雲南林業廳:批設國家公園無不妥,普達措受限暫難以免費開放

2021-01-13 澎湃新聞
普達措國家公園內景  視覺中國 圖

9月19日，澎湃新聞報導雲南批建13個國家公園引發關注。作為擁有國家公園最多的省份，有關雲南國家公園的批建程序、管理單位、旅遊開發等問題，也引起一些質疑。

近日，雲南國家公園的管理單位——雲南省林業廳向澎湃新聞（www.thepaer.cn ）回應，在國家層面尚未明確國家公園的審批和管理權限、尚未出臺國家公園頂層設計情況下，由省人民政府批准設立國家公園並無不妥。

「國家公園」的概念最早始於美國，而中國大陸的第一個國家公園則出現在雲南——香格裡拉普達措國家公園。中國特色的國家公園從一開始就面臨發展與保護的博弈，極高的保護價值、脆弱的生態環境，以及落後地區的發展衝動迫使雲南探索出一條保護優先、合理利用的路子。這也為日後雲南國家公園的建設爭議埋下了伏筆。

雲南被國家發改委確定為「國家公園體制」試點省份，雲南上報了香格裡拉普達措國家公園參加試點。雲南林業廳有關負責人稱，雲南省已根據國家發改委反饋的修改意見，在完善後的《香格裡拉普達措國家公園體制試點區試點實施方案》中充分體現了《建立國家公園體制試點方案》提出的「統一、規範、高效」的改革要求，但部分問題，如試點區更換、免費開放以體現全民公益等由於客觀條件限制在試點期內較難解決。

「林業部門管理國家公園更有優勢」

雲南省國家公園管理辦公室副主任李鵬介紹，早在1996年，雲南省就啟動了國家公園的前期調研，直到2006年，普達措國家公園才建成投入試運營。基於普達措國家公園的經驗以及雲南省在國家公園研究和實踐方面開展的諸多工作，2008年，國家林業局正式批覆同意雲南省作為國家公園的試點省份。

2009年，雲南省政府組織開展了「雲南省國家公園發展戰略研究」，組織編制了《雲南省國家公園發展規劃綱要（2009－2020年）》。這一綱要計劃到2020年在全省建立12個國家公園。

有專家認為，名為國家公園卻由省政府批覆，其權威性會打折扣，並對國家公園的管理職責由省政府交於林業部門提出不同聲音。一位接近雲南住建廳的人士則告訴澎湃新聞，舶來的國家公園概念，與中國的風景名勝區無異，因此如果要建設國家公園，管理單位應該歸屬住建部門。目前，風景名勝區歸住建部門管理。

李鵬告訴澎湃新聞，國家公園由具備資源管理職責和能力的部門實施管理，是世界各國通行的做法，「我省國家公園以森林資源為主，無論從管理隊伍、管理經驗還是保護投入等角度來看，林業部門都更有優勢」。

李鵬說，2009年，省政府明確了省林業廳為國家公園的主管部門，並在林業廳設立了雲南省國家公園管理辦公室。通過多年的探索和實踐，雲南省形成了較為完善的國家公園管理模式，並通過立法予以明確。

2016年1月1日，《雲南國家公園管理條例》出臺並實施，這是我國大陸首部國家公園地方立法。雲南省也由此形成了法律法規、技術標準、政策、規劃等一整套的國家公園管理措施。

李鵬說，在《雲南省國家公園管理條例》出臺過程中，參與條例審議的專家、領導普遍認為，在國家層面尚未明確國家公園的審批和管理權限、尚未出臺國家公園頂層設計，並要求各地開展試點的情況下，雲南根據《雲南省國家公園管理條例》和國家林業局提出的國家公園建設試點要求，由省人民政府批准設立國家公園並無不妥。

普達措免費開放較難實現

2015年1月20日，國家發改委會同中央編辦等13個部門聯合印發了《建立國家公園體制試點方案》，提出在北京、吉林、雲南等9個省份開展「國家公園體制試點」，每個試點省份選取1個區域開展試點。雲南省將普達措國家公園上報參加國家層面的國家公園體制試點。

有了國家發改委的牽頭，國家公園建設獲得公眾高度關注。與此同時，一些批評的聲音也開始出現，其中對國家公園旅遊過度開發的質疑，成為焦點。

2015年6月，國家發改委社會發展司副司長彭福偉生在生態文明貴陽國際論壇指出，在國家公園體制建設中，一些地方對中央的戰略意圖理解有些偏差，只著眼於國家公園的金字招牌，仍希望通過爭牌子、打廣告達到創收目的，而忽視了體制與機制的創新。

澎湃新聞了解到，國家發改委對國家公園的試點把關嚴苛，雲南省提交的普達措國家公園3年實施方案，評審專家提出多條意見，其中「旅遊開發過度」也是專家們最為關心的問題。

雲南林業廳有關負責人回應，雲南省已根據國家發改委反饋的修改意見，在完善後的《香格裡拉普達措國家公園體制試點區試點實施方案》中充分體現了《建立國家公園體制試點方案》提出的「統一、規範、高效」的改革要求，但部分問題，如試點區更換、免費開放以體現全民公益等由於客觀條件限制在試點期內較難解決。

李鵬特別提到，根據《國家公園總體規劃技術規程》（DB/T 300-2009），雲南的國家公園一般劃分為嚴格保護區、生態保育區、遊憩展示區、傳統利用區4個功能區，其中，嚴格保護區不能低於國家公園總面積的25%，遊憩展示區不能超過國家公園總面積的5%。

他以普達措國家公園為例介紹，普達措國家公園的遊憩展示區僅佔公園總面積的4.6%，以極小區域的遊憩利用換來更大面積的資源和生態保護，是值得的。

雲南林業廳上述負責人表示，由於中央財政對國家公園的投入機制尚未建立，省級財政對國家公園建設的支持較為有限，在政府投入嚴重不足的情況下，試點區的開發建設只能依賴於開發企業，在此情況下，國家公園的公益性難以得到充分體現。

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