中國網/中國發展門戶網訊 城市群是世界城鎮化發展的一種高級空間形態，在全球城鎮體系中佔據著重要的樞紐地位，並日益成為各國參與全球競爭的主體。隨著我國社會經濟發展水平的提高，城市群已經成為國家參與全球競爭與國際分工的全新地域單元，是我國主體功能區劃的重點與優化開發區域。在我國進入「十四五」時期到 2035 年基本實現社會主義現代化的發展階段，城市群將依然是我國城鎮化的主要空間形態，是我國經濟發展最具活力和潛力的核心增長極。
當前，中國城市群呈現出發育階段多樣化、所在區域的發展格局日益差異化、服務國土空間開發保護戰略目標趨於多元化、現代治理方式要求越來越精準化的態勢。 伴隨著工業化和城鎮化的進程，我國許多地區已經發育出了城市群（或其雛形）這種城鎮化的高級形態，但發育程度差異很大。 我國的區域協調發展格局發生著重要變化。京津冀、長三角、珠三角、成渝地區形成帶動全國經濟增長的四大核心增長極；中國經濟發展的區域差異正逐步由以東西差異為主導，轉變為東西差異和南北差異二者並存。 在我國未來國土空間戰略、開發和保護格局中，不同城市群擔負的任務不同。既有面向全球競爭，也有帶動中西部共同富裕，還有保障國土空間安全等不同指向。 城市群的發展模式各具特色，既有沿海大都市連綿區域，也有山地城市群，還有內陸城市群等不同發展模式，在現代化的治理方式下，必須要求精準，才能發揮比較優勢，提升國際競爭能力。
「十四五」時期，對城市群發展進行分類引導具有重要意義，政策如何精準發力，建設好、管理好不同類型的城市群，以及發揮好不同自然地理條件、不同發展階段、不同等級規模、不同職能類型城市群的重要作用，成為衡量國家治理能力現代化的核心標準。
城市群分類治理的主要方式
「十四五」時期基於「四個專項+綜合」分類的城市群治理
「十四五」時期，中國城市群治理應在堅持系統性、綜合性的同時，注重分類施策的精準性，採取「四個專項+綜合」分類的治理方式。「四個專項」分類的治理方式是指從規模等級、發展模式、空間結構、資源環境承載力 4 個維度，去識別城市群的差異特徵，進行相應的類別劃分和精細化的政策設計；「綜合」分類的治理方式是對一些普適性、戰略性的政策從總體上進行把握，凸顯政策的頂層設計。
從 4 個維度認知城市群分類的科學依據在於資源環境承載力、規模等級、空間組織和發展模式是當前和一段時期影響城市群發展分類的 4 個重要因素。資源環境承載力越好的區域，往往承載的人口、經濟規模越大。從工業化大生產和全球產業發展趨勢來看，往往規模越大的城市區域，具有越高的發展能級，越能夠在一定區域內發揮輻射帶動作用。然而，支撐一個區域的承載力是有上限的，必須更加合理地使用資源、優化資源的使用結構，以發揮最大的效益。這種優化過程主要通過 2 個途徑： 城市群體內，通過合理的空間組織，把資源配給效益最突出的城市，以保障在一定資源供給條件下，城市群體綜合效益發揮最大。因此，有的城市要做大，有的城市必須做小。 發展模式上，不能所有的城市都發展耗能、耗水的產業，必須有一個統籌使用的規則。因此，需要對那些接受全球化程度較高、受新科技革命影響較大的區域，率先進行產業升級，發展資源環境耗損相對較低的產業。一些用地、用水條件好，資源組合優勢明顯、環境容量大的區域，更適合憑藉資源環境優勢來發展相關工業。通過以上 2 種優化過程，最終使得在一個區域內，在資源環境可承載的容量下，城市群體形成更加合理的規模結構、更加有序的空間組織、更加專業化的職能分工。
面向治理能力現代化目標因「群」而異的精準化差異化治理
未來，城市群應作為中國國土空間規劃體系當中的一個層級，而每一個城市群都應該通過編制規劃，來確定每一個城市群自身的政策包（圖 1）。儘管有普適性的分類政策，但突出差異性特點，特別是結合國土空間規划進行因地制宜、每個城市群制定各自的政策體系是必要的。可以預見，在將來的精細化治理模式下，很難將中國城市群分成特定的幾種類型。換言之，中國不存在 2 個政策是完全一樣的城市群。當然，或許有個別政策，如嚴格控制特大中心城市的土地管制政策，可能也僅僅適用於一兩個地方，多數並不大適用。因此，必須針對每一個城市群，依據國土空間開發強度管制、戰略目標定位，進行自身差異化的政策設計，提高政策的精準性。
