作者簡介：中國政法大學環境資源法研究所所長、教授，中國法學會環境資源法學研究會副會長，甘肅政法大學「文翰學者」特聘教授。
隨著現代生物技術研究、開發與應用的蓬勃發展和生態環境問題的日益嚴重，一些生物安全風險正轉化為現實的生物安全問題，並日益受到關注。新冠肺炎疫情的爆發，使生物安全問題和生物安全立法再度成為焦點。習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上也強調，應將生物安全納入國家安全體系，系統規劃國家生物安全風險防控和治理體系建設，全面提高國家生物安全治理能力。這一表述，將生物安全上升到了「國家安全」的角度進行考量。在此背景下，生物安全觀的恰當選擇，生物安全規制策略和原則的合理定位，以及面對作為生物安全兩大側面的科技安全和生態安全的法律機制建構，是推進我國生物安全法治建設過程中需要考慮的重點問題。
生物安全觀：一個起點問題
「生物安全」有廣義和狹義之分。狹義的「生物安全」（Biosafety），是指人類的生命和健康、生物的正常生存以及生態系統的正常結構和功能不受現代生物技術研發應用活動侵害和損害的狀態。廣義的「生物安全」（Biosecurity），是指生態系統的正常狀態、生物的正常生存以及人類的生命和健康不受致病有害生物、外來入侵生物以及現代生物技術及其應用侵害的狀態。最早對生物安全問題的關注源起於狹義的生物安全問題，即現代生物技術的研發應用產生或者可能產生的負面影響。現代生物技術的發展和應用一方面為人類帶來了巨大的惠益，使得生物技術成為21世紀社會經濟發展的重要動力；另一方面也引發了日益嚴峻的安全問題，並主要表現為對農業安全、食品安全、人體健康、生態安全等方面產生的風險和損害。同時，現代生物技術研發應用過程產生或者可能產生風險，甚至會對國家安全構成極大的隱患，這一「雙刃劍」特徵成為現代生物技術法律規制的重要原因之一。
在狹義生物安全觀念的基礎上，廣義生物安全問題的範圍更大，可延伸至一般意義上的生物多樣性保護、與現代生物技術和生物多樣性相關的公共衛生安全甚至國家安全問題。根據《聯合國生物多樣性公約》，生物多樣性是指所有來源的活的生物體中的變異性，包括陸地、海洋和其他水生生態系統及其所構成的生態綜合體，包含遺傳多樣性、物種多樣性、生態系統多樣性三個層次。在這其中，遺傳多樣性是增加生物生產量和改善生物品種的源泉，物種多樣性是人類基本生存需求的基礎，生態系統的多樣性是維持生態系統功能必不可少的條件。生物多樣性保護關涉人類生存環境的健康與穩定，對一國經濟社會的持續發展、環境資源基礎的堅實和穩固、國家生物安全的有效保障均具有重大意義。在這三個層次中，物種多樣性保護（特別是其中的野生動物保護）對於保障生態安全具有不可或缺的作用，其實現手段既包括在充分尊重物種資源生態屬性與資源屬性的前提下適度地利用物種資源，也包括積極防控生物入侵，從而確保物種資源生息繁衍於健康的生態環境之中。廣義生物安全意義上的公共衛生安全，在新冠肺炎疫情背景下也凸顯其重要性，由於違背生態規律、破壞生物多樣性和不當利用生物物種資源引發的突發性傳染病傳播，正在嚴重威脅公共衛生安全，也成為人類社會必須謹慎面對的一個重大課題。
