原標題：任進：我國憲法宣誓制度的建立和規範
2015年7月1日十二屆全國人大常委會第十五次會議，審議通過了《關於實行憲法宣誓制度的決定》（下稱《決定》），並自2016年 1月1日起實施。這是全國人大常委會落實黨的十八屆四中全會決定精神，為彰顯憲法權威，激勵和教育國家工作人員忠於憲法、遵守憲法、維護憲法，而做出的憲法相關決定。
一、建立憲法宣誓制度的背景、主要內容和特點
（一）問題的提出
憲法是國家根本法，一切組織和個人，特別是國家機關及其工作人員，必須以憲法為根本的活動準則。國家工作人員正式就職時，宣誓效忠憲法，這是維護憲法尊嚴、保障憲法實施的重要制度安排。
2014年 10月23日黨的十八屆四中全會通過的《決定》，提出「建立憲法宣誓制度，凡經人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓」。
2015年7月1日十二屆全國人大常委會第十五次會議，以153票贊成、0票反對、2票棄權，表決通過了該《決定》。
據統計，在193個有成文憲法的國家中，明確對憲法宣誓制度做出相關規定的有177個，未規定該制度的國家有16個。[1]關於憲法宣誓的主體、內容和程序，各國做法不盡相同，一般都在有關人員開始履行職務之前或就職時舉行宣誓。如1787年《美國聯邦憲法》規定，總統在就職前應做如下的宣誓或鄭重聲明：「我謹莊嚴宣誓（或鄭重聲明），我一定忠實執行合眾國總統職務，竭盡全力恪守、維護和捍衛合眾國憲法。」1949年《德意志聯邦共和國基本法》第56條規定，聯邦總統就職時，在聯邦議院議員和聯邦參議院議員面前，做如下宣誓：「我宣誓，我將為德國人民奉獻我的力量，增進其利益，為其消除損害，維護和捍衛基本法和聯邦法律，認真履行義務，公正對待每個人，原上帝保佑！」
我國憲法雖然沒有規定實行憲法宣誓制度，但在實踐中存在宣誓效忠憲法的做法。例如，國家主席習近平2013年3月17日在十二屆全國人大一次會議閉幕會發表就職演講：「我深知，擔任國家主席這一崇高職務，使命光榮，責任重大，我將忠實履行憲法賦予的職責，忠於祖國，忠於人民，恪盡職守，夙夜在公，為民服務，為國盡力，自覺接受人民監督，決不辜負各位代表和全國各族人民的信任和重託。」地方層面和部門層面也出現許多任職或憲法宣誓的嘗試和實踐。
（二）憲法宣誓制度的主要內容
《決定》明確了憲法宣誓的主體範圍、誓詞、形式、場所和其他要求。
1.憲法宣誓的主體。具體有以下四類國家工作人員：一是由全國人大選舉或決定任命的；二是在全國人大閉會期間，由全國人大常委會任命或決定任命的；三是由國務院及其各部門、最高人民法院、最高人民檢察院任命的；四是由地方各級人大及縣級以上地方各級人大常委會選舉或決定任命，以及地方各級人民政府、人民法院、人民檢察院任命的。
2.宣誓誓詞。宣誓誓詞為70個字，即：「我宣誓：忠於中華人民共和國憲法，維護憲法權威，履行法定職責，忠於祖國，忠於人民，恪盡職守、廉潔奉公，接受人民監督，為建設富強、民主、文明、和諧的社會主義國家努力奮鬥！」
3.宣誓組織、形式等事項。對上述四類國家工作人員，《決定》規定宣誓儀式分別由全國人大會議主席團，全國人大常委會委員長會議，最高人民法院、最高人民檢察院、外交部，任命機關組織，對地方有關國家工作人員組織憲法宣誓，由省級人大常委會參照本《決定》制定具體組織辦法。宣誓儀式根據情況，可以採取單獨宣誓或集體宣誓的形式。
（三）我國憲法宣誓制度的特點