城市群分類治理的政策框架
對於政策制定者及實施者而言，理解或認知一項政策、制度往往最關注的是要達成什麼目標或效果，施政的重點或抓手是什麼，以及用什麼措施或工具去實施。政策目標、政策重點及政策工具是政策由設計到制定再到實施過程中核心的框架內容。對城市群進行分類治理的政策框架也不例外，重點包括了 3 個維度、3 個著力點和 4 個政策工具（圖 2）。
城市群分類治理的施政目標
從全國尺度來看，面向第二個百年目標和高質量發展要求的新時代國土空間開發保護戰略格局，對城市群進行分類引導必須綜合考慮人口資源環境約束、國家安全、區域協調，以及生產生活方式轉變的基本態勢。其基本判斷：未來城市群的人口和經濟比重還將持續提升。 不同戰略區位上的城市群，承擔的功能要有所差異，有的需要構建強大的高質量動力系統，參與全球競爭；有的需要參與輻射中西部的新發展軸線建設，服務「一帶一路」雙向開放大局等。
從區域尺度來看，城市群分類引導的政策應與京津冀協同發展、長三角一體化發展、粵港澳大灣區建設、黃河流域生態保護和高質量發展等國家重大區域戰略同頻共振。根據城市群所在行政區、類型區、政策區的方位，以及三角洲、灣區和流域等地理單元區域，分類制定不同形態和尺度的城市群發展政策。
從城市群自身的尺度看，分類引導政策的制定還應符合城市群發展規律。根據城市群發育的不同階段，明確各城市之間的層次地位、空間規模、職能組合、聯繫強度和布局形態等，分類制定空間優化與資源配置政策，推動生產要素的合理集聚和疏散，指導區域性設施支撐體系的規劃布局。
城市群分類治理的施政重點
城市群施政的重點應有利於推進一體化進程。 突出如何引導不同城市間優勢互補、錯位發展。從有利於增強中心城市輻射帶動功能，促進大、中、小城鎮協調發展，以及帶動城市群可持續發展能力整體提升的角度，確定城市群的等級規模結構、職能結構和空間結構優化政策。 把基礎設施網絡建設水平作為城市群一體化進程的重要標誌，對城市群產業體系在發展定位、結構調整、布局優化等方面進行統籌安排。 城市群一體化施政的方向還應該關注空間開發與生態環境衝突，提出約束性的保護和控制要求，形成集聚發展、疏密有致的一體化空間形態。
城市群施政的重點應有利於擴容提質。 基於城市群不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，確定開發政策的規模總控上限、空間格局及範圍。針對城市群資源環境超載和臨界超載區域，按超載成因提出疏解性政策建議。 發揮重大項目布局在城市群擴容提質中的驅動作用。通過重大基礎設施項目、重大區域性生態建設工程、重大區域性環境整治工程、重大產業開發項目等提升城市群綜合承載力。
城市群施政的重點應有利於發揮區域帶動作用。 應重視城市群的創新性和示範性作用，打造各類城市群具有地域特色的科技研發和成果轉化創新鏈條，引導其在區域科技創新資源開放共享、科技創新載體聯合共建。 明確城市群在城鄉統籌中的主導作用，重點完善城市群城鄉發展一體化體制機制內容，逐步縮小城鄉差距，促進新型城鎮化和鄉村振興協調推進。
城市群分類治理的施政工具
當前，我國城市群分類治理的政策體系，正由以解決問題為導向的政策向促進高質量發展、形成高品質生活等目標導向的政策拓展；由政府直接調控資源配置，向政府發力啟動市場機制、優化資源配置轉變；由側重建設用地指標總量控制、產業負面清單等約束型政策，向引導創新科技跨區域應用、培育高質量發展的動力系統等激勵型政策拓展。
