原創 崔紅志 中國智庫
文｜崔紅志
最近，山東省的合村並居成了社會輿論的焦點之一。總體來看，支持和反對都有，反對聲音居多。筆者根據對合村並居的多項調查研究認為，合村並居具有一定的社會經濟需求基礎，不能對其一味否定，但各地在合村並居中的確存在很多問題，需要改進。中央應明確要求各地堅持以人民為中心的發展思想，改進和完善合村並居的方式方法，把好事做實、做好。
｜地方政府主導並大力推進合村並居的邏輯
合村並居不是新現象。它始於20世紀90年代江蘇、浙江等沿海發達省份，主要方式是由地方政府主導，通過自上而下的方式實施，以解決當地工業化高速發展後導致的村莊空心化問題。進入21世紀後，合村並居現象越來越普遍。在一些地方，以合村並居為主要形式的社區建設被提高到了戰略高度，成了政府的中心工作。例如，2012年召開的河南省第九次黨代會明確指出，新型農村社區建設是統籌城鄉發展的結合點、推進城鄉一體化的切入點、促進農村發展的增長點。合村並居大多由政府主導，通過自上而下的方式實施。地方政府主導並大力推進合村並居的主要理由如下。
（一）提高公共資源的投入效率
我國一些地區的行政村人口規模偏小、居住分散，於是就必然出現公共服務基礎設施建設成本高的問題。合村並居之後所形成的新型農村社區，居住人口和地域面積都增加了，從而可以在一定程度上解決公共資源在單個村莊投入的規模不經濟問題。近十多年來，我國較大規模地開展合村並居的地區，都不同程度地存在著村莊人口規模小的問題。例如，山東省的行政村數量為6.95萬個，平均每村的戶籍人口為530人；浙江省溫州市在2012年開展農房聚集建設，當時全市共有5407個行政村，其中有超過一半的村在1000人以下；500人以下的村有800個。而且，考慮到城鎮化過程中農村人口向城市的流動，在村莊內生活的常住人口數量少於戶籍人口數量。
（二）促進土地資源的節約集約利用
我國農村宅基地制度的主要特徵是：一戶一宅、無償取得、無期限使用。由這種制度安排所決定，那些在城鎮化過程中離開村莊的農戶不願意退出宅基地，從而形成了農村宅基地閒置；那些符合分戶條件、具有宅基地申請條件的農民，則強烈要求得到宅基地，從而形成了宅基地的無序擴張。一些典型調查顯示，我國目前村莊宅基地的閒置率超過了20%。如果實行村莊合併，舊宅基地可以復墾為耕地，也可以用於農村公共基礎設施建設，從而能夠提高農村土地資源的利用效率。
（三）為城市發展提供建設用地
政府主導並強力推進合村並居的重要原因或者說直接原因是，通過合村並居以及利用城鄉建設用地增減掛鈎政策，可以解決社會經濟發展中的建設用地不足問題。以河南省為例，2009年在全省範圍內大力推進新型農村社區建設。其理由是，河南省是我國的人口大省、糧食和農業生產大省，同時也已經發展成為新興工業大省。農業發展、城鎮化和工業化都需要土地。為了解決用地矛盾，河南省以土地綜合整治為平臺，大力推動新型農村社區建設，將農民遷移到新建的社區居住，然後把農民宅基地集中起來，統一整理復耕還田。村莊整治後所節餘的建設用地指標可以通過城鄉建設用地「增減掛鈎」和「人地掛鈎」等制度安排，有償調節到城鎮使用。浙江省溫州市的決策層認為，如果中心鎮和功能區不搞農房改造聚集，那一定不會有土地資源。具體來說，溫州農村人均建設用地約60平方米，平均一戶3分多宅基地，如果在城裡集聚蓋高層，按照容積率為2計算，建築面積200平方米的房子佔地100平方米，那就可以節約100平方米土地。溫州有160萬農戶，如果花十年時間推進農房集聚改造，每年就可以節約兩萬多畝的建設用地。有了節約出來的土地，就可以用來解決城市人口的居住生活、就業、公共配套等問題，特別是用來解決產業園區建設。簡而言之，通過農房改造聚集建設，節約出來的農村建設用地可以用於城市建設和發展從而可以解決產業和城市發展的土地資源制約。
｜合村並居的效果
筆者曾於2012年、2014年和2015年先後主持了三項大規模的課題研究，依次在河南省14個縣（市）的23個新型農村社區，北京、河南、四川、重慶的6個農民集中居住區和浙江省溫州市開展了累計上千戶的上門入戶、一對一的農戶問卷調查，並且與當地縣（市、區）、鄉（鎮）有關部門的負責同志及村組幹部進行了座談及深度訪談。從實地調查的情況看，各地的合村並居取得了一些預期的成效，但也存在著諸多問題，而且各地的成效與問題具有高度相似性。