我國生物安全狀況不容樂觀，現代生物技術的發展及其造成的巨大風險甚至現實的損害，正在成為一個全社會面臨的愈發凸顯的挑戰。與科技安全密切相關的廣義生物安全觀視野下的生態安全問題，包括生物遺傳資源的喪失與流失、物種資源的無序利用造成的嚴重後果以及愈演愈烈的生態系統破壞，加之三者之間相互交迭與強化，已成為影響經濟社會發展的生態基礎的顯著威脅因素。這些因素的負面影響累積到一定程度所爆發的大規模公共衛生事件，也正在影響著公共衛生安全甚至國家安全，這些都是我國的生物安全法治建設必須及時回應的問題。
生物安全立法的原則定位：應對風險社會挑戰
廣義的生物安全觀為生物安全的法治保障劃定了調整界限。在這一界限之內，由於對生物安全風險本身的不同認知產生了實質等同和風險預防兩類應對風險社會挑戰的策略，這種策略差異又從根本上影響著生物安全法治的原則定位和機制建構。
（一）策略差異與選擇
由全球範圍內生物安全法的發展歷史可見，解決生物安全問題的法治路徑呈現出國際法與國家法良性互動、相互促進的特點。自20世紀90年代起，生物安全國際法迅速發展，在客觀上推動了生物安全法在國家層面的發展。從彼時起，儘管生物安全國際法談判進展坎坷，但目前已基本形成以《生物多樣性公約》為基礎，以《卡塔赫納生物安全議定書》為中心，以《生物安全議定書關於賠償責任和補救的名古屋-吉隆坡補充議定書》和其他國際法文件為補充的生物安全國際法體系，並基於此形成了風險抵禦、信息交流、惠益分享、權利保護、貿易規制和損害賠償等六方面的法律制度，在生物安全國際治理中發揮了積極作用。在這一國際法框架下，各國生物安全立法逐漸形成兩種類型的管理原則，體現為實質等同原則與風險預防原則取向的差異。
實質等同原則最初在評估現代生物技術衍生食品的安全性中提出。根據這一原則，運用現代生物技術生產的食品未必一定比運用傳統技術生產的食品的安全性低，因而沒有必要採用與傳統食品不同的安全標準。在實質等同視角下，除非能夠證明現代生物科技產品存在風險性，否則即認定其與傳統產品在實質上等同，不存在風險性。美國在生物安全管理領域遵循實質等同原則，並主張以技術進步應對收益遞減規律。
歐盟等國家採取不同的生物安全管理策略，實行風險預防原則。根據風險預防原則，在現代生物技術相關活動有可能對人體健康構成危害或者有可能對生態環境造成嚴重、不可逆轉的危害，甚至可能危害國家安全時，即使科學上沒有確實的證據證明此種危害必然發生，也應採取必要的預防措施。歐盟在生物安全管理方面體現出顯著的「程序化」特徵，通過一系列嚴格的機制，評估現代生物技術及其產品的安全性。可見，這一策略的核心觀念是應以預防性管理措施應對現代生物技術的潛在風險。美國和歐盟的策略選擇具有強烈的示範效應，對其他國家的生物安全立法及其實施產生了深刻的影響。目前世界各國在生物安全管理領域的政策取向，或遵循其中一種策略，或採取折中做法。這就容易理解為何一些國家嚴格規範現代生物技術的研發利用活動，甚至嚴格禁止有關現代生物技術產品的進口和使用，而另外一些國家大力發展現代生物技術產業，並積極鼓勵生物技術產品出口。一些國家政策上的搖擺和法律規制上的猶豫不決，在很大程度上也是由於對本國現代生物科技發展的現期利益與生物多樣性保護的長遠需求之間難以衡量與選擇。作為多項國際公約的締約國，我國制定了一批與生物安全有關的法律法規以履行國際法的轉化義務。但總體來看，這些法律法規之間協調度仍然較差，同時也存在立法空白或衝突。究其根源，是因為我國尚缺乏對於應對風險社會的生物安全立法總體法治原則的科學理解，有必要在後續立法工作中予以調適。
（二）法治路徑與原則