1.適用範圍的廣泛性。在《決定》草案起草過程中，大家認為，樹立憲法意識、恪守憲法原則、弘揚憲法精神、履行憲法使命，不僅是對各級人大及其常委會選舉或決定任命的國家工作人員的基本要求，也是對各級「一府兩院」任命的國家工作人員的基本要求。因此，憲法宣誓制度的適用範圍，不僅應包括各級人大及其常委會選舉或決定任命的國家工作人員，也應把各級「一府兩院」任命的國家工作人員納入進來，這也符合全面依法治國的要求。但鑑於《公務員法》規定的公務員，不僅包括國家機關的工作人員，還包括黨的機關、政協機關、民主黨派和工商聯等機關的工作人員，這些機關工作人員在工作性質、承擔任務，特別是履行職責等方面有顯著差別，全部納入或者部分納入適用人員範圍都有一些問題需要進一步研究，因此，目前以暫不將全部公務員納入為宜。[2]但就目前範圍看，已經涵蓋了公務員中的大多數國家工作人員。
2.誓詞的科學性和統一性。宣誓人員雖然在級別、種類、工作任務等方面各不相同，但在忠於憲法、遵守憲法、維護憲法、履行憲法職責的要求上是相同的，誓詞應當一致。而且，統一、規範的誓詞也有利於保證宣誓的嚴肅性。《決定》草案的誓詞共65個字，最終採納的誓詞共70個字，「擁護憲法」改為「忠於憲法」，「忠於憲法」放在誓詞的第一位，修改之後的誓詞內容語言精練、語義明確且富於感染力。另外，由《決定》統一規定誓詞，能夠避免以前各地方和各部門誓詞設置過度多樣的弊端。
3.宣誓儀式統一性和靈活性。在宣誓儀式及其組織方面，《決定》一方面設置了統一的基本要求，除統一的誓詞外，還包括對宣誓人的姿勢要求和宣誓場所的環境要求，宣誓人應左手撫按《憲法》，右手舉拳，誦讀誓詞，宣誓場所應當莊重、嚴肅，懸掛國旗或者國徽。另一方面，由於憲法宣誓制度的適用對象涵蓋了從中央到地方的各級各類國家工作人員，種類繁多、情況複雜，因此《決定》根據不同對象對宣誓活動組織工作設計了不同的規定，體現了從實際情況出發，突出重點兼顧各方，同時又便於操作的原則。《決定》也規定了宣誓既可以採取單獨宣誓的形式，也可以採取集體宣誓的形式。並且，針對宣誓過程中的實際情況和具體事項，《決定》規定負責組織宣誓儀式的機關，可以在遵守統一要求的前提下，結合實際情況對宣誓的具體事項做出規定。
二、建立統一憲法宣誓制度的意義和功能
習近平總書記在《關於四中全會決定的說明》中指出了國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓的意義：「這樣做，有利於彰顯憲法權威，增強公職人員憲法觀念，激勵公職人員忠於和維護憲法，也有利於在全社會增強憲法意識、樹立憲法權威」。
（一）彰顯憲法的根本法地位
憲法宣誓不僅是一種儀式和象徵意義，更是一種承認憲法的重要性、最高性和根本性的必要機制。建立憲法宣誓制度，有利於彰顯憲法的國家根本法地位，樹立憲法的尊嚴和權威，體現依法執政首先是依憲執政、依法治國關鍵是依憲治國的價值觀。
（二）增強國家工作人員履行職務的合法性和正當性
國家工作人員作為行使國家立法、行政、司法等國家權力的人，很大程度上決定著依憲治國的方向、道路、進度，國家立法、執法、司法等活動，也主要通過各級國家工作人員的具體行動和工作來實現。憲法宣誓制度有利於國家工作人員樹立權力來自於人民、憲法規範和制約權力的理念，這有利於增強國家工作人員對履行職務的合法性和正當性的認知。
（三）激勵國家工作人員的憲法責任和使命感
憲法是一切組織和個人必須實施和保證實施的最高行為準則，國家工作人員更應模範遵守。實施憲法宣誓制度，讓國家工作人員在莊嚴的場合宣誓效忠憲法，將促其由衷產生神聖的使命感和強烈的責任感，並將對憲法這個「最高法則」的信仰內化於心、外化於形，更好地恪守憲法原則，履行憲法使命。
（四）有利於保障憲法的實施
建立憲法宣誓制度，有利於各級人大及其常委會組成人員落實憲法規定，使立法、監督、人事任免和對重大事項的決定等，符合憲法精神；有利於政府工作人員堅持依憲施政，使依法行政與依法治國、依法執政共同推進，法治政府與法治國家、法治社會一體建設；也有利於國家司法工作人員堅持獨立公正司法，在司法案件中使人民群眾感到社會的公平正義，提升各級國家機關全面貫徹實施憲法的水平。
