與鄉土中國相比，在城鄉中國階段，農民與土地、與村莊的關係均發生了根本性變化；與此相對應，農業發展方式、村莊的演化也出現了重大轉變。城鄉建設用地「增減掛鈎」政策及其帶來的撤村並居、農民上樓等現象，正是在這個大背景下產生的。十餘年來，國內學者對此現象已做了大量研究，本文力圖對相關成果進行歸納性陳述與評價，為學界的後續研究工作提供文獻的「打包」及思路的總結。
撤村並居的基本動力機制
改革開放四十多年來，農村的建設和發展經歷了不同階段，每一階段都有不同的動力機制在主導和制約著一項又一項重大事件的產生和演變。從一般意義上說，影響某一事件的動力機制往往並非單一化的，而是多個機制共同作用的結果。「撤村並居」現象，當然也不會成為一個例外。
土地財政與城鄉建設用地「增減掛鈎」尋找一套不同於西方發達國家和拉美等發展中國家的、適合中國國情的農業發展理論，或者開闢一條真正滿足廣大農民需求的農村發展道路，是致力於「三農」問題研究的學者們長期以來的迫切願望與不懈追求。在中國特殊的社會發展和經濟增長環境下，任何時候都不能拋開工業化與城市化去討論如何維護農民權益、如何改進農村治理、如何保障農業可持續發展。而當我們把工業化、城市化和「三農」問題放在一起觀察時，土地，無疑是其中任何一項都無法繞開的核心。
「土地為財富之母，而勞動則為財富之父和能動的要素」。馬克思在《資本論》中曾引用古典政治經濟學創始人威廉·配第的這一名言，為他的勞動價值論做了鮮明的註腳。即使在《賦稅論》發表300多年後的今天，土地資源要素和人口資源要素仍然密切相關並共同創造著國民財富。在中國人地關係高度緊張的國情現實和城鄉二元結構的體制矛盾雙重製約下，土地首先以基本「生存資料」的形式在8億農民中進行平均分配；然後藉助農民的勞動，以農業「生產資料」的形式向城鄉市場供應糧棉油肉蛋奶等農副產品，滿足13億中國人的生理需求和安全需求——是為農民的傳統生計模式和農業的基本功能體現。
從上世紀80年代至今，伴隨著中國獨特的「漸進城鎮化」模式，農民開始自主且穩妥地安排進城節奏，在逐漸獲得在城市就業和居住權利的同時，繼續在農村享有獲取農業生產生活資料的身份——所謂「進可自由進城、退可順利返鄉」，或至少保證青壯年勞力留在城市，中老年勞動力回到農村，形成以代際分工為基礎的半工半耕生計模式。如此不難發現，無論對於傳統生產生計模式，還是「漸進城鎮化」過程中形成的半工半耕生產生計模式來說，「土地」一詞，在成為最廣大農民生活保障「壓艙石」的同時，也天然地構築起中國糧食安全和社會穩定的堅實大壩。
土地，既是農業的最主要生產資料和農民的最底線生活保障，也是政府的重要收入來源。政府土地收入依照獲得方式的不同可分為兩大塊：一塊是與土地有關的稅費收入（包括與土地直接相關的土地使用稅、土地增值稅和與土地間接相關的由建築企業、房地產企業上繳的稅金，以及土地管理部門徵收的各項費用），另一塊則是土地出讓金（指土地以拍賣、協議等方式出讓之後地方政府的總所得）。
始於1994年的分稅制改革令中央政府有效地「擠壓」了地方政府的預算內收入（稅收收入），同期進行的預算制度改革又無意中「激勵」著地方政府努力擴大預算外收入和非預算收入（主要是土地出讓收入）。在「擠壓」和「激勵」雙重效應的作用之下，地方政府對土地開發的熱情迅速升溫，就顯然成為了一件順理成章的事。此後的20多年時間裡，土地出讓金源源不斷地流入地方政府的「腰包」。
據統計，2001年全國土地出讓收入為1295.89億元，2011年已增至3.15萬億元，十年上漲了23倍，年均增幅高達37.6%；此後增幅雖有所放緩，但仍以年均10.9%的速度上漲，2018年，全國土地出讓收入達6.5萬億元，再次刷新歷史記錄。不斷走高的土地出讓金、令人咋舌的房地產價格，與低廉的土地徵用開發成本形成了鮮明的對比。所謂「經營城市」，本質是在「經營土地」。
面對地方政府為推動城市化進程而持續強化的徵地衝動，以及大量農業用地變為城市建設用地的現實狀況，為了保護耕地和保障糧食安全，《土地管理法》專門規定了實施建設佔用耕地的「佔補平衡」制度。可是，這項看上去很美的制度在具體實施過程中，卻被地方政府以「先佔後補」「佔多補少」「佔優補劣」的名目大鑽法律的空子，中央通過指標控制來規範城市建設用地佔用耕地的努力迅速失效。
為了扭轉此種尷尬的局面，國務院於2004年頒布了《關於深化改革嚴格土地管理的決定》，以期將地方政府獲取城市建設用地的途徑從耕地轉至農村集體建設用地（包括村民宅基地、農村集體公益性建設用地和經營性建設用地）。緊接著，國土資源部又相繼制定並出臺了《關於規範城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鈎試點工作的意見》和《城鄉建設用地增減掛鈎試點管理辦法》，城市建設用地和農村建設用地在「此增彼減」的邏輯關係作用下，終於「掛起鉤」來了。