無論是風險預防還是實質等同策略，二者一致認可的是，生物安全管理的核心是應對生物技術相關活動帶來的風險。從安全科學上講，風險是特定危害性事件發生的可能性及其後果，即尚未發生但有極大概率發生的損害。隨著人類社會發展進入後工業階段，無處不在的風險已成為無可迴避的現象。這種風險一方面體現為烏爾裡希·貝克所關注的技術性風險，在這個風險社會中，「生產力喪失了其清白無辜，從技術－經濟『進步』的力量中增加的財富，日益為風險生產的陰影所籠罩」。科學技術在為解決問題提供途徑的同時，某些時候也成為「麻煩製造者」。另一方面，現代社會中的風險也體現為制度性風險。「在各種現代制度的範圍中，風險不僅作為脫域機制的不良運作所導致的損害而存在，而且也作為『封閉的』、制度化的行動場所而存在。」在某些領域中，風險的制度化與制度的風險化相互疊加，由此進一步提高了風險程度。風險預防原則恰恰是對與後現代性密切相關的技術性風險和制度性風險的回應，應成為生物安全法治領域一以貫之的線索。風險預防原則至少包括四方面內涵：預防的對象突破了現實的「損害」，回溯到可能引起損害的「風險」；潛在危害達到了一定的嚴重程度；存在科學上的不確定性；此種科學上的不確定性不構成反對或者延遲採取損害預防措施的理由。在此，可合理借鑑參考歐盟和其他一些國家的有益經驗。
對安全的追求是人的本能。在不斷發展的生產力所推動的社會發展進程中，對社會經濟安全的追求也成為一條主線——儘管在不同的歷史時期、不同的領域內，這種追求呈現出各異的方式與形式。對社會秩序的保障，既是法的本質特徵之一，也是法所力圖實現的目標和結果。為此，在社會治理層面，當所作出的決策有可能產生不可逆轉的後果時，就需要更加謹慎。風險社會背景下，在生物安全這樣存在高風險性的領域中實施謹慎發展的原則就成為必然的選擇，亦即，在發展現代生物技術的過程中，充分考慮該技術可能帶來的負面影響，並將這些負面的影響和因素與現代生物技術的發展惠益進行綜合平衡，進而通過相應的制度和措施趨利避害，使現代生物技術實現健康發展，保障國家安全。⑤特別是，在技術發展驅動下社會生產力的發展，以及由此引發的社會經濟發展，也使得人類利用生態要素在深度和廣度上均達到了前所未有的程度。近期廣受關注的對野生動物的不當利用即為一例。在此情形下，如何貫徹謹慎利用原則，從而避免難以預測、不可逆轉的負面影響的發生，也就成為擺在人類面前的重要議題。
對於我國這樣一個現代生物技術迅速發展、同時經濟社會發展對環境資源的壓力越來越大的國家而言，在生物安全領域遵循風險預防原則和謹慎發展原則，是一條必由的法治路徑。特別是在廣義生物安全觀的視野下，現代生物技術發展本身的安全性問題，以及與現代生物技術發展相關的生物多樣性保護問題和公共衛生安全問題，已成為我國面臨的重要的生物安全問題。
科技安全：人文關聯超越技術理性
由風險預防和謹慎發展原則的視角觀之，無論人類對於科學技術是頂禮膜拜還是緊張不安，均源於對技術發展及其影響的不同認知。在生物安全領域中，這種認知對象的內容是科技安全，亦即狹義的「生物安全」涉及的內容。它不僅是生物安全作為一個議題被提出時最為關鍵的方面，也是連接其與廣義生物安全語境下的「生態安全」的關鍵環節，貫穿於生物安全法治的各個領域。
（一）人文關聯的缺失與補足
科技安全是總體國家安全的重要內容之一。科技安全問題緣起於基於功利主義的技術理性，技術理性可以劃分為工具理性、操作理性和價值理性三個階段。因科技發展及其應用造成的技術性風險和制度性風險的重要根源，在於技術理性忽略了其與價值理性相統一的發展理性。為此，應恢復技術理性與價值理性的恰當關係,關注其人文關聯，使技術能更好地為人類謀求福利，這一路徑為應對技術理性引發的種種問題提供了出路。