（五）向全社會昭示憲法至上的理念
憲法的根基在於人民發自內心的擁護，憲法的偉力在於人民出自真誠的信仰。盧梭說過：「一切法律之中最重要的法律既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民們的內心裡。」[3]通過莊嚴的場合進行國家工作人員憲法宣誓，不僅對國家工作人員產生一種責任的約束，同時也對整個社會產生價值觀的引導。公眾從憲法宣誓儀式上，看到的是國家工作人員的鄭重承諾和國家捍衛憲法尊嚴的努力，這有助於引導形成崇尚憲法、尊重憲法、維護憲法、運用憲法的社會氛圍。
（六）建立憲法宣誓制度的國際意義
建立憲法宣誓制度是世界各國的通行做法，雖然各國憲法的制度設計本身存在一定差別，但在通過憲法宣誓制度促進憲法實施方面卻存在基本共識。建立憲法宣誓制度，將有助於向國際社會宣示我國作為法治國家的良好形象，而且能夠凸顯我國作為社會主義國家在人民代表大會制之下所建立的憲法宣誓制度的特色。
三、憲法宣誓制度的實施和進一步規範
（一）憲法宣誓制度的實施
憲法宣誓制度的生命在於實施。《決定》自2016年 1月1日起施行以來，各級國家機關認真落實和組織實施有關規定，對弘揚憲法精神，樹立憲法權威和加強憲法實施，產生了良好影響。
十二屆全國人大常委會第五十八次委員長會議2015年 12月14日審議通過《關於憲法宣誓的組織辦法》，規定對全國人大選舉或決定任命的國家工作人員，在依照法定程序產生後的憲法宣誓儀式，由全國人大會議主席團組織；在全國人大閉會期間，全國人大常委會任命或決定任命的國家工作人員，以及全國人大常委會任命的國家工作人員在依照法定程序產生後的憲法宣誓儀式，由全國人大常委會委員長會議組織。還規定了憲法宣誓的誓詞、組織、議事等相關事項。
2016年2月26日十二屆全國人大常委會在人民大會堂舉行憲法宣誓儀式。全國人大常委會有關人員見證了2016年1月1日《決定》施行後，全國人大常委會首次依法進行的憲法宣誓。
根據《決定》，2016年7月20日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，通過《國務院及其各部門任命的國家工作人員憲法宣誓組織辦法》。9月18日，國務院在中南海首次舉行憲法宣誓儀式，2016年以來國務院任命的38個組成部門、直屬特設機構、直屬機構、辦事機構、直屬事業單位的55名負責人依法進行憲法宣誓。
國務院的職權主要源自憲法。2015年12月，中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要》指出：「堅持依憲施政、依法行政、簡政放權，把政府工作全面納入法治軌道。」堅持依憲施政、依法行政，重在國務院及其機構工作人員樹立憲法思維和憲法使命感。國務院作為中央人民政府和最高國家行政機關，實施憲法宣誓制度，對地方各級政府也起了表率作用。
為進一步明確最高人民法院組織憲法宣誓儀式的具體內容，最高人民法院政治部根據《決定》，結合近年組織開展法官宣誓情況，在借鑑《全國人大常委會委員長會議關於憲法宣誓的組織辦法》基礎上，研究起草了《最高人民法院關於憲法宣誓的組織辦法》，2016年4月11日，經最高人民法院黨組會議審議通過。
根據《決定》，各省級人大常委會先後制定了各自的憲法宣誓的具體組織辦法。如2015年9月25日，福建省十二屆人大常委會會議第十七次會議表決通過了《福建省國家工作人員憲法宣誓辦法》。2016年 1月 15日舉行的福建省十二屆人大四次會議閉幕式上，新當選的福建省省長于偉國，成為全國首個面向憲法宣誓就職的省長。
（二）憲法宣誓制度的規範化和進一步完善
