中國基本航空服務計劃試點工作深度調研及對策建議

基本航空服務是為了緩解地面交通非常不便的邊遠和離島地區居民日常出行的困難，以各級政府專項計劃及財政定向補貼的方式，引導和鼓勵航空公司開闢更多非市場導向型航線和投放更多限價指導型運力。

全球各國都面臨類似問題，民航發達國家也不例外。目前國外較為成熟的做法是國家出臺專門針對特定地區的航空服務扶持計劃，例如：美國的基本航空服務計劃（簡稱：EAS），歐盟的公共服務計劃（簡稱：PSO），澳大利亞的偏遠地區支線航空服務補貼計劃（簡稱：RASS），印度的聯通建立計劃（簡稱：U-Dan）等。

中國自2003年以來，一直在推進國家基本公共服務體系的實施，2012年5月16日國務院通過《國家基本公共服務體系「十二五」規劃》，這是國家首次將基本公共服務體系納入正式規劃，該規劃的主要目的旨在提升基本公共服務水平和均等化程度，推動經濟社會協調發展，讓更多民眾共享國家發展紅利，提升不發達地區民眾的獲得感。民航業作為特定地區的最優公共運輸運輸服務供給方式理應納入其中，作為國家履行基本公共服務職能的重要有機組成部分。

一、中國基本航空服務計劃的理論與實踐

國家基本公共服務體系應然涵蓋衣食住行等民生基本生活需求。具體在「行」的方面，以公路和鐵路為主的地面交通已經滿足絕大部分旅客運輸需求，但對於地面交通非常不便的邊遠和離島地區，航空服務是唯一經濟可行的出行方式。例如：在國務院規定的14個西部省份的634個縣市艱苦邊遠地區中，民眾出行成本非常高，地面交通時間過長和不便引致的對外人員往來缺乏是其貧困的根本原因。國家要保障這些地區民眾的基本出行權、推動其脫貧攻堅，唯有大力發展當地的基本航空服務。

正是基於上述國外發展經驗和國內基本公共服務供給需求，民航局率先將青海確定為全國基本航空服務計劃試點省份。2018年5月10日，基本航空服務計劃試點啟動儀式在西寧青海賓館舉行。青海開啟了我國探索「通廉航空」模式發展和基本航空服務計劃的試驗田。經過1年多的實踐探索，中國基本航空服務計劃試點在青海取得了較好的成效，具體表現為：

第一，計劃實施助力青海省內支線機場實現量級跨越。2018年青海的德令哈、果洛機場旅客吞吐量突破10萬人次，錄得50%的增幅；花土溝機場達到8萬人次，增幅超過100%；

第二，計劃實施引導青海省內支線航空需求有效釋放。航線增加、航班加密、票價低廉共促支線航空潛在需求向消費市場轉化，引導和培育青海省內民眾乘機出行的方式和習慣。2018年試點啟動後，在航班量增長高達120%的情況下，往返德令哈的航班客座率維持在70%，往返花土溝、果洛的航班客座率保持在85%。計劃試點地區民眾覆蓋率達到100%。

第三，計劃實施獲得來自地方政府和航空公司支持。青海省州兩級政府出臺專項補貼和配套措施，大力支持計劃開展。德令哈市、果洛州政府按照協議約定開通了機場至市區的免費接送機大巴，各州市積極利用媒體資源宣傳航線航班。隨著市場需求的放大，航班供給也得到響應，除了目前執飛的東方航空外，首都航空、四川航空、西藏航空均表現出參與計劃共同發展青海省內基本航空服務市場的意願。

青海開展的基本航空服務計劃試點是中國突破支線航空、尤其是高高原支線航空發展困境的重大舉措。我們要客觀地認識到基本航空服務計劃無法解決當前中國民航支線航空發展過程中面臨的所有問題，但其探索地積聚行業管理、地方政府、航空公司、機場等各方資源，共同發力保民生、促發展的協同機制對於推動民航高質量發展，實現財政補貼的更高效率、更加公平、更為精準，開拓了新型的支線航空發展模式。