（一）農民福祉的總體水平明顯增進，但存在著結構性差異
保障和提高農民福祉水平是合村並居的重要目標。與之前相比，農民入住新型社區後的整體福祉狀況有了很大程度的改善。包括農戶人均建築面積顯著增加，如河南23 個社區的增幅為26.0%；生活設施明顯改善，基本實現自來水入戶、衛生旱廁化、生活燃料煤電氣化、垃圾集中處置化、生活汙水管道化排放、門前硬化路面化等。
從農民的滿意程度和對未來生活的信心指數看，河南23個社區367戶的問卷結果顯示，83%的受訪者對居住區生活環境「很滿意」，14%的受訪者覺得「一般」，只有1%的受訪者「不滿意」。89.1%的農戶對於入住新社區這一選擇「不後悔」，4.2%的農戶表示「後悔」。
但是，農民福祉改善在群體內存在不均衡，在農民總體福祉或平均福祉改善的情況下，部分家庭的福祉狀況堪憂。低收入家庭因為在拆舊建新中不僅花光了家庭的所有積蓄，而且背負較為沉重的債務。調研發現，62.3%的家庭（182戶） 因拆舊建新而發生民間借貸，其擴大再生產的能力及應對各種生活風險的能力削弱了。同時，集中居住導致農民生活成本普遍上升，其主要是因為水電氣、物業管理費用等的增加和食品開支增加，前者佔增加總額的比例為56.5%、後者佔增加額的比例為36.0%。
（二）節地效果明顯，但以此破解建設用地不足的空間不宜高估
從實地調查的情況看，調查地區農村居民點居住分散，農民戶均住房及庭院佔地面積普遍超過國家規定的標準，少的在半畝左右，多的則在一畝以上，而且一戶多宅情況也較為常見。這種情況表明，合村並居的節地潛力很大。
但調查同樣顯示，社區建設中普遍、始終存在著農民拆舊建新意願的差異性。家庭的經濟狀況、人口數量與結構、從業性質和從業地點、舊房質量、面積及區位等方面的差異，都會影響到農民參與拆舊建新的意願。這一結論表明，在遵從農民自願選擇的前提下，以現有的社會經濟條件，不可能實現新型農村社區建設地域上的廣覆蓋，也難以使得一個村莊內絕大多數乃至所有農戶在較短時間內完成拆舊建新。於是，舊村就不能如期復墾，新增建設用地指標的目標也就難以實現。
（三）提供了農民和農村分享城鎮化成果的載體，但共享性分配格局尚未形成
合村並居大都利用了城鄉建設用地增減掛鈎政策。該制度安排可以緩解工業化和城市化的用地矛盾，也使得偏遠的農村地區分享到了城鎮化的收益。調查顯示，政府之所以能在基礎設施、公共服務等方面投入大量資金，在很大程度上是因為城市規模的擴大和土地出讓收入的增多。
但是，農村宅基地復墾與農民集中居住是一種土地發展權轉移。一旦這種轉為非農用地的權利被轉移之後，通常會受到嚴格的開發限制。在通過土地增減掛鈎的新型農村社區建設中，騰出的建設用地需要復耕，有的還要被劃為永久基本農田，集體和農民失去了發展非農產業的空間。即使在那些在不通過土地增減掛鈎的新型農村社區建設中，其騰出的建設用地大都被企業用於開發，開發的形式包括建房出售、使用節餘的建設用地指標發展非農產業等，集體和農民仍然沒有發展非農產業的空間。有的村集體也得到了一定比例的建設用地開發權，但普遍缺乏健全的利益分配機制，集體經濟蛻變為「幹部經濟」，引起了較為嚴重的社區內部矛盾。
（四）奠定了現代農業發展的基礎，但出現「非糧化」「非農化」 現象
在新型農村社區建設過程中，農業生產條件普遍得到了改善。各地通過水利、道路、林網等各項工程建設，改善了農業生產的灌溉、交通等基礎性生產條件，提高了農田灌溉保證率和生產能力。據調查，土地綜合整治項目區糧食產量一般可提高15%以上。同時，在新型農村社區建設過程中，縣鄉政府及村集體往往著力推動土地流轉，耕地向公司、村集體、合作社、種植大戶集中的速度大大提升了。上述的兩個變化，實際上從生產力和生產關係兩個方面進一步夯實了現代農業發展的基礎。
但是，集中居住加速了農民承包地向公司和生產大戶的流轉。農村土地流轉後的種植結構呈現「非農化」和「非糧化」現象。對126個種糧農戶問卷數據的統計結果看，耕地用途沒有變化的有49戶，佔38.9%；轉向非糧農業生產的有28戶，佔22.2%；轉向非農業生產的有38戶，佔30.2%。規模經營土地的非糧化是糧食生產比較效益低的反映， 是市場經濟條件下所必然出現的現象。但不可迴避的問題是，這種做法會影響國家的糧食安全，是中央政府不希望看到的。如何解決中央的要求與地方政府及規模經營主體的非糧化行為之間的矛盾，將是農村新型社區建設中亟待解決的課題。