國家公職人員特別是政務官在任職時向憲法宣誓，是世界上多數國家普遍採取的一種制度。在有成文憲法的國家中，絕大多數都明確做出相關規定。一些國家還單獨立法對公職人員宣誓制度做出規定。我國已由全國人大常委會審議通過了《決定》，但它還是一個有關憲法問題的決定，還沒有入憲，也不是一個正式和嚴格意義上的憲法相關法。今後，應在此基礎上，總結實踐經驗，借鑑其他國家做法，在修改憲法時，規定「國家實行憲法宣誓制度，憲法宣誓的有關問題由法律做出規定」，並制定專門的《憲法宣誓法》，對憲法宣誓的適用範圍、誓詞、組織、基本規程、宣誓儀式、場所等做出規範。
關於憲法宣誓制度的完善，一是關於憲法宣誓制度的適用範圍。在多數西方國家，僅要求政務官實行憲法宣誓。我國目前要求任職時進行憲法宣誓的國家工作人員，既包括各級人大及其常委會選舉或者決定任命的選任制公務員，也包括各級人民政府、人民法院、人民檢察院任命的委任制公務員。對此，一種意見認為，目前的宣誓人員的範圍過大，建議只限於經人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員；另一種意見則認為，還應當進一步擴大宣誓人員範圍。但眾所周知，我國公務員與西方國家公務員範圍不同，不同機關或單位的工作人員在工作性質、承擔任務特別是履行職責等方面雖有差別，但在執行和遵守憲法方面的要求是一致的，因此，應逐步將全部公務員和參照《公務員法》管理的人員，都納入憲法宣誓制度的適用範圍。
二是關於憲法宣誓的組織和基本規程、宣誓儀式場所、宣誓人著裝等問題。從各國規定看，基於不同的國家政體制度，由誰組織、向誰宣誓也不盡相同。如根據《挪威王國憲法》的規定，達到成年年齡的國王或臨時執行人執政時，應立即向挪威議會宣誓，如議會正值閉會期間，國王應將書面宣誓交內閣，並在此後舉行的議會第一次會議上莊嚴重複宣誓；也有的國家需要在法院或法官面前進行宣誓，如美國總統宣誓、印度總統宣誓就職時，通常由聯邦最高法院首席大法官擔任總統就職大典的見證人。
針對宣誓過程中的實際情況和具體事項，應授權負責組織宣誓儀式的機關，在遵守統一要求的前提下，結合實際情況對宣誓的具體事項做出規定。如，宣誓人著裝的問題，目前沒有在《決定》中規定，但可在有關機關具體組織辦法中，要求「著裝整潔、得體」。又如，對於憲法宣誓規範法器的發布，主流媒體以及部分學者認為有助於促進憲法宣誓儀式的規範化，但也有學者提出疑問。[4]
三是關於憲法宣誓與其他制度銜接等問題。《決定》弘揚憲法精神，是新中國成立以來全國人大常委會第一部堅持正面倡導、規範國家工作人員職務行為的憲法性文件，為國家工作人員確立了一個依憲治國、依憲施政的高標準。憲法宣誓制度的建立和實施，將不斷激發各級國家工作人員全面實施憲法的努力。
各級國家工作人員如何通過憲法宣誓，真正對憲法懷有敬畏之心，模範遵守憲法，帶頭依憲依法辦事，而不以言代法、以權壓法、徇私枉法，還需要進行不懈的努力。這一制度還要與保障憲法實施的其他制度結合起來，例如，如何推動國家行政機關工作人員依憲施政、如何在司法中提高全面貫徹落實憲法的水平，都有很多問題有待於更深入的研究，憲法宣誓制度本身也需不斷進行完善。
（作者系國家行政學院法學教研部教授、博士生導師。）
參考文獻
[1]鄧靜秋．憲法宣誓制度的意義與功能[N]．法制日報，2014-11-26．
[2]韓曉武．關於全國人民代表大會常務委員會關於實行憲法宣誓制度的決定（草案）的說明——2015年6月24日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議上[N]．全國人民代表大會常務委員會公報，2015（4）．
[3][法]盧梭．社會契約論[Ｍ]．北京：商務印書館，2003：70．
[4]姚建宗．關於中國憲法宣誓「法器」的幾點疑問[N]．光明日報，2016-02-02．