二、中國基本航空服務計劃試點工作深度調研題

中國基本航空服務計劃作為民航「十二五」「十三五」規劃和深化改革中提出的重要內容，是為保障偏遠地區民眾基本出行需求，通過政府補貼和政策支持的方式，支持航空運營企業運營通達偏遠地區航線航班，並將偏遠地區納入全國綜合交通運輸體系中的一項重要舉措，既是民航強國戰略的組成部分，也是推動基本公共服務均等化、推進供給側改革的重要體現。如何在民航「十四五」規劃中進一步突出大力扶植並適時在全國推廣基本航空服務計劃，亟需深入分析青海試點樣本，為政策後續優化提供決策支持。

東航航班在青海果洛機場（王瑋 攝）

全國基本航空服務計劃試點在青海實施的一年多來，一定有很多的經驗和不足需要總結。筆者在2019年8月初趕赴青海西寧實地訪談調研，從多角度和多維度，探究中國基本航空服務計劃的青海樣本取得可喜成效背後真實狀況，力爭以第三方視角更多地發掘計劃試點中的問題。

1. 青海省內民航發展平臺的多元化與不協調

根據調研，目前青海省內從事中國基本航空服務計劃試點工作的相關平臺有青海省航空集團、青海省通用航空集團、青海國有投資集團、西部機場集團共四家。航空集團是青海成立不久的為促進省內航空產業高質量發展的平臺公司，擁有未來整合省內民航資源是事權；通用航空集團是青海投資建設省內通用機場的平臺公司；國有投資集團是目前青海購買2架A319和租賃的2架A320飛機的資產持有方和收益權屬方，同時具備整合省內旅遊資源的事權；西部機場集團總部在西安，因青海機場集團委託西部機場集團代管，故西寧及已經通航支線機場的實際管理方為西部機場集團。青海省內民航發展四大平臺之間在職權、事權、產權的相互交織和錯綜複雜，造成了青海試點中國基本航空服務計劃實施的資源分散和相互掣肘。

2. 基本航空服務專項補貼的可持續性堪憂

中國基本航空服務計劃成功的關鍵在於巨額專項補貼資金來源和可持續能力。由於青海開展的基本航空服務計劃試點的依據僅為民航局籤發的相關文件，因其並未獲得發改委、財政部等相關部門的聯合籤發，青海無法從發改和財政兩個渠道申請到支持基本航空服務計劃的專項扶植資金依據。民航行業口徑的支持資金相對有限，導致目前支撐計劃實施的補貼資金來源僅有青海省財政，依靠每年撥付的2億元專項資金維持計劃運作。西部機場集團通過招標方式，引入華夏通航使用河北通航的1架空中國王350飛機執行德令哈—格爾木—花土溝—德令哈往返航線的青海省短途運輸（空中遊覽）戰略合作項目，其開航補貼資金由海西州政府全額支付，並非納入基本航空服務試點。由此可見，青海基本航空服務專項補貼的可持續性和可擴張性存在極大不確定性。

3.高高原運行對機型限制多和運營保障成本高

由於青海特殊的地勢，絕大部分基本航空服務航線執飛需要符合民航局的高高原運行條件，這對執飛飛機機型的高高原性能和機務技術保障能力均有更高要求。機型方面僅有B737-700高原型、A319、空中國王350等少數機型可以滿足，除了西寧以外的支線機場執飛保障能力嚴重欠缺。基本航空服務試點的「通廉航空」模式和執飛高額成本具有天然矛盾。中國基本航空服務在青海試點的財務可參照性明顯不足，其他地區的執飛成本會顯著低於試點區域。

4.核心資產的盈利能力變弱引發爭議

大型民航客機是民航企業的最核心資產，其盈利能力取決於飛機的日利用小時數。國投集團是青海4架飛機的實際持有方，青海民航市場具有極強的季節性特徵，旺季集中在每年夏季的2-3個月。在計劃實施前，4架飛機均執飛西寧往返省外的幹線，平均日利用超過10個小時，其中一架基地在成都的飛機旺季日利用高達14-15個小時，運營平穩期年營業額近9億元，國投集團可採用以飛省外盈利來補貼飛省內虧損，整體做到平衡。在計劃實施後，2架A319僅能執飛西寧往返省內支線機場的短途航線，平均日利用僅為4個小時，且計劃航線票價遠低於市場水平，國投集團的核心資產盈利能力全無。

