種行為，公眾皆可享有使用權，只是其法理基礎及其與著作權或鄰接權的關係有所不同。
第一，消費者為學習、研究或欣賞等目的之消費行為。作品消費行為涉及的主要法律問題是消費者在免費或有償獲得作品載體或表演的前提下，是否有權獲得作品的思想或信息等內容用於學習、研究或欣賞。數字網際網路時代，消費者的無償獲得行為可增加網站的流量從而使ISP獲得廣告收入，著作權人也可由此獲利。消費者雖然可能沒有直接支付作品或其表演的對價，卻付出了針對作品或廣告的注意力，增加了網絡流量，亦可視為付出了獲得作品的成本。在其有償或免費獲得作品的載體或表演後，消費者對於作品內容的使用實質上利用的是作品的思想或信息，它們屬於著作權法中的自由使用行為。此過程有利於作品傳播，對於作者或傳播者的精神或經濟利益亦有促進作用。因此公眾獲得作品內容用於學習、研究或欣賞的行為，並不直接涉及著作權或鄰接權，其實施並無法律上的障礙。
第二，再創作者為評論、戲仿或演繹等目的之創作行為。再創作者的行為可能涉及原作品的表達，從而落入原作者著作權的範疇，可引起原作者的著作權和再創作者的使用權的衝突，涉及是否屬合理使用的判斷，也尤其能夠體現公眾使用權的價值。處理權利衝突的基本原則是既要合理保護原作者的著作權，又需維護公眾評論或演繹新作品的權利。這是再創作者的權利，也可能是任何人的權利。此亦美國《版權法》第107條規定的合理使用規則的主要涵義所在。我國《著作權法》第22條也規定創作者為介紹、評論某作品或說明某問題可在作品中適當引用他人的作品，或者可對設置在室外公共場所的藝術作品進行臨摹、繪畫或攝影等再創作行為。
第三，信息提供者的信息提供行為。無論是現實社會還是網際網路空間，皆需信息提供者為公眾提供關於作品的信息，以便於其獲得和使用，傳統圖書館、數字圖書館或網際網路信息搜索平臺就是代表。傳統圖書館的信息提供方式包括索引、檢索、出借作品以及在特定情形下提供複印件。公共圖書館的行為一般屬自由使用行為。數字圖書館可能提供在線檢索、瀏覽或部分複製（下載）等服務。ISP可通過搜索、索引、設置連結或網頁快照等方式提供作品信息。如果是單純的信息提供行為，其行為可屬合理使用行為，如美國聯邦法院在谷歌圖書館案中認為，谷歌雖然製作了原告圖書的數字拷貝，但該使用既能夠增進公眾知識，又不會向公眾提供原告作品或其衍生品的實質替代品，不會造成顯著的市場替代，屬合理使用，即使其商業性質和利益動機也不能否決這一點。數字網際網路下的文本和數據挖掘及其分析應用也可被視為一種信息提供行為，從而屬於合理使用。但是如果ISP的行為超越了合理界限，就可能落入作者的著作權範疇。
美國版權法學者在論證使用者權時主要考慮了兩種行為，其一是消費者對於版權作品的自由使用，其二是演繹作品的作者對於原作品的合理使用。該界定與本文對於作品消費行為與再創作行為的論述得出的結論基本一致，從而提示研究者對公眾使用作品的行為有基礎共識。在數字網際網路和大數據時代，作品使用行為還應包括信息提供行為，這樣方可使著作權法理論更能契合發展的社會現實，法律規範更有現實合理性，進而有效維護著作權法律規範的效力。
利益是權利的正當追求，亦是權利存在的必要性基礎。作品的消費者或再創作者藉由作品的使用或再創作，不僅可以獲得娛樂的感受或知識、思想和能力的提高，亦可有效參與社會文化活動，在精神利益或經濟利益方面有所收穫。信息提供者在為公眾提供信息的同時亦可獲得相應的經濟或社會利益。使用者作為著作權制度不可缺少的主體，其消費作品的行為、再創作的行為和提供信息的行為，既是著作權法律規範下的基礎行為，又屬文化傳承和創新行為，不僅維繫著著作權制度運行，促進實現著作權法基本目標，還可有效支撐版權產業可持續發展。可見圍繞著作品使用行為存在著廣泛的個人利益、公共利益和社會利益。這意味著，從權利的價值角度亦有助於論證公眾使用權的必要性與正當性。