｜穩步慎重推進合村並居的對策建議
對合村並居的動因及效果的分析表明，合村並居有合理性和必要性，得到了多數農民的認可，但也存在很多問題。相應地，不能一味否定合村並居，也不能忽視其存在的問題，應堅持以人民為中心的發展思想，改進和完善合村並居的方式方法，把好事做好、做實。
（一）合理確定合村並居的範圍和節奏
農民的居住方式由其生產方式所決定，分散居住在一定時期一定地域內符合農民的生產方式。在目前和今後一個時期，大規模的合村並居，農民不需要，政府財力也支撐不了。因此，應該明確，大多數村莊不宜開展合村並居。
《鄉村振興規劃（2018—2022 年）》提出了把村莊分為四類，差異化推進村莊建設，其中一類就是搬遷撤併類。2019年中央一號文件提出「以縣為單位，抓緊編制或修改村莊布局規劃」，「編制多規合一的實用性村莊規劃」。目前，我國的多數縣（市、區）都編制了鄉村振興規劃，大都也照搬國家的《鄉村振興規劃（2018—2022年）》模式，確定了搬遷撤併類村莊，一些地方也完成了村莊建設規劃。但實地調研發現，一些地方關於撤併村莊的規劃的科學性、合理性、可行性，都存在較多問題，應及時糾正。實施合村並居的重點，一是自然條件惡劣、一方水土養不活一方人的貧困村。在扶貧攻堅階段，移民搬遷扶貧是「五個一批」之一。2020年之後，我國將進入解決相對貧困的新階段，移民搬遷仍然是解決相對貧困的重要舉措。二是那些村莊人口規模小、人口外出多、房屋較差的村莊。同時，實施合村並居應有適度的推進速度，根據浙江省溫州市和四川省成都市等地的典型經驗，轄區內在一個年度內實施合村並居行政村所佔比例，不應高於5%。
（二）新型農村社區的地址， 應主要選擇縣（市、區）和中心鎮的周邊
新建社區的地址選在哪裡是合村並居的一個關鍵問題。從實地調查的情況看，主要有三種方式。一是在縣（市、區）周邊。二是在鄉鎮政府所在地的周邊。三是在農村區域內，通常是幾個行政村合併到中心村或重點村。
應主要採取方式一和方式二，尤其是方式一，即把新型農村社區的地址確定在縣（市、區）周邊。其好處，一是有利於加快城鎮化進程，滿足絕大多數農戶、尤其是有子女或待婚家庭在縣城居住的強烈需要。二是可以更好地利用縣城已經相對完善的基礎設施和公共服務。三是縣城周邊的非農就業機會多，農民更容易找到工作。
（三）採取先建後拆的建設方式
多村合併的社區建設，大都採取了「先拆後建」的建設方式，其好處是可以避免農民住進了新房，卻不願意拆除舊宅。但應看到，農民拆除了舊宅，就只能在親戚朋友家借住，或者租房，這就給他們的生活帶來很大不便。建成一個新社區，少則一年，多則幾年，拆了舊房的農民就一直處於流離失所的狀態。如果遇到社區建設工程延期等情形，對農民的影響更大。從以人民為中心的發展思想看，不能實行先拆後建的方式，而應是先建後拆。而且，如果新社區建設好了，農民會與舊村的生產生活條件進行對比，入住新社區的願望就會更強烈。
（四）建立公平合理的補償獎勵措施
合村並居之後，農民原來的宅基地、地上附屬物、舊房等法律賦予的財產都會喪失。有的地方對農民將要失去的這些財產不予補償或者僅僅給予很少的補償，其理由多種多樣，比如在實地調研中一些地方領導及村幹部說，國家的宅基地政策是一戶一宅，農民搬遷後就理應無償把舊宅退還給集體；還有的幹部把這種做法說成是「農村的第三次土地革命」。對於舊房殘值不補償的原因，一些地方領導及村幹部說，建房是農民自己的事，在實施合村並居之前，拆舊房、建新房的費用還不都是由農民自行承擔？現在政府把新社區的基礎設施和環境都搞好了，農民已經從中受益了，就不應該再要求對舊房補償了。這種看法顯然是片面的、錯誤的。從國家的法律和政策的角度看，農民的宅基地屬於用益物權，理應得到一定的補償；宅基地上的附屬物品是農民的私產，更應該得到補償。還應該看到，如果採取變相剝奪農民財產權的做法，會嚴重降低農民參與合村並居的意願，並激發社會矛盾。實施合村並居，就應建立靈活和較為完善的置換機制，農民的農房殘值、地上附屬物等都應得到公平合理的補償。