對這個政策核心的理解，幾句話就可以說清：政府首先將城鎮建設用地與農村建設用地在面積數量上直接掛鈎；如果農村能夠把以宅基地為主的集體建設用地變更為耕地（變更的前提是需對集體建設用地進行整理和復墾），耕地的面積便得到了增加；既然農村耕地面積已經得到增加，城鎮便有充分的理由增加同等面積的建設用地——只不過，城鎮所增加的建設用地，是位於城鎮周邊原先用來種植糧食作物的耕地罷了。如此一來，在全國耕地總面積保持不變、18億畝紅線不曾突破的前提下，城鎮「憑空」新添了可供商業開發的大片土地。那麼，關鍵的一點是，怎樣才能縮減農村建設用地並將其變為耕地？很簡單，通過「撤村並居」或「合村並居」，把整個村莊的農戶從傳統的農家平房院落集體搬遷至同城鎮居民住房一樣的樓房裡就行了。於是，一場「古今中外、史無前例」的和平時期大規模村莊撤併運動在全國範圍內展開，無數村莊被平復，無數農民被上樓。這便是在政府主導下以行政力量推動農民集中居住的新型動力機制之一。
城鄉融合：傳統社會向現代社會過渡的必然選擇如果說，土地財政與城鄉建設用地「增減掛鈎」屬於農民集中居住的行政動力機制，那麼當新型城鎮化建設推進到一定程度，城鎮與鄉村逐漸消除差異、走向融合的城鄉統籌發展則屬於它的社會動力機制。
中國的傳統村落是建立在自給自足基礎上的獨立鄉土空間。這種自給自足不僅體現在生產和生活等方面，也體現為一般的公共問題只需依賴自有資源和自組織秩序就能得到較好的解決。當這一自我維持系統中的多個環節發生了損壞，村莊的自主性便註定難以繼續維持。在當前鄉土中國已轉型為城鄉中國的大背景下，城鄉間的互動越來越頻繁，村莊的獨立主體地位越來越弱化，相應地，與城鄉融合相伴隨的市場機制也在根基上動搖著村落內部的人際關係與秩序機制，理性化與契約制將成為村民們普遍接受的社會規則。各類城中村或城市周邊村落的解體以及中西部多數鄉村的「空心化」已經證明或正在證明著上述事實。因此，如果簡單地留戀於對傳統村落的詩意想像，試圖恢復擁有獨立鄉土空間的村莊，既脫離於社會現實，也違背了社會發展的一般規律。
城鎮化，是人類經濟發展和社會進步的必然產物和重要標誌。然而，考慮到中國的獨特國情——遍布國土的無數村莊、數量龐大的農村人口、人均極其有限的耕地，以及各地鄉村的明顯差異與發展不均衡，如果集中精力和資源去搞所謂「立竿見影」和「一刀切」式的快速城鎮化，一方面令人在心理上難以接受，另一方面又將嚴重傷害那些傳統資源保留得比較豐富的村落；同時，對於能夠在市場競爭中保持較強綜合治理能力的、集體經濟較發達的村莊，也會造成不可忽視的消極影響。故此，最適合中國國情的城鎮化道路應該是在「形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關係」的前提下，踏著逐漸縮小城鄉差別的步伐，實現統籌發展要求下的城鄉融合。農民集中居住的問題，恰恰是在大力推進城鄉融合的背景下出現的。在從傳統社會向現代社會過渡的進程中，這也許是歷史的不二選擇。我們所要關心的，並不是它應不應該出現，而是如何去正確引導、因地制宜、量力而行。
利益多元：來自民間的正反雙動力「撤村並居」「合村並居」，或者其他各種形式的農民集中居住，其主導方多為地方政府，但是，在行政力量推動甚至強制農民集中居住的過程中，必然能夠感受到來自民間的相應動力。這其中既包括符合政府意願的正向推動力，也包括對此持反對意見和排斥行為的反向阻動力。
民間正反兩方動力的形成和強弱對比，需要站在當事人的立場，理解村莊集體和農戶個體對於集中居住可能導致的利益增加或利益受損的預期與估量。由於集中居住會對現有的行政建制、權力分配、債權債務、居住環境、生產生活成本、村風民俗等產生巨大且深遠的影響，即使是處於同一地域的村莊集體與農戶個體，其利益取向也迥然有異，由此形成的多元化利益訴求是導致他們對集中居中態度不盡相同的原因。
(1）鄉村治理方面。治理水平較低、基層民主制度不完善的村莊一般會對集中居住表示歡迎，村民普遍希望通過整合現有領導班子或成立新的領導班子，以改變過去的管理混亂局面；而治理水平較高的村莊往往擔心與其他村莊的合併將導致人員構成複雜、管理難度增大，從而對集中居住持反對態度——畢竟，「船小好調頭」，來自民間諺語的智慧與現代管理理論關於管理幅度的研究，不約而同地贊同這一論斷。
(2）經濟利益方面。情況複雜，非幾句話所能說清。如果簡單地將村集體和村民個體的利益看作一個整體進行考量，經濟發達村莊的村民普遍認為集中居住是向城市生活靠攏，日常起居將變得便利快捷，但又擔心接手落後村莊的債務而令本村承擔不必要的包袱；欠發達村莊的村民心理同樣是矛盾的，他們既希望改善目前落後的生活條件，又對難以負擔高額的購房、搬遷費用以及未來上升的生活成本而感到無比憂慮。此外，如果是政府主導的「撤村並居」或「合村並居」，村民還會通過盤算政府的補償是否「到位」，而對集中居住投贊成或反對票。