（三）公眾使用權的類型化
在傳統著作權法框架下，一些屬公眾使用權範疇的使用行為被界定為著作權的限制或例外，在法律實施中這可能導致對公眾使用行為的限制性解釋。如果從公眾使用權的角度界定公眾可以實施的作品使用行為，相應的法律規範設置及其實施效果就可能有所不同。在立法方面可選擇為公眾設置具體的使用權規範，該法律規範可引導司法裁判者採取開放式的法律解釋與法律適用原則。根據公眾使用權調整的行為範疇及其是否涉及與作者著作權的衝突，本文把公眾使用權分為自由使用權和合理使用權兩種基本類型。它們雖然都具有國際人權公約和憲法淵源，但又各自具有正當性基礎。
在著作權法框架下，作者著作權的設置通常與個人消費者並無直接關係，因為著作權中的複製權、發行權、表演權和傳播權更多的是和傳播者相聯繫，其作用在於控制傳播者的傳播行為，而非消費者的作品消費行為。演繹權在表面上看更多的是和演繹作品的作者即再創作者相聯繫，但演繹作品的複製、發行、表演與傳播又可受到傳播者的控制。這意味著，賦予作者著作權的意義主要是為控制傳播者對其作品的傳播，而非使用者的使用。美國版權法學者認為，可通過區分使用作品和使用版權來解釋合理使用行為，雖然使用版權一般涉及使用作品，但使用作品卻未必涉及版權。該路徑可用於區分和界定公眾的自由使用行為與合理使用行為以及相應的自由使用權與合理使用權。
第一，自由使用權。作品消費一般由作品載體購買合同或獲得作品表演許可合同等所規範，交易可能是有償或免費。作品消費合同一般許可或默示許可的作品使用行為，包括學習、研究或欣賞，就是作品的自由使用行為，其實質是獲得作品的思想或信息等內容。藉由消費者支持，著作權人的經濟利益可得到維護，從而實現著作權制度的激勵效應。消費者根據消費合同所支付的經濟、時間或注意力等成本，可視為他獲得作品並有權進行學習、研究或欣賞的對價，它可構成公眾自由使用權的法律基礎。作品消費合同或相應的默示許可是約束雙方權利與義務的法律依據。如果消費者支付了對價，獲得了作品載體或觀看現場表演的資格，但卻不能自由學習、研究或欣賞作品，其自由使用權就可能受到妨礙。雖然交易雙方的權利與義務屬於合同約定或默示許可的範疇，相應的違約行為應該屬於合同法或消費者權益保護法範疇，但也可能存在著作權人利用強勢市場地位限制使用者自由使用作品的情形，如利用技術措施過分限制使用者對作品的使用，因此著作權法仍有介入的必要。如果著作權法明確賦予公眾自由使用權，使用者或可據此主張自己的權利。這相當於解決了合同法等不能完善解決的問題，有利於維護公眾自由使用作品的權利與利益。
自由使用權僅涉及使用者對作品的自由使用行為，不涉及作者著作權所控制的行為，即不涉及作品的複製、發行、公開表演、向公眾傳播和演繹等。使用者的自由使用行為，包括對於作品內容的學習、研究或欣賞以及相應的個人表演等行為，由於未落入著作權的範疇而不受著作權約束。我國《著作權法》第22條規定，個人為學習、研究、欣賞而使用作品的行為就屬此類行為。部分信息提供行為也可能屬自由使用，其法律基礎包括發行權窮竭等，如作品載體的銷售者（如網絡書店）或再銷售者的作品信息提供行為，或圖書館的圖書出借行為等。自由使用行為不會實質影響或替代著作權人在作品複製、發行、表演、傳播和演繹等方面的市場，因此不會影響作品的正當使用，也不會不合理地損及著作權人的合法利益，一般不用通過「三步檢驗法」予以檢驗。這也意味著，作者的著作權並非能夠控制所有作品使用行為，自由使用行為構成著作權的例外，在公眾的自由使用權和作者的著作權之間並無權利或利益衝突，自由使用無須經過著作權人許可，亦無須支付報酬。