（五）制定農民參與的規範性程序，著力推進程序正義
公平、公開、公正以及農民充分參與的合村並居方案，不僅是農民應該享有的權利，而且能夠提升農民拆舊建新的意願。應圍繞社區何時建、何地建、何形式建等關鍵環節，制定以戶為單位全面參與的規範性程序，通過組建合村並居農戶的民主議事機構和項目監督機構，保障農民的知情權、參與權、監督權、決策權。一些地方經驗表明，在告知及需求表達階段，可以通過多種形式使農戶完全了解新型社區建設的規劃方案、時間安排、補償措施等，通過「一戶一票」，每個農戶就已有方案提出意見或建議，表達真實意願。在決策階段，可以通過一定數量的村民到場參與的村民會議投票，對重要事項（如社區選址、建設方式等）進行表決。在項目實施階段中，應完善管理監督組織和程序，採取監督小組為主、全民監督為輔的方式，對項目實施過程進行管理監督。在項目竣工階段，採取「受益農戶滿意度+第三方（政府或獨立機構）評估」的方式對項目進行評估。
（六）建立健全新型農村社區的治理機制
對於合村並居後新社區的治理問題，實踐中主要有三種形式。一是不改變原有行政村管理體制。二是在集體產權制度改革的基礎上，撤銷原來的行政村建制，建立新的農村社區基層組織，通過直接換屆選舉產生社區「兩委」。三是組建社區管理委員會，與原村民組織並行，待一段時間的過渡期後，再取消原來的村民組織。
用社區選舉取代村委會選舉，坐實社區和弱化虛化村級組織，雖然有利於統籌和公共服務均等化的實施，但村是小社會，是社會的最基本單元——細胞，在處理鄰裡矛盾調解、基礎信息採集、建立信任、互助的社會風尚等方面有其特有的優勢。而且，農民和市民不一樣，他們對以土地為核心的農村集體資產還享有權利，城市型治理機制可能並不利於農民的自治和民主權利（知情、參與、監督等）的落實。近幾十年來農村的治理結構，尤其改革開放以來的，包括村委會、村民代表會議、黨支部、村民小組、村務公開、村民理財小組、村民議事會等也是寶貴的制度遺產。合村並居後的社區治理，應充分利用這些正式和非正式的制度遺產，仍然保留和完善原有的村級組織。社區層面的管理工作可以行政化，建立社區管委會，名正言順地履行政府提供公共服務和社會管理的職能。
（七）完善配套改革
改革具有系統性、整體性和協同性。實地調查發現，凡是配套改革搞得好的地方，合村並居工作就也搞得好。與合村並居直接關聯的配套改革主要包括：第一，加快推進農村集體產權制度改革，把農民集體所擁有的各類資源性資產和經營性資產能夠量化給每個農村集體經濟組織成員，從而降低和避免農民居住方式改變後利益損失的風險。第二，擴大農民房屋產權的權能。一種辦法是像溫州市那樣，安排一定數量的國有建設用地，開展農房聚集建設，相應地，合村並居後農民的房屋就不再是農村集體產權性質，而是與城市居民房屋具有同等權能，具有較高的價值，而且可以流轉、抵押、擔保。另一種辦法是加快農村經營性建設用地入市制度改革，用農村集體建設用地來建設新型農村社區，賦予合村並居後農民的房屋與城鎮居民房屋同等的權能。第三，探索實行城鄉一體化的社會保障制度。目前我國城鄉居民養老保險和醫療保險已經並軌，但統一城鄉低保制度仍然是雙軌並行，城鎮居民低保標準高於農村低保標準。合村並居後農民的生活方式與城鎮居民的生活方式已經基本相同，應實行城鄉一體化的低保制度。第四，改革和完善公共服務，重點是加大農村勞動力就業創業培訓力度。第五，嚴格實行耕地的用途管制，防止土地「非糧化」、「非農化」；建立和完善農民流轉土地的利益保護機制；提倡實行服務規模化，在農民不流轉土地使用權的情況下，通過完善農業社會化服務體系，實現農戶與現代農業發展有機銜接。第六，搞好結餘建設用地跨區域流轉交易平臺，合理確定相關方的利益分配辦法。
作者單位：中國社會科學院農村發展研究所
文章來源:《中國發展觀察》雜誌2020年第13-14期合刊
圖片來源：中新社
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原標題：《智庫視點｜合村並居的動因、效果及相關建議》
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