(3）安置保障方面。早期的農民集中居住，多帶有自發性質，如江蘇、上海等經濟發達地區在本世紀初就出現了因快速城鎮化導致的農村「空心村」現象，當地基層鄉鎮為解決這一問題，開始嘗試引導農民集中居住——有學者稱之為「小規模並村試驗」。由於這些地區的非農經濟已得到長足發展，農民的收入來源與就業渠道多以外出務工或從事小生意、小買賣為主，集中居住過程中基本沒有遇到安置保障方面的困惑。然而，當各地政府為推行耕地「佔補平衡」及後來的城鄉建設用地「增減掛鈎」政策，將撤村並居的觸角延伸至農耕文化的「神經末梢」——非農經濟不發達的中西部地區鄉村後，失地農民的長期安置與社會保障難題，一下子變得尖銳起來。一方面，政府很難將農民納入與城市居民相同的社保體系與公共就業服務體系；另一方面，即使政府能夠在創業扶持、就業推薦、技能培訓等方面為農民提供便利條件，農民仍然面臨著角色轉換不順、重新學習困難之類的高昂時間成本與心理成本；更何況，農民在重新就業和上崗工作的過程中免不了與城市的各種科層組織、社會機構打交道，這對習慣了熟人社會處事法則的他們來說，必然屬於全新的挑戰。農民在這個問題上的糾結，往往更甚於對短期經濟利益的盤算。
(4）社會習俗方面。鄉村的秩序維持系統是在長期歷史進程中，依靠天然形成的內部傳統實現的自我整合。對人們行為的規範和約束主要靠鄉風禮俗與人情習慣。費孝通先生將其形象地稱為生於斯、死於斯的「熟悉」的社會，沒有陌生人的社會。在這樣一個熟人社會裡，人人都是互相熟知和了解的，身邊的每一位鄉鄰，都是屬於自己在村莊結構內部能為個人行動提供便利的「社會資本」；「社會資本」的強弱，「決定了人們是否能夠實現某些既定目標」。儘管隨著青壯年勞動力大量流入城市，逐漸空心化的熟人社會變得越來越「無主體」，呈現出輿論失靈、面子貶值和社會資本流散的特徵，但進城務工人員總會周期性地返鄉，更何況留在村裡的人仍然生活在守望相助的熟人圈中。於是，與城市生活類似的集中居住即將打破這一牢固的社會結構時，多數村民會下意識地產生牴觸情緒；即使不得不順應「潮流」搬入新的社區，卻發現原先擁有的社會資本變得越來越弱化，加之短期內無法適應類似城市居民的生活方式，對合村並居的種種怨言，也就不難理解了。
對農民集中居住的不同意見
圍繞著是否應該「撤村並居」或「合村並居」，國內大致有積極贊成、堅決反對、不能「一刀切」三種不同的聲音。
積極贊成說對農民集中居住持贊成態度的人士，主要基於農民謀生手段非農化、生活追求便利化、宗族觀念淡薄化、傳統村莊空心化等現實考慮，認為集中居住有以下幾方面的積極作用：
(1）破解人地矛盾。中國「三農」問題的核心在於人太多、地太少，人均可利用的土地資源有限，配以散居在廣袤國土上的農民，導致土地的利用效率過低。另一方面，隨著進城務工農民越來越多，土地撂荒與農村宅基地空置現象非常嚴重。解決該問題的最主要途徑在於城市化，但農業人口快速湧入城市勢必引發嚴重的社會問題。事實上，「遷移的城市化」遠不如「就地的城鎮化」，應將農民的居住空間進行合併，隨著並居規模與人口密度的增大，合併後的農村社區就可以漸漸成為小城鎮，同時節約出大量土地用於耕作和建設。如此一來，人地矛盾將從根源上得到破解。
(2）降低公共成本。從經濟學角度來講，公共基礎設施與公共組織服務達到一定建設程度之後，邊際成本是趨近於零的。而我國的小型甚至微型村莊數量極多，它們的基礎設施建設成本、公共產品供給成本以及村級組織運轉成本根本無法形成規模效應，導致村莊的基礎建設負擔極重；加之取消了村提留與鄉統籌，小村莊的集體收入極其微薄。收入支出的倒掛，令村莊的管理舉步維艱，成為制約農村發展的瓶頸。而打破瓶頸的有效方法，就是合村並居。
(3）實現規模經營。在城鄉建設用地「增減掛鈎」的政策引導下，農民的集中居住節餘出數量可觀的宅基地，這些宅基地經過整理、復墾之後，地方政府轄區內的耕地面積實現了增加。與此同時，農民上樓居住後很難繼續從事農業勞動，於是大多將自家承包的分片土地流轉給種糧大戶或農業生產合作社，這種被動性的農地規模化流轉在事實上打破了小農經營的格局，一定程度上實現了農業的產業化經營，有利於提高農業的經濟效益和抵禦市場風險的能力，從而促進農業現代化。
「三農」問題專家李昌平可謂上述觀點的集大成者，他斷言：「土地增減掛鈎」是有史以來最好的農村發展政策，「撤村並居」是農民和基層政府遵循經濟和社會發展規律的理性選擇。這項政策不僅突破了城鎮建設的用地瓶頸，也是激活農村內在的巨大潛力、統籌城鄉協調發展的大手筆。
堅決反對說對農民集中居住持反對態度的學者，主要理由來自如下幾方面：
(1）牴觸憲法有關規定。《中華人民共和國憲法》第十條規定：「農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬於集體所有。」農民對於宅基地的所有權和使用權，不容任何單位和個人肆意侵犯，地方政府未經農民允許便大規模實施「撤村並居」或「合村並居」，其行為大有違憲之嫌疑。