第二，合理使用權。由合理使用權所規範的合理使用行為既包括對作品的批評或評論等行為，也包括部分信息提供行為。信息提供行為可能涉及對作品或其片段的複製、向公眾傳播乃至對作品的演繹（如摘要或縮編），在大數據時代還可能涉及文本與數據挖掘等。合理使用行為不僅涉及對作品的使用，從而可能影響或替代被使用作品的著作權市場，還可能涉及對著作權的使用，引起合理使用權與著作權的衝突。因此合理使用行為一般需要通過「三步檢驗法」檢驗，只有符合條件的使用行為才被認可屬於合理使用行為。這是在國際著作權條約框架下各方基本認可的解決合理使用權和著作權衝突的規則。除上述自由使用行為外，我國《著作權法》第22條還規定了多種合理使用行為。它們主要體現為公眾在教育、科學、文化等領域的權利或利益，基本與憲法規定的國家義務和公民權利相對應。是否屬合理使用的主要判斷原則是：為個人或公益目的，作品的複製、表演、演繹基本可行，而發行或傳播基本不行（幫助弱勢群體文化發展除外）。這容易理解，因為沒有發行或傳播就沒有著作權市場替代，也基本不會與作品的正當使用相衝突，也不會不合理地損及著作權人的合法利益。
從作品使用行為是否為作者的著作權所規範的角度看，自由使用基本屬非受制於著作權的作品使用行為，合理使用基本屬受制於著作權的作品使用行為，二者具有不同的正當性基礎和法律規範依據。把公眾的作品使用權類型化為自由使用權與合理使用權，一方面可使公眾使用權得到界定，另一方面亦使其權利基礎更為清晰，從而便於在著作權法下分別設置自由使用與合理使用法律規範。這樣既方便維護公眾的利益，也使著作權和鄰接權的邊界更為清晰，各方的權利與利益均得到合理保護。
四、公眾使用權的邊界與可訴性
（一）公眾使用權的邊界
著作權法下的三方主體各自獲得權利的法理與規範基礎並不相同。作者因創作作品獲得著作權，傳播者因傳播作品享有鄰接權。公眾使用權的法理與規範基礎包括國際人權公約和憲法規定的多項權利以及源於合同的對價等。在現實中，著作權的存在可能影響書籍、音像載體或在線播放許可的價格，但在這些價格中版權費的影響程度到底有多大難有統一標準。並且，作品是否處於著作權保護期與作品的可及性也無必然關係。即使是超過著作權保護期的作品，如果出版者不再出版且無處可借閱，或ISP不在網絡上提供，消費者仍然無法獲得相關作品。
在著作權、鄰接權和公眾使用權之間可能存在權利衝突，其權利或利益平衡至關重要，相應的法律規範需對此做出調整。這涉及權利的邊界及其協調。雖然在現實的著作權制度下有創作者、傳播者與使用者三方主體，但傳統著作權法理論卻更重視前兩者的權利，而忽視使用者的權利，亦無著作權法律規範對公眾使用權做出清晰規定。從權利衝突與協調角度看，各方主體均需尊重其他主體的權利，這樣雖然各方主體的權利看似均受到限制，但卻更可能達成著作權制度下各方的利益平衡，促進著作權法基本目標的實現。依據權利的內涵以及國際著作權條約的規定，著作權或鄰接權一般能夠控制作品的傳播，因此如何界定公眾使用權與它們的平衡就成為著作權法理論和規範需面對的問題。有著作權法專家強調，著作權法需維護作者獲得合理報酬的權利，但也需銘記公眾亦是世界信息基礎結構的成員，因此需要為之提供合理的信息可及性，以維護利益平衡。權利或利益平衡是著作權法的一項基本原則，其實施需依賴於著作權法律規範的合理設置。
從作者角度看，為傳播者或使用者設置權利就是對著作權施加限制。在著作權法律規範體系下，對作者著作權施加的限制通常包括法定許可（或強制許可）和合理使用，前者主要針對傳播者，後者主要針對消費者以及相應的公益機構、公務機構或商業機構。從傳播者角度看，設置鄰接權的目的在於保障其利益，進而促進作品傳播，而作品的廣泛傳播又有益於擴大作品和作者的影響。法定許可雖然在表面上看屬於對作者著作權的限制，但該制度除有利於作品的傳播外，也可為作者帶來經濟利益，並且非自願許可多是針對不易獲得自由許可的情形而設置，亦有「三步檢驗法」作為制約機制保障作者著作權利益的實現。同樣的邏輯亦適用於對合理使用的分析。使用者雖然使用了作品，但其使用卻可能符合公共政策目標，且不會影響作品的正當使用，也不會不合理地損及作者的合法利益。這些行為既可促進作品的傳播和使用，從而有利於維護作者的著作權利益，又可激勵作品的再創作和傳播，促進文化傳承與創新。