城市群分類治理的 4 個政策工具包括：「管管理者」。按照功能定位確定城市群地區領導幹部績效考核指標體系和標準。採用約束性與激勵性並重的方式，引導企業經營者按照區域主體功能定位及高質量發展的要求制定企業發展戰略。「管資源環境」。堅持政府依託主體功能區制度對城市群地區資源供給的宏觀調控，制定並動態調整環境容量總量管控方案，對城市群地區進行資源環境承載力監測預警，實現對城市群地區可持續發展的狀態進行動態跟蹤、對區域政策進行及時調整。「管生產要素」。實現經濟集聚過程中人口同步集聚促進城市群內部均衡發展，實現城鄉間人口雙向流動。基於功能區建立城市群地區產業正面和負面清單。按主體功能區要求和基本公共服務均等化原則，加大生態補償與農產品利益補償。「管營商和人居環境」。發揮有效市場和有為政府作用，堅持以深化「放管服」改革優化城市群地區營商環境。提高城市群地區聯合應急救援和傳染病防治能力，形成生態共建、環境共治等多樣化的新趨勢。完善基本公共服務跨城鄉跨區域流轉銜接制度，推動基本公共服務均等化。
城市群的專項治理政策
基於規模等級類型的治理政策
按照人口數量、國內生產總值（GDP）、人均 GDP、地均 GDP、特大城市數量等指標的劃定標準，將城市群劃分為 3 個規模等級類型（表 1）：特大規模城市群，人口總量 ≥5 000 萬人，GDP≥5 萬億元，人均 GDP≥10 萬元，地均 GDP≥10 000 萬元/平方公裡，特大城市數 ≥2 個；較大規模城市群，人口總量 ≥1 500 萬人，GDP≥1 萬億元，人均 GDP≥6 萬元，地均 GDP≥3 000 萬元/平方公裡，特大城市數 ≥1 個；一般規模城市群，人口總量≥200 萬人，GDP≥0.1 萬億元，人均 GDP≥5 萬元，地均GDP≥300 萬元/平方公裡，一般沒有特大城市。
特大規模城市群。應推動人口均衡發展，控制核心城市中心城區人口規模過快增長；推進形成網絡化空間格局；加快建成全球科技創新高地和新興產業重要策源地；著力提升宜居、宜業、宜遊的城市品質；提升國際化水平和全球資源配置能力；創新聯動發展機制，打造城市群合作「樣板」。
較大規模城市群。應發揮核心城市輻射作用，培育壯大區域中心城市；增強城市群綜合承載能力和服務功能，紮實有序推進新型城鎮化；打造優勢產業集群，高水平承接產業轉移；推動基礎設施互聯互通，提升城市群發展的支撐能力；加強生態環境綜合治理，推動城市群綠色發展。
一般規模城市群。應引導人口穩定增長和適度集聚；提高城市群內部之間的聯繫程度；立足特色資源稟賦優勢，發展綠色產業集群；以生態環境質量為核心，構築區域生態安全格局；提升城市群對外開放水平，實施積極主動的區域合作戰略。
基於發展模式類型的治理政策
根據產業專業化指數（區位熵），將城市群的發展模式劃分為 4 種類型（表 2）。
以生產性服務職能為主且具有新興製造業優勢的城市群。應以綜合承載力分析為基礎，推進生態環境聯保共治，建立一體化的環境準入和退出機制，嚴控生態環境汙染；優化提升中心城市綜合服務功能，引導人口加快向重點開發區域集聚，適度控制其他優化開發區域人口過快增長；明確各城市發展定位和方向，形成高效梯度的產業分工體系；打破行政樊籬，推進服務貿易自由化，建立統一開放的市場體系。
以傳統加工製造業為主的城市群。應建立健全區域生態保護修復和汙染聯防聯治機制，構築綠色發展的生態屏障，加強區域水、大氣環境治理；發揮核心城市的比較優勢，把提高產業競爭力作為提升城市核心競爭力的關鍵；立足產業比較優勢，引導區域產業協作分工和集聚發展，構建支撐高質量發展的現代產業體系；推進交通基礎設施建設，形成網絡完善、布局合理、運行高效的現代綜合交通運輸體系。
能礦資源生產加工較為發達的城市群。應統籌推進生態共建、環境共治，嚴守生態功能保障基線，實施重大生態保護與修復工程；發揮城市群核心城市的核心帶動作用，加強中小城市支撐能力；扶持和鼓勵城市群大力發展接續產業，集群發展優勢產業和戰略性新興產業；推進基礎設施一體化和公共服務設施均等化，縮小區域差距、城鄉差距。
以農業經濟為主並有一定工業基礎的城市群。應改造提升傳統產業，培育一批有特色優勢的產業集聚區，創建一批新型工業化產業示範基地；提升中心城市在國家發展戰略中的地位和吸納人口的能力，輻射帶動一批大城市發展；加快城市群內部及周邊交通網絡建設，構建現代綜合交通運輸體系。