(2）損害農民既有利益。首先，農村宅基地屬集體所有、家庭使用，是農民的現實財產，而集中居住只能為農戶提供一套「小產權房」。在農村宅基地確權登記工作基本完成的今天，拿已經申領或能夠申領《不動產權證書》的宅基地換來一至兩套無產權住房，農民的財產損失顯而易見。其次，與傳統平房院落相比，在樓房居住需要支付高昂的物業管理、水電氣暖等費用，大幅提高了農民的生活成本並加以固化。最後，集中居住並不能直接為農民提供非農就業渠道，他們中的大多數仍舊需要依靠土地為生，村莊撤併卻令耕作、養殖等一系列農活變得極為不便，無形中增加了農民的生產經營成本。
(3）違背農業基本規律。農業的基本生產資料是土地，勞動對象是農作物，作物的生長受制於水分、土壤、氣候、肥料等條件。這種鮮明的生態屬性，決定了農業生產規律的基本格局。農民生活方式的選擇，正是在適應農業生產規律的過程中形成和發展起來的。如果人為地強制改變這種生活方式，必然會違反農業的基本規律。事實上，真正的農民並不適合集中居住。對「三農」的實際特點不加考慮，將農民聚合在一棟棟樓房裡，長此以往，後果可想而知。
(4）削弱村莊治理能力。表面上看，合村並居減少了幹部的數量，降低了相應的報酬支出，從而緩解了農村財務壓力，但村幹部管理範圍的擴大卻無形中增加了對基層情況的了解難度，在組織公共設施建設、發展社會生產等方面明顯力不從心；再往深一層觀察，合村不僅是空間和人員的合併，還包括了集體資產與負債的合併，處理難度極大且一旦處理不當很容易破壞村民對村集體的信任，使長期以來形成的集體認同感降至最低。最終結果將會嚴重削弱村民自治的組織體系和治理能力。
(5）破壞鄉村文化風貌。鄉村文化是歷經數千年形成的簡單慵懶的生活方式和平淡寧靜的生活態度，是紮根於國人骨血裡的文化素質。雖說它略顯消極和滯後，但絕不能被排斥和消滅，應在不斷的碰撞與成長過程中與現代工業文明相互交融。可以說，保護鄉村文明中的積極部分，對於整個中華文明的傳承、延續、發揚，有著不可估量的價值。然而，撤村並居卻在根源上破壞甚至毀滅著這一承載了中國人傳統自信心的文化模式。「以讓農村消亡的中國城市化不是歷史的必然，而是歷史的走偏」，從這個意義上說，但願我們不要成為歷史的罪人。
認為不能「一刀切」者言中國幅員遼闊，各地的情況千差萬別，即使再完美的政策，具體推行和實施時也應該遵循自然的、循序漸進的原則，更遑論農民集中居住這樣一個很不完善、爭議極大的政策了。因此要本著因地制宜和實事求是的精神，以農民的需求和願望為基礎，綜合考慮農民生產生活的實際情況及其適應能力和接受過程，避免「一窩蜂」似的短期行為，更不能搞「一刀切」和模式化。
高靈芝等通過對山東省平原、昌樂兩縣進行的實地調研，提出具體情況要具體對待，城市郊區和鄉鎮周邊地區可以考慮合村並居，村莊比較密集的純農業區可考慮只合村不並居，而放在全國範圍內，應主要以原行政村為基礎進行農村社區建設，既不「合村」也不「並居」，搞所謂「一村一社區」更具有普遍意義。
孫曉中認為，即使農民集中居住勢在必行，不同類型的村莊也應區別對待：位於城市近郊或城市建成區內的農村居民點集中建設整理的可行性最高；位於或臨近縣城和經濟強鎮的農村居民點集中建設整理的可行性低於前者；受地形限制和傳統耕作習慣影響形成的小規模散居村莊，集中建設整理可行性不高，可逐步緩慢展開；位於自然環境條件惡劣的偏遠農村居民點，應由政府主導異地遷移，並對搬遷後的老宅基地進行復墾或開發為其他用途的土地。
事實上，「撤村並居」的贊成者也不得不承認，儘管農民居住有其必要性而且是大勢所趨，但目前在理論和實踐上還很不成熟，在全國範圍內開展並不符合實際承受能力。如李昌平等坦承，由於作為村民共同體的村社集體已處於瓦解狀態，農村沒有了能夠承擔「撤村並居」任務的合法主體，只好把這項工作的主導權交於鄉鎮一級的基層政府，而鄉鎮政府為了迅速出政績、改善財政狀況，不得不與房地產開發商共謀，形成「官商勾結」和官員腐敗的誘因；此外，城郊村、生態保護村、文化村與傳統古村落、經濟發達村、特種農業村等村莊的建設用地非常寶貴，其未來價值不低於一般的城市建設用地，因此不宜開展「撤村並居」。張穎舉也表示，各地集中報導的撤村並居和農民上樓的成功案例，大多位於城市近郊或非農經濟發達的「江浙滬」「珠三角」等地區，在城鄉融合程度已達到較高水平的農村開展的這些試點，只能起到一定的示範作用，並不具有可複製性和全面推廣價值。
村莊的聚合模式與實施方案的選擇
根據規模效應理論，地方政府如果對數量眾多、地點分散、規模太小的村莊進行扶持建設，將產生極高的管理成本與交易成本。於是，不論出於「新農村建設」的目的，還是為了推行土地「增減掛鈎」政策，當把眾多規模過小的村莊聚合成一個大型新村，或者整體搬遷至某個新址，均能夠有效地降低政府的管理成本與交易成本。
村莊的聚合模式與實施方案可以分別從布局規劃、居住點建設與整理兩方面分別展開討論。