在著作權法基本目標指引下，雖然三方主體及其權利與義務互為依存，各自的權利皆需得到尊重和保護，但在其可能的衝突中，公眾使用權應處於更為基礎的地位。與著作權或鄰接權的工具性與有限性相比，公眾使用權更應具有基礎性和開放性。在充分保護著作權或鄰接權的前提下，公眾使用權的邊界應以維護使用者合理消費作品、再創作作品或提供信息的利益免受著作權或鄰接權阻礙為限。在公眾使用權得到充分尊重的基礎上，公眾也更有可能尊重作者的著作權和傳播者的鄰接權，保證其精神與經濟利益得以實現。
（二）公眾使用權的可訴性
釐清公眾使用權的性質對於界定著作權法下合理使用等法律規範至關重要。如果公眾使用權僅是一種體現使用者利益的客觀權利，或者僅屬使用者的特權，則合理使用僅能被視為侵犯著作權的例外，在訴訟中它也只能作為侵權抗辯手段。然而如果公眾使用權具有法律救濟措施，它就能夠成為一種主觀權利或霍菲爾德權利體系下的權利，使用者就可作為權利人主張相應的法律救濟，公眾使用權性質的界定因而與其可訴性密切相關。在現有著作權法律規範下，合理使用只是一種客觀權利即由法律所維護的利益，而不是一種主觀權利，或者僅是霍菲爾德權利體系下的特權。
然而應認識到，無論是大陸法系的主觀權利與客觀權利，還是霍菲爾德的權利與特權，關鍵的判斷要素是看該權利有無法律上的救濟手段或可訴性，即當該權利受到侵害或妨礙時權利人可請求司法機關予以救濟的法律措施。權利是主觀權利或客觀權利，是權利還是特權，僅取決於法律規定，與該權利的正當性淵源沒有必然關係。或者說，權利的性質源於實在法的規定而非其法理基礎，有法律的積極救濟措施就是權利。如果某項權利具有法律的可訴性，就可認為它是一種主觀權利或霍菲爾德概念下的權利。因此，公眾使用權到底是特權還是權利，關鍵在於著作權法的規定及其適用性解釋，而非該權利的法理基礎。如果著作權法規定公眾享有使用權並賦予其救濟措施，它就可成為實在法下具有可訴性的權利。
在我國現行著作權法框架下，合理使用僅屬作品使用者的客觀權利或特權，它也僅能被理解為著作權的限制或侵權例外，使用者也僅能在侵權訴訟中把它作為抗辯事由或在不侵權之訴中作為主張事由。然而，為適應數字網際網路以及相應的大眾創作與傳播時代，平衡著作權法的權利基礎，著作權制度需做出因應性改進，規定作品使用者享有具有救濟措施的作品使用權。在上述理論支撐下，著作權法僅需合理延伸，就可對公眾使用權做出規定。通過立法規定使用者的自由使用行為或合理使用行為不是侵權行為，乃至進一步明確規定公眾享有作品使用權，就可使公眾使用權得以在著作權法律規範中被固定，它也因而並非僅可用於侵權抗辯的特權，而是具有可訴性的權利。既然公眾使用權屬於使用者法定的權利，它就不能為著作權人或鄰接權人所擅自剝奪或限制。
在立法納入公眾使用權的基礎上，法院即可對其法律規範做出適用性解釋，其中尤其是涉及著作權、鄰接權與公眾使用權的衝突與協調事宜。在傳統著作權法理論框架下，使用者的合理使用行為通常被視為一種積極抗辯，但在公眾使用權法律規範支持下，它就可成為積極的權利。例如在涉及數字網際網路安全港規則的通知與刪除程序及相應的法律救濟的案件中，美國第九巡迴法院認為，合理使用並非僅屬積極抗辯，它完全是為法律所授權，是一種非侵權使用。既然合理使用人不是侵權者，他因此並無侵權責任，無需藉由抗辯得到侵權責任免除。退一步講，即使把合理使用歸為積極抗辯，鑑於其在版權法中的獨特地位，也應該把它和傳統的抗辯區別對待。版權法規定，如果作品使用者的使用因版權人或其代理人的虛假通知被錯誤刪除並導致損失，版權人或其代理人就可能需為此承擔賠償責任。法院認為，版權人在向ISP發出刪除通知前必須主動地考慮他所舉報的行為是否構成合理使用，而不是讓被控侵權人確定是否構成，如果忽略了這點他就可能需承擔賠償責任。版權人形成相關使用行為不構成合理使用的善意認識即可。但如果版權人僅是在口頭上說形成了不構成合理使用的善意認識，然而證據卻相反，其行為就屬於「明知地虛假陳述」，就需承擔法律責任，使用者就可主張賠償救濟。