要實現這種人文關聯，最重要的是展現出對正當價值的尊重。歷史經驗反覆表明，若技術發展偏離正當的價值目標，其破壞性後果往往成為難以承受之重。因此，對於具有顯著價值性的法而言，最為重要的是確立適當的價值體系。在生物安全領域，這一價值體系應由正義、秩序和效率三個方面構成。最高位次的正義價值指引著現代生物科技發展的目標，秩序價值和效率價值分別對應生物技術的安全需求和發展需求，二者應統一於正義價值的內在要求之中。生物安全保障的法治目標，應體現為保護人體健康、維護生態安全、促進生物技術健康發展、保障國家安全，這四個方面是推動現代生物技術健康有序發展的策略方向。唯有如此，方可有效補足技術理性與價值理性之間人文關聯。
（二）面向「技術理性」的理性選擇
這種人文關聯首先體現為對生物安全法治的正當目標的探尋。當作為「意識形態」的技術強勢地被視為其發展本身的正當性理由時，法律規制就需要謹慎面對甚至保持警惕。在目的迷失的情境下，技術的發展為人類帶來惠益的機率與引致風險甚至損害的機率在很大程度上就成為一種難以判斷的「偶然」。這種「偶然」不僅難以憑藉現有的社會治理方式應對，甚至難以憑藉目前的認知能力進行合理預期，由此帶來的風險包含了技術性風險和制度性風險，重壓在了孜孜探求最適發展路徑的人類的肩頭。面對這樣的情境，以適當的理路來整塑正當的目標體系，成為必須完成的任務。無論基於技術的視角（風險預防）還是基於領域的視角（實質等同），生物安全法治所面臨的原點性問題是：決策者都需要證明生物安全立法價值選擇的適當性，而當將人文關聯作為這一「迷局」的破解之策時，方案選擇已不是問題——若要避免陷入循環論證的邏輯死局和「技術陷阱」之中，基於風險預防的策略就成為順理成章的選擇。相應地，對人體健康的保護、對生態安全的考量，以及確保技術發展在人類可控的健康狀態之下，都應成為生物安全法治的目標與宗旨。
這種人文關聯也體現在遵循整體論路徑以處理生物安全法的調整內容。在狹義的生物安全觀念下，現代生物技術及其產品的研究、試驗、環境釋放、商品化、越境轉移、廢棄物處理和處置等活動，均應納入生物安全法調整的範圍。這一調整範圍與現代生物技術產業全產業鏈的高技術特點相適應。另一方面，在廣義的生物安全觀念下，整體論路徑體現在對作為整體的生物多樣性以及作為組成部分的生態系統、生物物種和生物遺傳資源的全方位關注，並延伸至與此相關的公共衛生健康領域。在這一廣義語境下，貫穿其中的線索是作為「原因力」的現代生物科技的研發及應用，以及基於現代生物科技研發應用而形成的生產力的發展與發達。由此，便打通了狹義與廣義「生物安全」觀念之間的人為界分。
這種人文關聯還體現在適應正當目標和調整內容的法律機制層面。生物安全法律機制由預防控制性、支持保障性和恢復補救性三類基本法律制度構成。預防控制性制度側重於從現代生物技術研發應用和生態環境開發利用活動的始端採取預防性措施，包括風險抵禦、貿易規制、應急預案等。預防控制性制度將風險預防原則貫穿其中，並以「規制與發展相平衡」的方式貫徹生物安全法的謹慎發展原則；支持保障性制度貫穿於生物安全保障始終，其實施主要依基於信息交流、公眾參與和資金支持等方式，為現代生物技術產業的健康發展提供必要的條件；恢復補救性制度的實施主要依託於應急處置和損害賠償措施，以矯正性的手段對違反義務性規範的行為施以否定性評價，同時也內在地隱含了現代生物技術發展的限制性因素。這三類基本制度共同構成了生物安全法的基本制度體系，同時輔之以相關的法律機制，共同實現生物安全的法治目標。