村莊合併的布局規劃思路規劃，是建設的靈魂，對建設起著先天性的指導作用。為了協調推進新型城鎮化與新農村建設工作，必須堅持規劃先行，充分發揮規劃的引領、規範作用。然而，各地的村鎮規劃都存在這樣或那樣的問題，特別是村鎮實際相脫節、注重模仿城市規劃的現象比較突出。其中，村莊的布局規劃是村鎮規劃的基本內容，而「撤村並居」或「合村並居」恰恰成為了村莊布局規劃的難點所在。對此，國內多位學者均從所觀察地區的實際情況出發，提出了各具代表性的規劃意見或操作方案。
卞芸芸以集體經濟發達、傳統居住觀念根深蒂固、村民具有較強屬地意識的廣東省佛山市樂平鎮為例，根據村莊的發展類型、區位和生態環境等判定因子，將全部行政村和自然村分為確需遷並型、引導建設型、保留整治型三大類；其中，確實需要遷並的村莊可又分為四種：生態遷建型、城鄉融合型、工程拆遷型和資源遷並型。通過實證研究指出，對於以上四種確實需要遷並的村莊，應遵循不同的規劃原則，採取不同的規劃策略，才能為規劃的實施奠定良好的基礎。
李芹芳等在對村莊合併規劃的積極意義進行肯定的基礎上，以陝西省寶雞市金臺區為例，結合當地渭河斷陷帶地形構造複雜的特點，將村莊聚集模式分為線狀聚集、放射狀聚集、面狀聚集以及點狀分散四種類型，針對不同模式的地形差異和村落、農田、河谷分布態勢，分別提出了適合實際情況的規劃整治思路。按照該思路，根據國家技術監督局、建設部聯合發布的《村鎮規劃標準》（GB50188-93）及當地政府的要求，制定了金臺區78個行政村的合併搬遷方案。
孫楊、代曉芳的研究著眼於城市水源地保護，規劃將雲南省安寧市車木河水庫水源保護區附近對生態環境產生較大破壞的村莊整體遷出、重新選址、合併新建。此項研究在確定規劃主結構基礎上，對新村道路、建築布局、公共基礎設施、景觀環境等方面均進行了規劃設計，具有較強的可操作性和實踐指導意義。
由於規劃工作易受目的地條件的限制，一般不具備太強的可複製性，此外部分規劃依據的國家標準已顯陳舊，但現有的對村莊合併規劃研究卻為我們提供了正確的思路——村莊集中居住區的規劃一定要結合本地區的實際情況，絕不可照搬照抄，且要與縣域總體規劃、鄉鎮體系規劃做好銜接，統籌安排產業發展、基礎設施、公共服務與居民點建設，確保規劃的科學性與前瞻性。
集中居住點的建設與整理模式村莊合併的整體規劃工作完成以後，為了保證待合併村莊或待遷入村莊的村民的順利入住，必須立即開展農民集中居住點的建設與整理工作。如果分步驟分項目地看，該項工作又是組織參與、資金籌集和建設作業的綜合。
學界關於農民集中居住點的建設與整理模式的研究較多，一般為結合地方特點進行的個案研究，由於觀察著眼點不同，所總結出的相關模式種類也不完全相同，不過許多模式只在表面名稱上有別，核心本質並無顯著區別。大體上，可對農民集中居住點的建設與整理模式進行如下分類：
按照資金籌集及組織方式的差異，可分為政府主導型、政府與市場結合型、市場運作型式和自主整理型四種。
按照建設整理前後農村居民點的空間形態變化，可分為村莊內部挖潛模式、村莊歸併模式、農民公寓社區化模式和遷村騰地模式四種。
根據集中居住點距離城市中心的遠近程度，可分為城郊型集中居住社區、小城鎮集中居住社區和中心村集中居住社區三種。
根據被撤併村莊的流向，可分為升格小城鎮、撤併到城鎮、撤併到城鄉產業園區、撤併到企業、撤併到中心村、撤併後組建新村或社區、整村改制為公司七種。
依照被撤併村與流向目標集體資產融合模式，可分為各自獨立式、直接並帳式、有分有合式、股份合作式、合作補償式、變賣分配式六種。
依照與新型城鎮化的關係，可分為城市輻射帶動型、農業產業化推動型、村企一體化引領型和資源開發促進型四種。
以上分類都是站在整體層面來看的，如果放到某一地區，則應根據當地的自然地理條件和社會經濟發展條件，落實到符合實際要求的具體做法上來。如高靈芝和楊洪斌認為，城鄉結合部的農民集中居住方案可模仿城市的標準建設公寓式住宅，中心村應先配套好社區公共設施再逐漸向城鎮化方向努力，而經濟發展相對落後、暫時不具備並村條件的偏遠村莊，要把工作重心放在搞好行政服務延伸上面。元劍建議，在集體經濟較為發達、基層政權治理能力較強的村莊，可以由村支「兩委」牽頭，組織村民開展自發性的撤村並居，如此既能改善傳統農村的人居環境，也可避免因農民「被上樓」所帶來的社會矛盾和問題。張明鎖等從村莊治理角度出發，強調要提升農村基層黨組織的管理、教育與服務水平，構建「以大學生村官為依託，以農民合作組織為載體和以新型農村社區為平臺」的農村社工隊伍，以便在聚居後的農村社區建設困境中積極發揮村民自身的主體作用。
從學界的研究結論與各地的實踐經驗來看，做好農民集中居住點的建設與整理工作的關鍵在於，如何正確理解各類整理建設模式的特點和使用範圍，如何結合居民點實際情況因地制宜地開展工作，如何靈活調整所採用的整理建設模式，使其更加人性化，兼顧經濟效益與環境效益。
「撤村並居」的實施成效與負面影響、暴露問題