基於空間組織類型的治理政策
通常來說，人口首位度和經濟首位度均大於 1，首位城市的人口規模和經濟規模佔據前 4 位城市總和的 50% 以上的城市群，一般為單核型城市群；人口首位度和經濟首位度處於 1 左右，首位城市和第二位城市的人口規模、經濟規模大多佔據前 4 位城市總和的 80% 以上的城市群，一般為雙核性城市群；人口和經濟首位度一般在 1 以下，且前 3 位城市的經濟發展對城市群影響顯著的城市群，一般為多中心城市群（表 3）。
單核型城市群。應強化中心城市和周邊地區的經濟實力，積極承接東部地區產業轉移。優化城鎮建設、產業發展、礦產開發等不同土地的空間開發的管理模式；推動核心產業服務功能向周邊縣市拓展；推動特大鎮探索新型設市模式，增加城市數量；建立區域產業鏈上下遊聯動機制，建立健全產業轉移推進對接機制；打造中心城市與周邊中小城市間的複合型快速通道，推動城市群交通網絡化、一體化發展。
雙核城市群。應將優化城市群空間布局、加強中小城市發展、建立健全協同發展的體制機制，以及促進區域一體化發展，納入績效考核中。深化汙染聯防聯治機制，促進環境綜合治理，推進區域環境監測網絡一體化建設；有序疏解特大城市非核心功能，引導人口合理布局，提升中等城市發展水平，發展一批基礎較好、承載能力較強的小城市；構建以軌道交通為骨幹的多節點、網格化、全覆蓋的交通網絡，提升交通運輸組織和服務的現代化水平。
多中心城市群。應將統籌土地、水等資源的高效利用，推動區域行政單元間組織、協調、合作，以及促進創新一體化發展，作為績效考核。以節地、節水和節能為重點，實現資源利用效率的最大化，推動城市群內外生態建設聯動，共同構築生態廊道、生態屏障；形成多級多類發展軸線，促進形成網絡化空間格局，完善大城市衛星城配套功能並強化其與周邊中小城市聯動發展，推動中小城市發展特色產業，提高人口吸引集聚能力；提高城市群成員之間的產業關聯度，建立符合城市群整體資源特徵的產業體系；完善城市之間、城鄉之間的協調發展機制，逐步消除城鄉區域間戶籍壁壘，推動基本醫療、社會保障一體化。
基於資源環境承載力類型的治理政策
從土地資源、水資源、環境、生態、災害等自然要素對城市群進行承載力評價，按照資源環境承載能力強弱，形成 3 類城市群：承載力較強的城市群、承載力一般的城市群、承載力較弱的城市群（圖 3）。
承載力較強的城市群。應突出優化提升發展，積極轉變發展方式，堅持總量與強度雙控機制；對於超載嚴重的要素，採取強力限制措施，從嚴管控；加快產業結構調整和傳統產業升級改造；重視經濟發展效率，提高集約程度和規模效益；厲行節水、節能、節地，制定高標準；逐步建立政府-公眾-企業-科研部門協作的資源環境可持續發展長效機制。
承載力一般的城市群。應堅持資源環境承載力決定人口集聚與城鎮規模，以水土和環境質量定城，實現城市開發的集約化；控制建設用地總量，制定建設用地天花板；制訂各開發區畝均投資強度標準和最低單獨供地標準，提高開發區工業用地準入門檻；實行總量減量控制和定額管理相結合的制度，逐步削減排汙總量，從嚴實施排汙收費制度，加大排汙徵收力度；將資源消耗、環境損失和環境效益納入政府政績考核體系，強化對資源消耗、環境保護與治理等方面評價。
承載力較弱的城市群。應加快區域高耗能、高排放產業轉型發展，推進綠色發展和特色發展；適當提高城鎮開發強度與人口密度，嚴格控制新的大規模開發；提高綠化覆蓋率，保障有一定比例的公共綠地和生態用地；水資源缺乏區域實施水資源危機管理，嚴格控制城市地表水和地下水開採總量；禁止並清退各類保護區內的採礦等開發行為；有序取締對環境有重大影響的汙染物的企業排汙許可，加快城鎮建設和居民生活的各類汙染治理；實行資源環境「一票否決制」，將資源環境實績考核與幹部選拔任用掛鈎；將資源環境改善情況作為財政支持的基本依據。
城市群的綜合治理政策