該案判決明確提出合理使用權是一種實在的權利，公眾可享有法律上的合理使用權。如果版權人的虛假陳述行為導致使用者對作品的合理使用行為受到限制，合理使用人就可要求版權人賠償其損失。這意味著，公眾的合理使用權可有確定的法律救濟措施，保證其在受到侵害或妨礙時有確實的可救濟性。本案是合理使用權的裡程碑式判決。它既證明合理使用不僅有侵權抗辯一種理論解釋及規範路徑，還提示具有可訴性的合理使用權並非不可實現的實在的權利。它既可以在著作權法律規範中得到合理設置，也可以在司法實踐中得到正當維護。基於相同的邏輯，公眾的自由使用權也可在著作權法下被設置為一種具有實際救濟措施的權利，從而具有可訴性，藉以排除著作權人或鄰接權人的可能侵擾。如果著作權法為其規定了具體救濟措施，公眾使用權完全可以成為具有可訴性的權利，藉以維護作品使用者在自由使用與合理使用方面的權利與利益。
結語
在傳統著作權法理論下，著作權制度有「作者—著作權」和「傳播者—鄰接權」兩大基礎，使用者雖然也屬著作權制度的重要角色，但在著作權法理論中他們的價值卻基本被忽略，也沒有被賦予相應的權利。著作權法理論與制度的內在缺陷長期存在，並於數字網際網路時代體現尤甚。然而使用者的角色卻不容忽視，他們不僅支撐著版權產業，也是實現著作權法基本目標的基礎力量。對著作權法律規範的改進需要涉及兩方面的要素。其一，著作權法下的權利與義務主體不僅包括作品的創作者與傳播者，還包括作品的使用者。其二，著作權法不僅需要賦予作者及傳播者著作權和鄰接權，也需賦予公眾使用權。藉此，著作權法律規範才能夠全面體現和涵蓋著作權制度的法律關係，著作權合理使用制度等缺陷才可能得到彌補，公共利益亦可望得到全面維護。
「公眾—使用權」是著作權法的第三基礎。賦予使用者權利就是賦予全體公眾成員權利，因為每個公眾成員都可能是著作權法下的作品消費者或再創作者，也可能成為信息提供者。著作權法明確賦予公眾使用權的目的並非僅是便於作品使用者獲得和使用作品，而是藉由利益平衡的路徑促進作品及其內含的知識、信息或思想的廣泛傳播，最終有助於著作權法基本目標的實現。至此，圍繞作者、傳播者和使用者三方主體及其各自權利的三大基礎均得以構建，其各自的權利與義務構成著作權法的基礎法律規範。從著作權法律規範及其調整的法律關係看，針對作品的創作、傳播和使用，分別對應著作者、傳播者和使用者三方主體，他們各自的權利與義務構成著作權法的三大基礎：「作者—著作權」旨在激勵作品創作，構成著作權制度的創新基礎；「傳播者—鄰接權」旨在激勵作品傳播，構成著作權制度的傳播基礎；「公眾—使用權」旨在維護公眾對於作品的正當使用，構成著作權制度的使用與再創新基礎。三方主體的權利與義務互相支持，其各自的邊界體現出著作權法下的權利與利益平衡。著作權法三大基礎相對獨立，又互相促進與支持，共同支撐著著作權法律規範體系。
基於重新闡釋的著作權法基礎理論，立法者及研究者或可重新審視著作權法律規範體系及其基本結構，以期構建更為公平與有效率的著作權制度，其中包括合理的公眾使用權（包括自由使用權與合理使用權）制度。具體的規範設計和體系建構尚需進一步系統分析。鑑於本文討論的著作權法理論及制度困境在不少國家乃至在國際著作權條約中皆存在，我國著作權法理論的探索以及著作權法律規範體系的重構，亦可望對國際社會的著作權制度發展提供創新的經驗借鑑。