「撤村並居」在宏觀層面產生的積極成效(1）增加建設用地供給，集約節約利用耕地。「撤村並居」的初衷便是一方面增加城市建設用地的供給，一方面解決「佔補平衡」政策實施過程中所發現的耕地後備資源不足的問題。據調查，一個300戶左右的村莊在遷並之後大約可節約出1/3的建設用地，全國由此可以節約出上億畝土地。從實際執行效果來看，合併後的新型農村住宅社區集中連片地開展規劃和建設，提高了單位土地的利用率，再對搬遷農戶騰出的原宅基地進行整理復墾為耕地，既增加了人均耕地面積，也有利於對耕地進行集約化、規模化經營。
(2）優化基礎設施建設，提高農民生活質量。村莊合併既有利於建設前的統一規劃，也有利於改善基礎設施，從而提高農村居民的居住環境和生活質量46。這是因為，對於水電氣暖這類公共設施和服務來說，人口密度越大，邊際成本越低。原先農村基礎設施的落後，一個很重要的原因就難以達到規模經濟，而將分散在各個偏遠地方的村莊合併後，就很容易做到了。
(3）緩解財政供養壓力，減輕農民負擔。村莊合併之前，每個行政村都分別設有村黨支部委員會和村民委員會組成的基層組織機構（即所謂「村支兩委」），並由相應的鄉村基層幹部行使各項管理職權。這在一定程度上造成了村級組織運轉成本較高，對基層財政和農民都構成了較重的負擔。「撤村並居」或「合村並居」之後，原本重複的村級組織機構與幹部班子得到了精簡，可以節省大量開支，減輕了國家和農民的負擔。
(4）加快土地流轉，推動農業適度規模化。實踐表明，加快土地使用權流轉，推進農業生產的適度規模化，是轉變農業增長方式、提升農業裝備和信息化水平、實現農業又好又快發展的舉措之一；是提升小農戶組織化程度、對接家庭承包經營責任制與現代農業的途徑之一。農民遷村並居所推動的土地流轉，在一定程度上能夠促使農業生產向規模化、智能化方向發展，有利於農業合作社等農業生產單位開展適度規模化經營。
(5）促進城鄉一體化，帶動經濟整體增長。我國當前經濟面臨的嚴峻形式是，產能過剩問題伴隨著房地產調控日益加深，尤其是鋼鐵、水泥等基建行業面臨巨大壓力；收入分配改革緩慢，無法立竿見影地起到增加內需的拉動作用；以美國為首的發達國家「逆全球化」和民粹主義思想抬頭，導致國際貿易爭端加劇，愈發不利於本國產品的淨出口。在這樣的背景下，以農民集中居住為抓手，推進新型城鎮化、統籌城鄉一體化，某種程度上就成為了維持經濟增長的可行手段。具體來看，一是通過農民集中住宅區的規劃建設和配套基礎設施建設，為基本建設投資提供入口；二是提供大量就業崗位，刺激了消費；三是城鎮化後的農民更多地選擇打工而不是務農，在一定程度上解決了城市勞動力不足問題的同時，也變向刺激了出口業務的增長。
「撤村並居」在微觀層面對農民福利的負面影響此處的「福利」也可以簡單理解為「利益」，它是對微觀經濟學「效用」概念的進一步擴展。由於對「福利」的度量存在較大的技術性困難，因此多位學者均試圖通過構建一個系統的指標體系，來評價拆遷並居對農民福利的影響。例如，高進雲等採用經濟收入、社會保障、居住條件、社區生活、環境和心理六項指標衡量土地流轉前後農民的福利變化；賈燕等把影響農戶集中居住的福利用經濟狀況、社會保障功能、居住條件、社區生活、環境功能、發展空間和心理狀況七項指標進行表示；馬賢磊和孫曉中則將農民福利的評價指標分為家庭經濟、社會保障、居住條件和環境、社會資本、決策參與自由五項，並特別將農民能否自由參與村莊事務決策作為一項重要的功能條件，顯示出一定的新穎性與前瞻性。對於原本散居的農戶在拆遷和並居前後，自身福利發生了怎樣的變化，是一個見仁見智的問題。賈燕等研究發現集中居住能夠稍微改善農戶的總體福利水平，而馬賢磊和孫曉中則認為集中居住並沒有顯著提高農戶的福利水平；另外，通過不同地區的橫向比較，馬、孫二人還得出了經濟相對不發達縣域的農戶在並居後福利的改善水平顯著高於經濟相對發達縣域的農戶的結論，並以此為依據提出政策建議：如果出於保護耕地和農村生態環境的目的而必須強制推行集中居住時，「應優先推動經濟不發達地區的農民集中居住，實現保障農民福利和節約土地的雙贏」。
然而，以上研究結論並不具有顯著的代表意義，更多的學者通過調查後發現，農民並居後的整體福利水平，較集中居住前呈現出事實上的大幅下滑，具體表徵和原因，包括以下幾方面：
(1）補償機制不合理。在拆遷補償方面，農戶騰退宅基地的面積按照國家徵用土地的標準進行補償，拆掉的住房或在集中居住點置換同等面積住房，或按照相應標準給予經濟補償。可是，由於房地產價格大幅上漲，補償款不夠購買集中居住地新房的現象時有發生，而且越是偏遠地區的村莊這種差距越大，有些家庭為購買新居不得不對外舉債。「上樓致貧」已經不算稀罕事了。據周飛舟的調查，地方政府按照現行《土地管理法》規定，應向徵地對象支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。其中，土地補償費歸了村集體，安置補助費主要用來為村民參加社保，真正落到農民手中的只有地上附著物和青苗補償費。這也難怪人們經常看到農民一聽說自家的宅基地和耕地即將被徵用，便千方百計在宅基地上加蓋各類簡易建築、在承包土地上插樹枝造假，以求獲取更多的地上附著物和青苗補償費。