生態安全：以保障總體國家安全為主旨
除科技安全之外，資源安全、生態安全和社會安全也是總體國家安全的重要方面，並對生物安全法治產生深刻的影響。野生動物保護、生物入侵防範和公共衛生安全保障，不僅是新冠肺炎疫情中暴露出來的突出問題，而且也成為推進綜合性生物安全立法過程中，在資源安全、生態安全和社會安全方面需要著重處理的問題。在這其中，生態安全作為聯結另外兩個方面的關節點，需要給予特別關注。
（一）野生動物的雙面屬性
在此次疫情中，從禁止非法濫食野生動物開始，野生動物的法律保護再度被全社會關注。物種多樣性作為生物多樣性三個層次中承上啟下的部分，對生物安全保障具有無可替代的基礎性作用。同時，野生動物作為國家重要的自然資源，又成為國家資源安全的重要內容。目前關於野生動物保護的爭議，均緣起於針對野生動物保護和利用之間的價值選擇和利益平衡。由於野生動物同時具有資源屬性和生態屬性，其經濟價值和生態價值之間的立法目的選擇，就成為法律調控必須面對的前置性問題。我國1988年制定的《野生動物保護法》更多地關注野生動物的資源屬性，其中關於野生動物利用的規定佔了很大比重。隨著生態安全問題的日益凸顯，這種傾向在社會實踐中產生了各種問題，也引發了持續多年的針對野生動物利用範圍和方式的論爭。2016年修訂後的《野生動物保護法》在立法目的中刪除了關於野生動物利用方面的內容，增加了維護生物多樣性和推進生態文明建設方面的規定，這也在很大程度上體現了生物安全法謹慎利用原則的內在要求。
從2003年「非典」和此次新冠肺炎疫情看，關於野生動物保護與利用之間在價值選擇層面的衝突遠未得到解決。一個顯著的例子是，儘管目前的立法在保護對象上不再突出野生動物的經濟價值，但基於物種的稀缺性形成的重點保護理路以及對生態規律有意無意的忽視，同時與其他因素相結合，為大規模的疫病傳播留下了隱患。為此，建議野生動物保護實行「一般保護與特殊保護相結合」原則，將野生動物的生態價值作為確定法律保護範圍的基本依據，擴大保護範圍，從而更加有效地保護野生動物。當然，這並非意味著「一刀切」地忽視野生動物資源價值的發揮，而是要在確保生態安全的前提下，在野生動物的生態價值與資源價值之間尋求適當的平衡。因此，對於目前爭議較大的野生動物人工繁育產業，可從保障國家生物安全的角度，更加充分地考慮公共健康安全等因素，區分基於野生動物生態性的人工繁育活動（如科學研究）和基於野生動物資源性的人工繁育活動（如商業利用），對後者實施規範、引導並推動其轉型。
（二）生物入侵的防範機制
物種多樣性承受著越來越大的壓力，很大程度上是物種資源的保護與利用之間不斷博弈的結果。一如環境史學家所言，大象在4000年前出沒於如今的北京地區，而如今卻退卻到西南部幾個孤立的保護區。另一方面，生物多樣性退化在很大程度上也受到生物入侵的影響。生物入侵是指一定地域範圍內原本不存在的某些物種，經人類引入後，在自然條件下建立種群並對本地性質相異的生態系統造成不良影響或者對生物多樣性構成威脅的現象。生物入侵會對生態安全產生極大的威脅，對國民經濟產生很大的負面影響。據統計，外來入侵物種對我國國民經濟造成的經濟損失，每年超過百億元。在總體國家安全觀的視野下，生物入侵是亟待解決的問題。