在我國城市群規模等級、發展模式、空間組織、資源環境承載力「四個專項」政策治理的基礎上，結合全國國土空間開發保護戰略格局的新要求、國家區域大戰略的新提法、城市群發育演變規律的新趨勢，從有利於推進城市群一體化進程、有利於助推城市群擴容提質、有利於發揮城市群區域帶動作用 3 個方面，將城市群劃分為 3 種類型進行綜合治理（圖 4）。
優先發展京津冀、粵港澳、長三角、成渝 4 個國家級城市群
在推進區域一體化進程方面。 以粵港澳大灣區為抓手，發揮香港和澳門作為單獨關稅區、自由港，以及英語和葡語國家國際交流平臺的作用，用「一國」的整體統籌解決香港和澳門長期關注的突出問題，以「兩制」的體制互補促進香港、澳門和內地更好的發展。 在城市基礎設施和公共服務設施覆蓋範圍內，推進全域城鎮化。 探索建立城市群專屬管理區行政體制，優化和重組行政資源配置能力，提升行政管理效率和發展活力。
在擴容提質方面。 加快中心城市向世界級城市邁進的步伐，引領城市群率先實現科技創新驅動發展的轉型。 做大做強國家級中心城市，探索首都功能在國家級中心城市優化配置的方案。 提升城市品質，促進人居環境和投資環境的同步優化。
在區域帶動方面。 面向全球戰略競爭，以四大城市群為支撐，布局戰略競爭區。 面向我國中長期戰略調整和區域均衡發展，在京津冀、長三角、粵港澳布局創新型地域經濟綜合體。
重點發展長江中遊、中原、山東半島、遼中南、關中平原、海峽西岸、北部灣等7個區域級城市群
在推進區域一體化進程方面。 繼續以臺灣海峽兩岸區域為重點，在大陸綜合發展水平全面趕超臺灣、臺灣經濟對大陸依賴程度不斷提升的過程中推動海峽兩岸區域一體化，助推兩岸和平統一。 加強同城化發展，打破行政壁壘，形成一體化的體制機制。 推進城鄉一體化進程，在都市圈範圍內，完善城鄉協調發展體制機制，形成城鄉等值發展的區域一體化新面貌。
在擴容提質方面。 在現有國家級中心城市的基礎上，通過增設直轄市的形式，縮小大省管轄幅度，培育新興國家級中心城市。 大力支持區域性中心城市建設，支持長江經濟帶、黃河流域的省會城市、經濟實力強市撤縣（縣級市）設區與擴容，提高人口吸納和輻射帶動能力。 以城區人口 50 萬以上的地級市為重點，以行政區優化重組的方式，穩步發展地區性中心城市。 培育特色山水城市，提升傳統農區的城鎮品質。
在區域帶動方面。在中西部腹地建設戰略保障區和創新經濟綜合體，加強對我國廣大中西部腹地和東北地區的輻射帶動。 發揮都市圈的輻射帶動作用，加強城市群內各城市間的聯繫強度，推進形成網絡結構。 注重黃河流域、長江流域的開發與保護協調。制定「雙評價」方案，嚴格土地用途管制、開發強度管制力度。
積極扶持哈長、蘭西、晉中、呼包鄂榆、滇中、黔中、寧夏沿黃、天山北坡等8個次區域級城市群
在推進區域一體化進程方面。推進黃河流域保護與開發的一體化進程，重點在科技成果產業化轉化機制和資源優勢價值化分配體制有所突破，推動黃河流域上-中-下遊的高質量協調發展。 圍繞中心城市 2 小時通勤範圍內，推進建立城鄉等值、雙向交流的協調發展機制，形成城鄉一體化的發展態勢。
在擴容提質方面。從服務邊疆安全、生態安全考慮，選取戰略地位突出的喀什、烏魯木齊、西寧等城市，作為未來國家級中心城市的備選，賦予其服務「一帶一路」沿線國家的對外交流、國家公園管理等職能。 加快邊疆中心城市建設。在我國沿邊地區選擇若干重要城市，比照計劃單列市的方式，在規定的責權利範圍內享受副省級待遇，建設我國固疆穩邊的樞紐城市。 強化中心城市和周邊地區的經濟實力，激發市場作用和完善公共服務設施、基礎設施配套，進而提升城市群的總體發展質量。 協調好資源開發與生態環境保護的關係，嚴格按照「三區三線」劃定方案實施礦產資源開發，加快礦產資源綠色開採和加工技術升級改造，形成綠色基礎產業體系。
在區域帶動方面。在西部沿邊區域建設戰略開放區，以昆明、南寧、烏魯木齊等中心城市為重點，加快國際貿易和特色輕工業等生產力布局。（作者：郭銳、孫勇、 樊傑，中國科學院科技戰略諮詢研究院。《中國科學院院刊》供稿 ）