(2）農業生產開展困難。集中居住後，務農仍然是相當一部分農民的主業。可是，與傳統農家平房院落相比，高層樓房幾乎找不到合適的地方歸置各類農具，而且居住點大多距自家耕地甚為遙遠，動輒便要走好幾裡，十幾裡也不少見，大大增加了農民的務農成本與麻煩。至於主要從事畜牧業和養殖業的村民，更加不用說，幾乎到了難以為繼的境地。
(3）生存壓力明顯增大。由於或多或少地得到了一定數量的經濟補償，上樓農民短期內的生活水平不會發生明顯下降，但從長遠來看，如果因上樓後農業生產不便而放棄農耕生計，又未能及時落實二三產業的就業渠道，農民擁有的存量資本會因不斷消費而逐漸減少，坐吃山空是可想而知的。另外，不但蔬菜、禽蛋、柴草這些原本能夠自給自足的生活必須品得花錢購買了，而且還增加了煤氣、供暖、自來水、物業管理等原來幾乎不存在的費用。大幅提升並得以固化的生活成本與不穩定的收入來源之間的衝突，明顯增大了他們的生存壓力。
(4）社會保障不到位。城鄉建設用地「增減掛鈎」政策試點過程中，不少地方打出了「土地換社保」的誘人招牌，而換來的社保多數只是一部分淺層次低水平的保障（如單一的養老保險），而且只能解決少量未來的擔憂，難以解決發展問題。多數情況下，面對上樓導致的耕作半徑大幅增加、農具無處存放等現實問題，多數農民不得不將自家承包的土地流轉給他人。於是，作為世代生活保障的耕地與宅基地都遠離了農民的掌控，他們的生計將出現極大不確定性。所謂「家財萬貫、不如一技在手」，如果不能儘快找到合適的工作，獲得有效的社會保障，誰能倖免於市場經濟的漩渦呢？據趙美英等人的調查，集中居住農民面臨的一系列轉變中，最關鍵最核心的便是就業問題。由於政府相應的就業安置、社會保障工作不到位，農民自身技能缺乏和對崗位、收入預期過高，以及部分農民「等、靠、要」思想嚴重，使得上樓農民的就業之路非常狹窄60。此外還有一個不容忽視的問題：宅基地確權登記工作完成後，已取得農村宅基地使用權證書的農戶在宅基地的流轉、抵押、繼承上，將變得越來越靈活；而「宅基地換房」後擁有的集體產權住房（即所謂「小產權房」），按照政策限制是不能進行房產抵押的，這對於打算做點小買賣的上樓農民來說，無形中失去了一個獲得創業啟動資金的來源。
(5）心理歸屬感、身份認同感缺失。上樓後的農民失去了事實上的農民身份，又受到自身條件限制無法獲得市民身份，變成介於農民與市民之間的特殊群體——失地農民。外在方面，失地農民並未獲得包括穩定職業和各種保障預期的市民待遇；內在方面，他們的職業能力、生活習性又不符合完全融入城市的要求。加之原先的熟人社會突然變成了「半熟人社會」乃至陌生人社會，使村民對新成立共同體的認識和融入產生一定的牴觸情緒。久而久之，這種游離於城市和農村之間的邊緣性狀態，必然導致心理歸屬感和身份認同感缺失。
事實上，農民並非簡單地喜歡集中居住或不喜歡集中居住，而一定會綜合考慮集中居住為他們帶來的利弊。應該說，集中居住本身是一個複雜的綜合體，在帶來比傳統村莊更良好的居住條件、更完善的公共設施等好處的同時，也讓上樓農民承受了失去土地這個「根」、離開熟人社會的失落感，以及隨之而來的生活成本快速上升等代價；不過，對於上樓農民來說，改變聚居形態固然有所不適應，但若是朝著更好的方向發展，怎麼可能不滿意呢？然而現實卻是，農民對上樓前後主觀感受到的所得與其所失，並不成正比。作為政策的制定者和執行者，地方政府如何在平衡政府、集體、農民三方面利益上做足功課，是一個亟待解決的難題。
「撤村並居」面臨的其他問題和爭議(1）可能形成新的社會不穩定因素。「撤村並居」形成的農民「被上樓」，並不是由於客觀規律的變化自然生成的，而是在行政幹預下形成的，這種被動形式的城鎮化本身就存在著先天不足。縱觀國內外經驗，在一些西方發達國家和拉美等發展中國家，城市中心的大規模「貧民窟」和治安亂象，都對我們強行、盲目推進城市化的行為敲響了警鐘。分布在我國許多大中城市周邊的、密集的農民集中居住小區，未來是否會淪為城市邊緣的貧民窟，很值得人們擔擾。至少在目前看來，這些地方的房屋出租率、外來人口流動率、治安案件發案率、火災發生率都明顯高於同城其他區域，很容易成為各種社會不穩定因素的滋生地。
(2）違背以「小農戶」為主體的適度規模經營路線。中國的農業發展道路究竟應該複製西方的機械化、集約化、規模化模式，還是繼承發揚本國精耕細作的小農生產傳統？這兩派觀點的爭論，正可謂「扯不斷、理還亂」。目前看來，「撤村並居」政策的實施、大量農民「被上樓」、土地的集中流轉，似乎證明前者已在激烈的角逐中佔了上風。不可否認，集約化、規模化經營的確能夠在很大程度上提高農業生產的效率，然而，解決「三農」問題並不等於只考慮農業效率低下這個單一的問題；如果僅僅為了追求效率，將集約化以後的連片土地流轉給少數種糧大戶，其他大量農民的轉移就業問題怎麼辦？處理不好可能會引發更多、更複雜、更難解決的社會矛盾。正如黨的十九大報告中所指出的，要「發展多種形式適度規模經營，培育新型農業經營主體，健全農業社會化服務體系，實現小農戶和現代農業發展有機銜接」。也就是說，中國特色的農業現代化道路，應該是在保障「小農戶」的農業經營主體地位前提下，開展適度規模經營。單純的「撤村並居」和「農民上樓」，顯然是與這個精神相違背的。