生物入侵絕大多數為人類行為所致，其途徑主要包括有意引進和無意引進。我國目前大多數的法律規範主要針對無意引進的情形，如隨其他貨物或者物品不慎攜帶入境的雜草、病蟲害和傳染病等，這體現了生物安全法上的風險預防原則。但是，我國法律對有意引進的防控方面仍需進一步加強。有意引進實質上是基於特定需要和目的而為之，因而往往具有功利主義傾向，關注現期利益而忽視長遠影響，忽略生態安全考量和生物安全法上的謹慎發展原則的內在要求。在此方面，綜合生態系統管理（IEM，Integrated Environmental Management）方法較好體現了生物安全法所應遵循的整體主義方法論。它在對生物圈各層次開展科學研究的基礎上，旨在基於公平的方法促進生物多樣性的保護和可持續利用，對生態系統的結構、程序、功能及其相互作用高度關注。綜合生態系統管理方法突出體現了風險預防原則，特別關注應對生態系統的複雜和動態性問題，基於相應的管理機制和方法應對生態系統管理中的不確定性因素，為解決目前生物入侵防範法律機制面臨的挑戰提供了有價值的工具。這種生態整體主義的方法論在我國近些年來的環境立法中體現得愈發明顯，對生物入侵問題的關注在2014年修訂的《環境保護法》中也有明確體現。在此情形之下，生物入侵防治法律規範的有效實施就需要特別關注，譬如近些年來頻繁發生的非法放生人工繁育的野生動物的行為，有可能造成生物入侵，應嚴格禁止。
（三）公共衛生安全保障之要義
公共衛生安全是社會安全的重要內容。新冠肺炎疫情所涉及的公共衛生安全問題至少體現在兩個方面。
一方面，現代生物技術以推動人類生產力發展和保護生命健康為主要目標，有助於提高公共衛生福利水平，但同時也因其高度的不確定性而導致極大的風險性，容易引發公共衛生安全問題。這就要求法律在價值定位和機制選擇層面保持正確的姿態。在價值定位層面，儘管科學在倫理價值上是中立的，但技術並非價值無涉。為此，基於科學技術的倫理要求，應合理界定正常的、有益的科學研究與技術謬用，避免後者帶來的不可預見的負面後果。在機制選擇層面，應對現代生物技術活動實行科學的風險評估和風險管理，健全現代生物技術及其產品的安全監控機制，從而推動現代生物科技的健康有序發展。在此特別需要關注的是生物實驗室安全風險防控機制的完善，綜合性生物安全立法應規範管理重大傳染病病原的實驗活動，對研發活動進行全過程管理。
另一方面，技術理性應當對生態理性展現出應有的尊重。因野生動物不當利用而產生的突發性傳染性疫病、人獸共患疫病、食源性疫病，已成為威脅人類安全和社會正常秩序的突出問題。尤其是人獸共患病，其經常以隱性感染的形式存在於動物體內，沒有臨床體徵和症狀，因此易被忽視。不少野生動物攜帶病原微生物，但經過漫長的生物進化，這些野生動物與其所攜帶的病原微生物形成了「和平」的共處模式，其自身也擁有了免疫能力。然而這並不意味著作為生態系統組成部分的人類也對這些病原微生物天然免疫。從這一角度講，保護野生動物，使其在生境中不被打擾地生存繁衍，尊重生態規律，不對其進行非法利用，也是預防突發性重大傳染性病的重要方面。
結語
綜觀全球生物安全治理的發展歷程，生物安全觀念經歷了一個從狹義到廣義的發展歷程。我國目前開展的生物安全立法工作，是在廣義的生物安全觀念框架下展開的。歷經近30年的研究和探索，如今綜合性生物安全法的立法進程可預見地走上了「快車道」。風險預防原則的確立與貫徹，是立法過程中需要審慎面對的重要方面。在總體國家安全觀的視野下，生物安全框架之下的科技安全和生態安全側面需要特別關注，現有生物安全治理體系中存在的立法理念、調整機制、管理制度、立法技術等層面的問題，也需要在立法中予以解決。唯有如此，國家生物安全方可獲得更為健全的法治保障。