東航「西寧-果洛」航班（王瑋攝）

三、青海試點中國基本航空服務計劃實施優化建議

筆者針對在中國基本航空服務計劃試點工作深度調研中發現的具體問題，進行了深度思考並提出優化建議如下：

1.明確頂層設計和平臺職能

青海地處內陸，又是高海拔山區，並非經濟發達省份，能作為中國基本航空服務計劃試點省份意義重大。作為試點省份主要領導，應高度重視試點工作的民生意義和戰略價值，建議認真組織省外行業智庫專家學者開展專題研究，進一步總結計劃試點的經驗和教訓，科學為青海全面實施基本航空服務做出頂層設計。明確指定目前四個平臺中的一家作為青海民航發展的主體，集中相關職權、事權、產權，具體執行頂層設計的發展方案並跟蹤考核。

2. 拓展基本航空服務補貼來源

隨著國務院、國資委、發改委十分重視青海國企解困工作，加速整合重組是必然選擇。建議以重新規劃《青海省內基本航空服務計劃》為契機，取得青海省內各級領導大力發展省內短途航空和支線航空的認知一致，推動青海啟動民航強省計劃，力爭將計劃寫入青海「十四五」規劃。爭取國家發改委的認可和支持，突出國家財政部、省財政、地方財政聯動機制，力爭來自國家層面的專項資金支持青海基本航空服務網絡建設和運營。

3.推動航空客貨並舉拓展市場

在客運方面，隨著青海大力發展生態旅遊，很多景區分散於地面交通不便的僻遠地區，且各景區間距離遠，可以考慮通過大力發展基本航空運輸提升景區的通達能力；在貨運方面，青海因地面交通不便，很多地區生活物資價格極高。可以考慮通過大力發展基本航空運輸能力來提升包裹投遞時效、降低運價換取增量等方法，以此用來部分覆蓋航空運輸的高成本。客運方面的旅遊和當地通勤客源均是雙向，貨運方面則是進青海省內地市州運輸水果蔬菜，出青海省內地市州運輸當地特產。航空客貨運輸均具有雙向性，大幅降低了相關運營成本。

4.基本航空服務也應公益和市場兼顧

考慮到基本航空服務計劃的公益屬性，建議：機場建設、硬體設備、通航公司均由財政投資，不計投資回報。通過在機場紅線內建設大型航空物流設施和商業房屋，連同地方政府共同發展航空物流產業，可以考慮指定產業平臺公司同京東物流、菜鳥物流、順豐速運等開展項目合作，因地制宜推動新建機場周邊的特色臨空經濟產業發展。做到公益和市場兼顧，以市場盈利補貼公益投入。通過市場調研，筆者建議在《青海基本航空服務計劃》要處理好機票定價環節中的市場需求形成價格和基本服務限價的關係，力爭實現通過扶貧幹部、石油開採、電網公司等剛性需求引致的市場機制高票價收益來減少維持公益運輸運營的補貼金額，提升補貼資金效率。

綜上所述，中國基本航空服務計劃的設計和試點均體現了「人民航空為人民」的初心和使命，試點實施一年來的成效共睹、成績斐然。實施計劃試點的初衷本就是為了發現計劃在具體操作環節中問題，為全國性鋪開施行「探路排雷」。試點發現問題越多，越多能做到「靶向治療」、完善計劃方案，才會最終達成全面施行時「不走錯路」和「少走彎路」的試點既定目標。中國基本航空服務作為新時代民航高質量發展的有機組成部分，其發展任重道遠。(《中國民航報》、中國民航網智庫專家綦琦)

參考文獻：

1.我國基本航空服務計劃的內涵及框架，肖豔穎、劉戰偉；

2.實施基本航空服務計劃助力國家基本公共服務均等化戰略，《中國民用航空》，張鳳；

3.高點謀劃踐行理念 率先試點勇於擔當——青海機場公司全力推動基本航空服務計劃落地，中國民用航空，魏博平，2018.12。