(3）承擔背叛國家糧食安全的意外後果。正如前文所述，從耕地「佔補平衡」到城鄉建設用地「增減掛鈎」的變形，恰恰體現了中央政府為保護耕地和糧食安全不得不將城鎮化土地來源由耕地轉向農民宅基地的意圖。「增減掛鈎」也好，「撤村並居」也罷，都是為了解決人地關係的緊張矛盾而出臺的公共政策，其本意在於既不影響國家糧食安全，又能為城市化、工業化供給土地。然而，地方政府在具體執行過程中，卻把這些政策簡單理解為讓農民以價格低廉的居住用地為城市的擴張「續航」。不僅如此，「撤村並居」還有著意想不到的後果：一方面，上樓農民騰退出的宅基地土壤肥力較差，僅僅將它們簡單開墾為所謂的耕地，而不進行增施有機肥、鬆土保墒等養護工作，根本不適於種植糧食、蔬菜等常規作物；另一方面，農民上樓後繼續從事農業生產本已倍感不便，又有什麼動力去對復墾後的耕地實施長期養護方能見效的辛苦勞作呢？以此量之，「上樓運動」無疑是對「糧食安全」的一次背叛。
以2008年國土資源部出臺《城鄉建設用地增減掛鈎試點管理辦法》為標誌，「增減掛鈎」政策面世至今，已經過去整整十年了。十年來，圍繞著「增減掛鈎」及其直接導致的「農民上樓」運動，政界、學界、業界以及媒體界，爭議不斷，論戰不休，讚譽者有之，批評者更甚。某一單項政策能在毀大過譽的評價聲中，跌跌撞撞前行十年，仍在許多地方發揮著效力，似為改革開放四十年來少有之現象了。究其緣由，不外乎兩點：一為利，二為勢。
利者，「土地財政」是也。自1994年「分稅制」改革以降，地方政府迫於親媽奪走鐵飯碗的窘境，不得不重起爐灶另支鍋，尋覓以「土地出讓金」為代表的預算外收入，恐怕只是一種退而求其次的下策。孰知，這一不得以而為之的做法方經試水，便令地方政府嘗到了巨大的甜頭——金額以億計，使用極自由，任誰也不能拒絕這樣的誘惑吧？至於農民的利益，當然可以置之不理，誰讓他們本來就屬於弱勢群體呢？何況，官員手中還握有「佔補平衡」和「增減掛鈎」一先一後兩把尚方寶劍哩！就算有人質疑這兩把寶劍的合法性與合理性，也不要緊，把下層的農民變作上層的市民、荒僻的農村成為繁華的城鎮、落後的農業向現代工商業看齊，不正是發達國家的「成功經驗」與「陽關大道」嗎？
對此，中國社科院社會學研究所王春光研究員有著精闢的分析：當國家步入「行政社會」這一全新的社會形態後，即使在本應由市場邏輯或社會邏輯主導的領域，行政邏輯仍然取代了其二者，用力揮舞著體現政府意志和好惡的指揮棒，其結果必然造成行政過度幹預社會。如此一來，當地方政府出於城市建設的政績需要，以及為了獲取「土地財政」的巨大利益，將自己化身為市場主體後，便順理成章地把行政的觸角伸向了農村的集體土地資源。「撤村並居」之所以能在巨大的爭議下依舊急遽前行，原因恰在於此。
利之一字，過於直白，必定有人不愛聽。那麼，我們再來談談「勢」。社會學先賢斐迪南·滕尼斯以為，在傳統的年代，「社區」作為人與人身份認同和情感歸屬的共同體，是構成整個社會的最主要組織形式。當時代的車輪駛入21世紀，你、我、他變得不再熟識，需要一起面對這個陌生化的社會，維繫人與人之間關係的，變成了冷冰冰的契約和規章。從共同體到社會的轉變，雖然在某種程度上令人感到惋惜，卻是不得不面對的現實。所謂「明察者何？時也，勢也。審時度勢，事方可濟」；又或謂「世界潮流，浩浩蕩蕩，順之則昌，逆之則亡」罷了。從中外村落演變的歷史規律來看，隨著經濟發展水平的提高、農村人口的逐步減少以及產業結構的變化，勢必有一些村莊會衰落、會消失，從這個角度來看，農民集中居住是具有某種歷史必然性的。可是，決不能脫離實際去推行僅僅為了解決城市建設用地緊缺的「撤村並居」，它在侵害農民利益的同時，甚至影響了社會的穩定與國家的糧食安全。得失之間，孰輕孰重，不言而喻。
行文至此，或許我們應該問一問：鄉土鄉土，沒有「土」，何來「鄉」？村民村民，離開「村」，可算「村民」？農業農業，當土地與鄉村都已失去，只剩下工廠流水線般的「產業」，作為立國之本的農耕文明，還能給我們留下多少可資回味的東西？
是為記。
文章來源
社會科學論壇2020年01期
作者版
元劍 長治學院公共社科教研部講師
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原標題：《城鄉中國視角下的「撤村並居」研究述評》
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